II OSK 785/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie: Sędzia del. WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak /spr./ Protokolant: Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lutego 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 1908/08 w sprawie ze skargi A. Spółka z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie opłat podwyższonych za emisję zanieczyszczeń do powietrza 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz A. Spółka z o.o. z siedzibą w W,. kwotę 120 (słownie: sto dwadzieścia) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 lutego 2009 r., po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. Spółki z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2008 r. w przedmiocie opłat podwyższonych za emisję zanieczyszczeń do powietrza, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Marszałka Województwa Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2008 r. oraz zasądził od organu na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że w dniu [...] kwietnia 2007 r. Wojewoda Mazowiecki wydał dla A. Sp. z o.o. pozwolenie zintegrowane na prowadzenie instalacji do energetycznego spalania paliw. W dniu 26 lipca 2007 r. Spółka zwróciła się do Marszałka Województwa Mazowieckiego z wnioskiem o umorzenie płatności podwyższonej o 200% opłaty, stanowiącej kwotę 79.529,70 zł za wprowadzanie zanieczyszczeń gazowych i pyłowych z zakładowej Elektrociepłowni, dotyczącej I półrocza 2007 r. Następnie pismem z dnia 16 października 2007 r. strona doprecyzowała swój wniosek wnosząc o umorzenie podwyższonej o 200% opłaty w wysokości 44,690 zł za wprowadzenie zanieczyszczeń gazowych i pyłowych w okresie od dnia 1 stycznia 2007 r. do dnia 17 kwietnia 2007 r. Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. organ pierwszej instancji odmówił umorzenia niewniesionych za I półrocze 2007 r. opłat podwyższonych, podnosząc, że aby możliwe było umorzenie, opłata powinna zostać odroczona, a podmiot, który występuje o odroczenie opłaty podwyższonej musi realizować przedsięwzięcie będące podstawą odroczenia płatności. Spółka złożyła odwołanie od powyższej decyzji wskazując, że konieczność poniesienia opłat podwyższonych za emisje zanieczyszczeń wynika z opieszałości Wojewody Mazowieckiego, który przewlekle prowadził postępowanie w sprawie wydania pozwolenia zintegrowanego. W ocenie strony odwołującej, organ administracji z urzędu powinien wszcząć postępowanie o odroczeniu płatności tych kar, a następnie umorzyć niewniesione opłaty podwyższone. W zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że żaden przepis ustawy Prawo ochrony środowiska, za wyjątkiem art. 319 ust. 3a tej ustawy, który nie ma jednak zastosowania w niniejszej sprawie, nie przewiduje możliwości umorzenia opłat za korzystanie ze środowiska. Zdaniem Kolegium, powyższe w powiązaniu z dyspozycją art. 281 ust. 2 cyt. ustawy oznacza, że umorzenie przedmiotowej należności nie jest w ogóle możliwe. Kolegium podkreśliło, że brak jest jednocześnie podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie odroczenia płatności opłaty za korzystanie ze środowiska. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła skarżąca spółka. Strona skarżąca nie kwestionując braku prawem wymaganego pozwolenia na korzystanie ze środowiska podniosła, że okoliczność ta nie pozostaje w związku z jakimkolwiek zaniedbaniem strony, a jest wynikiem przewlekłości prowadzonego przez organ w tym przedmiocie postępowania. W ocenie strony skarżącej, w sytuacji zawinionego przez organ opóźnienia w wydaniu przedmiotowej decyzji, złożenie wniosku w tym przedmiocie należało traktować jako czasową "legalizację" jego sytuacji prawnej. Uchylając zaskarżone decyzje Sąd I instancji podkreślił, że decyzja o pozwoleniu na wprowadzanie do powietrza gazów lub pyłów została wydana przez Wojewodę Mazowieckiego dopiero w dniu [...] kwietnia 2007 r. Okoliczność ta powinna zostać uwzględniona przez organy orzekające przy wydawaniu kontrolowanych decyzji. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd stwierdził, że decyzje organów obu instancji, orzekających w sprawie, pozostają w sprzeczności z wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez błędne niezastosowanie art. 281 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) i faktyczne dopuszczenie możliwości nałożenia – w trybie przewidzianym przez przepisy Ordynacji podatkowej – opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska w części, w której przewyższa ona kwotę opłaty, jaką ponosiłby podmiot korzystający ze środowiska, w przypadku, gdyby posiadał pozwolenie albo inną wymaganą decyzję, chociaż powyższy przepis to wyklucza. Zarzucono także naruszenie art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez wydanie rozstrzygnięcia z przekroczeniem granic sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 8 k.p.a. poprzez uznanie, że doszło do naruszenia cytowanego wyżej przepisu kodeksu postępowania administracyjnego i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi na decyzję SKO, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwanej p.p.s.a.) – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Oceniając we wskazanych wyżej granicach zasadność wniesionej skargi kasacyjnej w przedmiotowej sprawie, trzeba stwierdzić, że zarzuty nie są zasadne. Wynika to z następujących przesłanek. Po pierwsze, należy stwierdzić, że zgodnie z dyspozycją art. 292 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony Środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.), podmiot korzystający ze środowiska ponosi opłaty "podwyższone" w przypadku braku wymaganego pozwolenia na wprowadzanie do powietrza gazów lub pyłów. Należy podkreślić, że przedmiotowa Spółka do dnia 30 czerwca 2006 r. korzystała ze środowiska na mocy powyższego pozwolenia sektorowego a w dniu 7 sierpnia 2006 r. wystąpiła z wnioskiem o wydanie pozwolenia zintegrowanego dla przedmiotowej instalacji. Niezależnie od wystąpienia z wnioskiem o udzielenie pozwolenia zintegrowanego, spółka wniosła opłatę podwyższoną za całe drugie półrocze 2006 r. Pozwolenie zintegrowane zostało wydane dopiero dnia [...] kwietnia 2007 r., zaś w okresie 6 miesięcy przewidzianym przez ustawodawcę na jego wydanie od dnia złożenia wniosku, właściwy organ nie wzywał zainteresowanego przedsiębiorcy do uzupełnienia złożonej dokumentacji (art. 209 ust. 2 cyt. ustawy Prawo ochrony środowiska). Ponadto trzeba podkreślić, że przedmiotowa Spółka nie kwestionuje opłaty podwyższonej za drugie półrocze 2006 r., ale za I półrocze 2007 r. czyli za okres od 1 stycznia 2007 r. do 17 kwietnia 2007 r. Dlatego też kluczową kwestią wymagającą ustalenia w przedmiotowej sprawie jest ocena istnienia czy też braku materialnoprawnej podstawy do naliczenia i wymierzenia przedmiotowej opłaty podwyższonej za I półrocze 2007 r. Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej sprawie podziela poglądy doktryny i tej linii orzecznictwa sądów administracyjnych, w świetle której w celu określenia znaczenia pojęcia "braku wymaganego pozwolenia" należy oprzeć się na wykładni systemowej. Trzeba bowiem wziąć pod uwagę przyczyny braku wymaganego pozwolenia zintegrowanego oraz ustalić przesłanki, które to spowodowały. Dlatego też biorąc pod uwagę stan faktyczny przedmiotowej sprawy należy jednoznacznie stwierdzić, że skarżąca spółka nie ponosi odpowiedzialności za brak pozwolenia zintegrowanego a jest to wynik przewlekłości postępowania właściwego organu administracji publicznej. Należy dodać, że pozwolenie zintegrowane zostało wydane na podstawie dokumentacji złożonej przez przedmiotową spółkę zaś ewentualne wnioski o jego uzupełnienie właściwy organ skierował do spółki