I OSK 629/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie NSA Andrzej Irla NSA Paweł Miładowski ( spr.) Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. Ż. i Z. Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lutego 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1590/08 w sprawie ze skargi J. Ż. i Z. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. oddala wniosek skarżących o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 5 lutego 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1590/08, w sprawie ze skargi J. Ż. i Z. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] maja 2008 r., nr [...], stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz J. Ż. i Z. Ż. solidarnie kwotę 200 złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego oraz na rzecz J. Ż. i Z. Ż. kwoty po 257 złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd wskazał, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie po rozpatrzeniu odwołania J.Ż.i Z. Ż., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] odmawiającą ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w Warszawie przy ul. Chmielnej [...] (obecnie [...]), oznaczonego nr hip. [...], stanowiącego obecnie część działki ewidencyjnej nr [...], obręb [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta KW nr [...]. Jak wynika z akt sprawy nieruchomość warszawska położona przy ul. Chmielnej [...] (obecnie [...]) o pow. 1467 m 2, objęta była działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) i w dniu jego wejścia w życie stanowiła własność L. S. W. M. oraz A. A. L. M. Z dniem 21 listopada 1945 r. grunt przedmiotowej nieruchomości, na podstawie art. 1 dekretu przeszedł na własność Gminy m.st. Warszawy, a następnie na własność Skarbu Państwa. Obecnie stanowi on własność Miasta Stołecznego Warszawy. W dniu [...] października 1948 r. dawni właściciele nieruchomości wnieśli w trybie art. 7 dekretu o ustanowienie prawa własności czasowej gruntu ww. nieruchomości. Orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] lutego 1952 r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie negatywnie rozpoznało powyższy wniosek i odmówiło ustanowienia prawa własności czasowej gruntu na rzecz dotychczasowych właścicieli. Następcami prawnymi dawnych właścicieli nieruchomości są obecnie J.Ż. i Z. Ż. W wyniku przeprowadzonego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie postępowania nadzorczego decyzją z dnia [...] lipca 1999 r. nr [...] stwierdzono nieważność orzeczenia administracyjnego z dnia [...] lutego 1952 r. Decyzją z dnia [...] stycznia 2000 r. nr [...] Zarząd Miasta Stołecznego Warszawy odmówił następcom prawnym byłych właścicieli przyznania prawa wieczystego użytkowania gruntu. Decyzja ta została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dec. nr [...] z dnia [...] stycznia 2002 r.), a sprawa skierowana została do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Kolejne wydane w niniejszej sprawie przez Prezydenta m.st. Warszawy decyzje (z dnia [...] kwietnia 2002 r., nr [...] oraz z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...]) w następstwie odwołań wnoszonych przez stronę, były również uchylane przez Samorządowe Kolegium Odwoławczego (decyzja z dnia [...] listopada 2002 r. nr [...] oraz z dnia [...] października 2007 r. nr [...]), a sprawa kierowana była do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Decyzją z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] Prezydent m.st. Warszawy rozpoznając po raz kolejny sprawę objętą wnioskiem dekretowym z dnia [...] października 1948 r. ponownie odmówił J. Ż. oraz Z. Ż. ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu przedmiotowej nieruchomości. Od decyzji powyższej odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie wnieśli J.Ż.i J.Ż. żądając uchylenia decyzji Prezydenta m.st. Warszawy i rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy sprawy co do istoty. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie po rozpatrzeniu powyższego odwołania decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] maja 2008 r. podtrzymując argumentacje organu pierwszej instancji o braku możliwości wyodrębnienia z budynku Pałacu Kultury i Nauki samodzielnego obiektu budowlanego i tym samym braku możliwości przeprowadzenia podziału nieruchomości i wydzielenia części, którą strona mogłaby uzyskać w drodze ustanowienia użytkowania wieczystego gruntu. Na decyzję Kolegium J.Ż. i J.Ż. reprezentowani przez adw. A. K. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] maja 2008 r. Skarżący podnieśli m.in., że zarówno organ pierwszej instancji jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie pomijały - z naruszeniem art. 32 k.p.a. - pełnomocnika skarżących. Zdaniem skarżących pominięcie obecnie osoby pełnomocnika stanowi naruszenie przepisów postępowania i było odczytane przez skarżących jako próba ograniczania ich uprawnień procesowych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie podtrzymało stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] maja 2008 r., nr [...], a także stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Sąd ten wskazał, że w toku prowadzonego postępowania administracyjnego w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] (obecnie [...]), co najmniej od 2001 roku, następców prawnych dawnych właścicieli gruntu reprezentował pełnomocnik - adw. A. K. W aktach sprawy brak jest wprawdzie pełnomocnictwa udzielonego temu adwokatowi, niemniej w toku postępowania zarówno organy jak i strony nie kwestionowały jego umocowania do działania w sprawie. W odwołaniu od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy nr [...] z dnia [...] kwietnia 2002 r. adwokat wskazywał, iż pełnomocnictwo złożone zostało uprzednio do akt sprawy. Pełnomocnik ten wnosił w imieniu stron środki odwoławcze od decyzji podejmowanych przez Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] kwietnia 2002 r. oraz z dnia [...] czerwca 2007 r., w następstwie których Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie uchylało rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Prowadził on także w imieniu spadkobierców dawnych właścicieli korespondencję z organami prowadzącymi postępowanie. Do adwokata kierowane były również wspomniane wyżej rozstrzygnięcia kasatoryjne Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2001 r., z dnia [...] listopada 2002 r. i z dnia [...] października 2007 r. Sąd pierwszej instancji wskazał przy tym, że w aktach administracyjnych sprawy brak jest informacji o cofnięciu udzielonego adwokatowi pełnomocnictwa. W tej sytuacji pominięcie tego pełnomocnika w toku ponownie prowadzonego przez Prezydenta m.st. Warszawy postępowania administracyjnego (po uchyleniu przez Kolegium uprzednio podjętej w tym przedmiocie decyzji) i niedoręczenie mu decyzji z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] stanowi naruszenie art. 40 § 2 k.p.a., zgodnie z którym jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie ma tu znaczenia prawnego fakt, iż zaskarżona decyzja została wysłana bezpośrednio do stron, bowiem stosownie do art. 32 k.p.a. od chwili ustanowienia pełnomocnika w sprawie strona działała, za jego pośrednictwem, a wszelkie pisma w tym postępowaniu winny być doręczane temu pełnomocnikowi, o czym stanowi ww. art. 40 § 2 k.p.a. Doręczenia dokonane samej stronie, a nie jej pełnomocnikowi, są bezskuteczne. W uzasadnieniu tego orzeczenia podkreślono także, że zasada czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.) wymaga także, by organ przed wydaniem decyzji umożliwił pełnomocnikowi wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że uchybienia powyższego nie dostrzegło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, które w wyniku rozpatrzenia odwołania J.Ż. i Z. Ż., decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Również ten organ nie umożliwił pełnomocnikowi przed podjęciem ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów oraz zgłaszanych żądań, a swoje rozstrzygnięcie doręczył bezpośrednio stronom, z pominięciem pełnomocnika. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli J.Ż. oraz J.Ż. reprezentowani przez r.pr. G. B., zaskarżając tenże wyrok w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez błędne stwierdzenie naruszenia prawa, to jest art. 10 § 1 k.p.a., art. 32 k.p.a. oraz art. 40 § 2 k.p.a., które mogło dawać podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, wbrew znajdującym się w aktach sprawy dowodom pisemnym i oświadczeniom skarżących, iż adwokat A. K. reprezentujący skarżących przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, posiadał również pełnomocnictwo do reprezentowania ich w postępowaniu administracyjnym przed Prezydentem m.st. Warszawy w sprawie przyznania J. i Z. Ż. prawa własności czasowej nieruchomości przy ul. [...] (obecnie [...]) oraz przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Warszawie w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...]; 2. naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 233 k.p.c. przez pominięcie braku dowodów wskazujących na udzielenie adwokatowi A. K. pełnomocnictwa w powołanych wyżej postępowaniach, w szczególności pominięcie faktu braku takiego pełnomocnictwa w formie pisemnej. W konkluzji autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania w sprawie, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że nie odpowiadają prawdzie stwierdzenia, iż w toku postępowania zarówno organy, jak i strony nie kwestionowały umocowania adwokata A. K. do działania w sprawie. W aktach sprawy zwróconych do organu I instancji wraz z decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2002 r. [...], brak było stosownego pełnomocnictwa. W toku dalszego postępowania administracyjnego pełnomocnictwo takie również nie zostało