VII SA/Wa 1883/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kuśmirek, , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Asesor WSA Paweł Groński (spr.), Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2009 r. sprawy ze skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2008 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę skargę oddala Decyzją z dnia [...] września 2008 r., znak: [...] Wojewoda [...], działając w oparciu o art.138 § 1 pkt 1 w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej kpa), po rozpatrzeniu odwołania [...] Spółdzielni Mieszkaniowej od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2008 r., znak [...] w sprawie umorzenia postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z lokalami usługowymi wybudowanymi w parterze budynku zlokalizowanego na działkach o nr geod. [...] arkusz mapy [...] u zbiegu ulic [...] i [...] w [...], przyłącza : kanalizacji deszczowej, kanalizacji sanitarnej, wodociągowe, parkingi dla samochodów osobowych i przebudowę linii [...] i [...]-15kV oraz gazociągu średniego ciśnienia zlokalizowanych na w/w działkach oraz w liniach rozgraniczających ulic [...] i [...] w [...] udzielonego dla B. S.A. z siedzibą w [...] przy ul. [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Jak wynika z akt sprawy inwestor – B. S.A z siedzibą w [...] w dniu [...] marca 2005 r. złożył w Urzędzie Miasta w [...] wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z infrastrukturą towarzyszącą na działkach nr geod. [...] położonych w [...] przy ul. [...]. Decyzją z dnia [...].04.2005 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił B. S.A. z siedzibą w [...] pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z lokalami usługowymi wbudowanymi w parterze budynku zlokalizowanego na działkach nr geod. [...] u zbiegu ulic [...] i [...] w [...], przyłączy kanalizacji deszczowej, kanalizacji sanitarnej, wodociągowego, parkingów dla samochodów osobowych i przebudowę: linii kablowej [...] i [...]-15 kV, gazociągu średniego ciśnienia zlokalizowanych na ww. działkach oraz w liniach rozgraniczających ul. [...] i [...] w S. Od powyższej decyzji [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa wniosła odwołanie do Wojewody [...] twierdząc, iż projektowany budynek mieszkalny wielorodzinny z lokalami usługowymi został usytuowany w linii zabudowy niezgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...], zaś usytuowanie miejsc postojowych w przyulicznych zatokach zwiększy zagrożenie bezpieczeństwa ruchu. Dodatkowo Spółdzielnia podniosła, że nie zaprojektowano miejsc postojowych na własnej działce oraz zarzuciła brak w części projektowej urządzeń zapewniających dostęp do pierwszej kondygnacji nadziemnej osobom niepełnosprawnym. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2005r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Rozpatrując ponownie sprawę Prezydent Miasta [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2005 r., znak [...] nałożył na B. S.A. obowiązek usunięcia braków występujących w złożonym projekcie budowlanym, które w wyznaczonym terminie inwestor uzupełnił. Prezydent Miasta [...] po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi B. S.A. z siedzibą w S. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z lokalami usługowymi wbudowanymi w parterze budynku zlokalizowanego na działkach nr geod. [...] arkusz mapy [...] u zbiegu ulic [...] i [...]w [...]. Od powyższej decyzji [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa ponownie wniosła odwołanie do Wojewody [...], który decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] czerwca 2005 r. Po rozpatrzeniu skargi złożonej na ww. decyzję przez [...] Spółdzielnię Mieszkaniową Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 czerwca 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa/1212/05 oddalił skargę. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 listopada 2007 r. sygn. akt II OSK 1498/06 uchylił ww. wyrok i przekazał sprawę do rozpatrzenia Sądowi pierwszej instancji. W wyniku powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2008r. sygn. akt VII SA/Wa 124/08 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. znak [...], działając w oparciu o art. 105 § 1 kpa, umorzył postępowanie dotyczące pozwolenia na budowę wskazując w uzasadnieniu swojej decyzji, że zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę na inwestycję, która została już zrealizowana stało się bezprzedmiotowe. Rozpatrując odwołanie od powyższej decyzji złożone przez [...] Spółdzielnię Mieszkaniową organ drugiej instancji podniósł, że zarówno pod rządem prawa budowlanego obowiązującego wcześniej jak i obowiązującego w dacie orzekania zaskarżoną decyzją, prezentowana jest konsekwentnie w orzecznictwie sądów administracyjnych zasada, w myśl której w sytuacji gdy roboty budowlane zostały wykonane, wydanie pozwolenia na budowę jest bezprzedmiotowe i postępowanie w tym zakresie winno z mocy art. 105 § 1 kpa ulec umorzeniu. Stwierdził jednakże, iż powyższe rozstrzygnięcie nie przesądza o zakończeniu sprawy albowiem w przedmiocie sprawy mogą się toczyć postępowania przed właściwymi organami nadzoru budowlanego w ramach procedur zawartych w innych przepisach np art. 145 § 1 pkt 8 kpa. Powyższa decyzja Wojewody [...] z dnia [...] września 2008 r. została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez [...] Spółdzielnię Mieszkaniową. Zaskarżonej decyzji Spółdzielnia zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, jak również przepisów postępowania administracyjnego, w tym podstawowych zasad procedury administracyjnej, a mianowicie: 1. art. 105 Kpa w związku z art. 104 Kpa poprzez wydanie skarżonych decyzji bez podstawy prawnej, 2. art. 65 Kpa poprzez nieuznanie się organu za niewłaściwy i nie przekazanie materiałów postępowania właściwym organom nadzoru budowlanego, 3. art. 59 w zw. art. 51 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2003 r., Nr 207 poz. 2016 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie w sprawie w sytuacji, gdy zaistniały w sprawie stan faktyczny dawał podstawę do podjęcia przez organ administracji działań w oparciu o ww. przepisy 4. naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w postaci w art. 6, 7 i 77 oraz art. 8 kpa. Wskazując na powyższe podstawy zaskarżenia wniosła o uwzględnienie złożonej skargi i stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2008 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2008 r. jako wydanych bez podstawy prawnej, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji i zasądzenie kosztów postępowania sądowego na rzecz skarżącej. W uzasadnieniu skargi Spółdzielnia nie zgodziła się z umorzeniem postępowania administracyjnego i podniosła, że zaskarżona decyzja została wydana bez przeprowadzenia właściwego postępowania dowodowego oraz rozważenia wszystkich aspektów występujących w sprawie, co doprowadziło do zastosowania przez orzekające w sprawie organy administracji niewłaściwych przepisów i wydania skarżonych decyzji bez podstawy prawnej. W ocenie skarżącej stanowi to podstawę do stwierdzenia nieważności ww. decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Spółdzielnia wskazała, że z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § § 1 kpa mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej. Jeśli jednak istnieje stan faktyczny, podlegający uregulowaniu przez organ administracji państwowej, na wniosek strony, bądź z urzędu, postępowanie pierwszej instancji nie może być uznane za bezprzedmiotowe Spółdzielnia przytoczyła na poparcie swoich twierdzeń m. in. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 listopada 1995 r., III ARN 50/95 (publ. OSNAPiUS 1996, nr 11, poz. 150), w którym sformułowano tezę, że ze względu na ustrojową zasadę prawa strony do merytorycznego rozpatrzenia jej żądania w postępowaniu administracyjnym i prawa do rozstrzygnięcia sprawy decyzją, art. 105 § 1 k.p.a. przewidujący tzw. obiektywną bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego nie może być interpretowany rozszerzająco. Powyższy przepis ma bowiem zastosowanie tylko w tych sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. (dalej ppsa) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria skarga powinna zostać oddalona, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna prawem. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2008r. sygn. akt VII SA/Wa 124/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r. znak: [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą inwestorowi B. S.A. z siedzibą w [...] pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z lokalami usługowymi wbudowanymi w parterze budynku zlokalizowanego na działkach nr geod. [...] arkusz mapy [...] u zbiegu ulic [...] i [...] w [...]. W rezultacie organowi administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji tj. Prezydentowi Miasta [...] przekazano sprawę udzielenia pozwolenia na budowę ww. budynku do ponownego rozpatrzenia. Należy jednak podkreślić, że w sprawie tej bezsporne jest także, iż inwestycja objęta przedmiotowym postępowaniem została już zrealizowana. W związku bowiem z uzyskaniem ostatecznej decyzji zezwalającej na budowę tj. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r., znak: [...] inwestorowi został wydany dziennik budowy i rozpoczął on realizację inwestycji, co znajdowało pełne uzasadnienie prawne w świetle art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Następnie, w trakcie prowadzonych postępowań sądowoadministracyjnych ze skarg [...] Spółdzielni Mieszkaniowej przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym oraz Naczelnym Sądem Administracyjnym, budowa ww. budynku została zrealizowana, zaś inwestor uzyskał pozwolenie na użytkowanie części mieszkalnej budynku mieszkalnego wielorodzinnego oraz pozwolenie na użytkowanie lokali usługowych znajdujących się na parterze ww. budynku położonego w [...] ul. [...] odpowiednio decyzjami Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. , znak: [...] oraz z dnia [...] maja 2007 r., znak: [...]. W rezultacie organ administracji architektoniczno-budowlanej uznał postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę za bezprzedmiotowe i umorzył postępowanie w oparciu o art. 105 § 1 kpa. Takie rozstrzygnięcie należy uznać za prawidłowe, co nie oznacza, że postępowanie w sprawie spornej budowy nie może być kontynuowane. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że postępowanie przed organami administracji architektoniczno-budowlanej toczy się wyłącznie do czasu uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Jednocześnie, zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 (wyjątki od wymogu uzyskania pozwolenia na budowę i uproszczone postępowanie zgłoszeniowe). Organ administracji architektoniczno-budowlanej, do którego wpłynął wniosek o pozwolenie na budowę zobowiązany jest wykonać szereg czynności zmierzających od zatwierdzenia przedłożonego projektu budowlanego i wyrażenia zgody na realizację inwestycji, a zatem powinien m. in. sprawdzić zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, sprawdzić zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi oraz kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń. Wszystkie te czynności zmierzają do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, po której uzyskaniu inwestor może dopiero przystąpić do realizacji inwestycji, lub decyzji odmawiającej zgody na budowę. Zupełnie inna jest jednak sytuacja, gdy inwestycja – tak jak w niniejszym przypadku – została już zrealizowana w oparciu o ostateczną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r. znak: [...] o pozwoleniu na budowę, która następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego. W takim przypadku zastosowanie mogłyby znaleźć przepisy art. 51 ust. 7 w zw. z art. 50 ust. 1, które stanowią podstawę do prowadzenia postępowania dotyczącego realizacji inwestycji w przypadku innym niż w warunkach samowoli budowlanej określonej w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Budowa spornego budynku mieszkalnego w [...] miała bowiem oparcie w ostatecznej decyzji Wojewody [...] o pozwoleniu na budowę, a zatem nie była realizowana w warunkach samowoli budowlanej, jednakże inwestor nie dysponuje już wymaganym pozwoleniem na budowę, gdyż zostało ono uchylone prawomocnie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. W tym miejscu należy wskazać, że organy administracji architektoniczno-budowlanej nie mają jednakże żadnych władczych kompetencji do prowadzenia postępowania w oparciu o przepisy art. 50 ust. 1 oraz art. 51 Prawa budowlanego. Zgodnie bowiem z art. 83 ust. 1 w zw. z art. 80 ust. 2 tej ustawy postępowania prowadzone w oparciu o przepisy art. 48-51 Prawa budowlanego należą do wyłącznej właściwości organów nadzoru budowlanego. Brak kompetencji organów administracji architektoniczno-budowlanej do prowadzenia tego postępowania skutkuje koniecznością umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. Powyższe nie oznacza jednak, że w ogóle postępowanie w sprawie budowy spornego budynku jest bezprzedmiotowe i nie może być kontynuowane. Sprawa budowy budynku zlokalizowanego na działkach o nr geod. [...] arkusz mapy [...] u zbiegu ulic [...] i [...] w [...] przechodzi bowiem do właściwości organów nadzoru budowlanego. Wprawdzie w obrocie pozostają pozwolenia na użytkowanie z dnia [...] grudnia 2006 r., znak: [...] oraz z dnia [...] maja 2007 r., znak: [...], niemniej jednak nie można wykluczyć, że w sprawie tej – jak właściwie zauważył Wojewoda [...] – zastosowanie znajdzie przepis art. 145 § 1 pkt 8 kpa, a ewentualne uchylenie ww. pozwoleń w postępowaniu wznowieniowym otworzyłoby drogę do procedowania w oparciu przepisy art. 50 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, przy wykorzystaniu wskazówek i oceny prawnej wyrażonych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2007 r. sygn. akt II OSK 1498/06 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 124/08. Powyższe uwagi nie zmieniają jednakże konkluzji Sądu, że zaskarżona decyzja Wojewody [...] oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji umarzające postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę są zgodne z prawem, co powoduje konieczność oddalenia skargi. Odnosząc się do argumentów Spółdzielni za całkowicie nieuzasadniony należy uznać zarzut wydania zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2008 r. bez podstawy prawnej określonej w art. 105 § 1 kpa. Skoro bowiem nie istniały podstawy do prowadzenia dalszego postępowania przed organami administracji architektoniczno –budowlanej w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę to należało zastosować przepis art. 105 § 1 kpa. Tym bardziej nie można uznać, że zaskarżona decyzja oraz decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2008 r. są dotknięte kwalifikowaną wadą prawną określoną w zamkniętym katalogu art. 156 § 1 kpa i w konsekwencji nieważne. Zarzut niezastosowania przepisu art. 65 kpa jest o tyle nietrafiony (i pozostaje w logicznej sprzeczności z pozostałymi zarzutami skargi m. in. dotyczącymi konieczności podjęcia działań przez Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę) że granice skargi zakreślone są w niniejszej sprawie wyłącznie oceną legalności umorzenia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Oceny tej nie zmienia w żaden sposób, że Prezydent Miasta [...] w ramach posiadanych kompetencji może zastosować przepis art. 65 kpa i przekazać sprawę do rozpatrzenia właściwemu organowi nadzoru budowlanego. Brak działań podejmowanych w tym zakresie przez Prezydenta Miasta [...] może być jednak co najwyżej podstawą do sformułowania zarzutu bezczynności tego organu i nie ma wpływu na kontrolę legalności decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego w oparciu o art. 105 § 1 kpa. Całkowicie niezasadny jest zarzut Spółdzielni dotyczący niezastosowania art. 59 w zw. art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, skoro – jak wskazano wyżej – w oparciu o te przepisy mogą procedować wyłącznie właściwe organy nadzoru budowlanego, a nie organy administracji architektoniczno-budowlanej. Ewentualne zastosowanie cytowanych przepisów przez Prezydenta Miasta [...] powodowałoby nieważność wydanej decyzji zgodnie z art. 156 § 1 pkt 1 kpa. Ponadto Sąd nie podzielił zarzutu naruszenia przez Wojewodę [...] oraz Prezydenta Miasta [...] reguł postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 6, 7 i 77 oraz art. 8 kpa. Sąd bowiem uznał, że w granicach prowadzonego postępowania tj. stwierdzenia jego bezprzedmiotowości organy prawidłowo rozpatrzyły i oceniły cały materiał dowodowy w sprawie, w szczególności jednoznacznie stwierdziły fakt realizacji inwestycji i uzyskania pozwoleń na użytkowanie przez inwestora. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.