dopiero po upływie 6-miesięcznego okresu przewidzianego na jego wydanie (art. 209 ust. 2 tejże ustawy). Natomiast wydając pozwolenie zintegrowane organ administracji uznał, że instalacja objęta wymogiem posiadania pozwolenia zintegrowanego spełnia wymagania ochrony środowiska wynikające z dostępnych technik oraz wymagania niezbędne do uzyskania pozwolenia zintegrowanego (art. 211 cyt. ustawy). W związku z tym, należy uznać, iż w dniu składania wniosku o wydanie pozwolenia zintegrowanego Spółka spełniała wymagania dla jego uzyskania. Należy także stwierdzić, że zgodnie z art. 193 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 193 ust. 3 tejże ustawy właściwy organ do wydania pozwolenia stwierdza w drodze decyzji, że dane pozwolenie wygasa, w związku z upływem czasu na jaki zostało wydane. Stąd, analizy wymaga znaczenie upływu terminu, na który wydane zostało poprzednie pozwolenie, biorąc pod uwagę, że korzystanie ze środowiska ma charakter ciągły i spełnione są wszelkie wymagania w zakresie ochrony środowiska. Odnosząc się do poglądów doktryny oraz orzecznictwa upływ terminu na jaki wydane zostało pozwolenie sektorowe, powoduje z mocy prawa, wyłącznie skutek materialnoprawny, polegający na wygaśnięciu stosunku administracyjnoprawnego uprawniającego podmiot korzystający ze środowiska do zgodnej z prawem eksploatacji instalacji. Natomiast biorąc pod uwagę, że "brak wymaganego pozwolenia" obejmuje zarówno skutek materialnoprawny (wygaśnięcie uprawnienia) oraz procesowy (brak decyzji) to wystąpienie choćby jednego z nich nie wystarczy do nałożenia przez organ opłat podwyższonych. Wystąpienie skutku materialnoprawnego nie usuwa z obrotu prawnego decyzji, bo ona nadal funkcjonuje w sensie procesowym. Potwierdzenie wygaśnięcia uprawnień wynikających z tego pozwolenia sektorowego następuje w drodze decyzji o charakterze deklaratoryjnym wydanej na podstawie art. 193 ust. 3 cyt. ustawy – Prawo ochrony środowiska, jeżeli nie wystąpiła przesłanka z art. 193 ust. 4 powyższej ustawy, czyli podmiot prowadzący instalację nie uzyskał nowego pozwolenia zaraz po upływie ważności poprzedniego pozwolenia. Natomiast wydanie przez właściwy organ decyzji w przedmiocie opłaty podwyższonej świadczy o tym, że podmiot dotychczas prowadzący instalację nie uzyskał wymaganego pozwolenia, o którym stanowi art. 276 ust. 1 cyt. ustawy Prawo ochrony środowiska. Oznacza to, że na podstawie art. 276 ust. 1 w związku art. 292 tejże ustawy na podmiot korzystający ze środowiska nie może być nałożona w tym stanie prawnym i faktycznym – opłata podwyższona, nawet jeżeli termin na jaki zostało wydane pozwolenie upłynął, a ostateczna decyzja stwierdzająca wygaśnięcie tego pozwolenia nie została wydana. W związku z tym, chybiony jest zarzut naruszenia przez sąd I instancji art. 281 ust. 2 cyt. ustawy – Prawo ochrony środowiska, ponieważ nie było podstawy prawnej do naliczenia opłaty podwyższonej. Należy mieć na uwadze, że w niniejszej sprawie Spółka skarżąca uprawdopodobniła, że nie ponosi odpowiedzialności za brak pozwolenia zintegrowanego i że spowodowane zostało to przewlekłym rozpatrywaniem sprawy przez właściwy organ. Ponadto w tej sprawie naliczenie opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska nie jest zgodne z konstytucyjnymi zasadami państwa prawnego wyrażonego w art. 2 i 7 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. Dlatego też w tym stanie prawnym i faktycznym chybiony jest również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji dyspozycji art. 134 § 1 p.p.s.a., a także art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 8 k.p.a. z powodu ich niewłaściwego zastosowania. Z tych względów i na podstawie art. 184 cyt. ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny z powodu braku usprawiedliwionych podstaw oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.