złożone. Wobec powyższego zdaniem autora skargi kasacyjnej brak było przesłanek do doręczenia decyzji adw. A. K. jako pełnomocnikowi stron. Podniesiono również, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odroczył rozprawę w dniu 27 stycznia 2009 r., zobowiązując substytuta – mec. R. M. do niezwłocznego dostarczenia Sądowi kopii pełnomocnictw udzielonych adw. A. K. przez J. i Z. Ż. Autor skargi kasacyjnej wskazał, że pomimo nie wywiązania się z tego zalecenia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odstąpił od tego środka dowodowego, opierając się w swym wyroku na nie znajdujących oparcia w aktach sprawy domniemaniach. Nadto podniesiono, że J. i J. Ż. pismem z dnia 10 lutego 2009 r. wycofali adw. A.K. pełnomocnictwo do reprezentowania ich w postępowaniu przed Sądem Administracyjnym. Naczelny Sad Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Na wstępie wskazania wymaga, że jak trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, pominięcie przez organ w postępowaniu administracyjnym pełnomocnika jest równoznaczne z pominięciem strony, co z kolei stanowi przesłankę do wznowienia postępowania w sprawie, stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Istotnym jest, że z przepisów art. 40 § 2 k.p.a. oraz art. 33 § 2 i 3 k.p.a. wynika, iż pełnomocnictwo winno być udzielone na piśmie bądź zgłoszone do protokołu, a pełnomocnik zobowiązany jest dołączyć do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Jak trafnie podnosi się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można domniemywać istnienia pełnomocnictwa. Dopiero bowiem od momentu zawiadomienia organ zobligowany jest doręczać pełnomocnikowi wszelkie pisma procesowe i zapewnić udział w postępowaniu, taki jak stronie tego postępowania (por. wyrok NSA z dnia 11 września 2007 r. sygn. II FSK 990/06, LEX nr 440661). Wskazując na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarówno zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. poprzez błędne stwierdzenie naruszenia prawa, tj. art. 10 § 1 k.p.a., art. 32 oraz 40 § 2 k.p.a. jak i zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 233 k.p.c. zasługują na uwzględnienie. Poza sporem pozostaje bowiem, że w aktach sprawy brak jest pisemnych pełnomocnictw udzielonych przez J. i Z. Ż. dla adw. A. K. do reprezentowania ich w toku przedmiotowego postępowania administracyjnego. Potwierdził to także Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Tym samym zarówno Prezydent m.st. Warszawy doręczając decyzję z dnia [...] maja 2008 r., nr [...] skarżącym J. i Z. Ż., jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie doręczające decyzję o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji bezpośrednio skarżącym nie naruszyli prawa, a w szczególności wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Nadto wbrew twierdzeniom Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie organ I instancji badał kwestię umocowania adw. A. K. do działania w imieniu skarżących. Jak bowiem wynika z pisma wiceprezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] kwietnia 2002 r., znak: [...] "w aktach sprawy brak było stosowanego pełnomocnictwa, a w toku postępowania administracyjnego pełnomocnictwo również nie zostało złożone." Co istotne Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydając zaskarżony wyrok, którym uchylono zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] maja 2008 r., nr [...] błędnie zinterpretował pisemne oświadczenie skarżących J. i Z. Ż. z dnia [...] stycznia 2009 r. w którym potwierdzili oni, że na każdym etapie rozpoznawania sprawy administracyjnej zakończonej wydaniem zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2008 r. [...] " w pełni i w sposób nie zakłócony korzystali z uprawnień strony, czego dowodem są m.in. liczne pisma ich autorstwa kierowane do organów prowadzących postępowanie znajdujące się w aktach sprawy". W okolicznościach sprawy dotychczas ujawnionych nie można było zasadnie wywieść, iż nastąpiło naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego określonego w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., nie było podstaw do uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 b p.p.s.a. Odnosząc się do wniosku o zwrot kosztów postępowania wskazać należy, że zgodnie z ogólną zasadą postępowania sądowoadministracyjnego strony ponoszą koszty związane ze swym udziałem w sprawie. Wyjątki od tejże zasady przewidziane są w przepisami o zwrocie kosztów postępowania (art. 200-204 p.p.s.a.). Wniosek skarżących o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, nie zasługiwał na uwzględnienie albowiem żaden z powołanych wyżej przepisów Działu V ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewiduje możliwości zwrotu dla skarżących kosztów postępowania kasacyjnego, w przypadku uchylenia wyroku uwzględniającego skargę. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie .