II GSK 510/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Kazimierz Brzeziński (spr.) Sędzia NSA Stanisław Gronowski Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 6 lutego 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 2177/08 w sprawie ze skargi I. B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie naruszenia przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz I. B. kwotę 300 (słownie: trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; Wyrokiem z dnia 6 lutego 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 2177/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. po rozpoznaniu sprawy ze skargi I. B., uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...], w przedmiocie naruszenia przepisów o transporcie drogowym. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...], nałożył na I. B. – P.H.U. H. karę pieniężną w łącznej wysokości 3.500 zł, na którą składała się kara 500 zł z tytułu wykonywania transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty oraz kara w wysokości 3.000 zł za wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych. Powyższe naruszenia zostały stwierdzone podczas kontroli pojazdu ciężarowego marki Mercedes o nr rej. [...], przeprowadzonej w dniu 10 grudnia 2007 r., w miejscowości K., na drodze krajowej nr [...]. Główny Inspektor Transportu Drogowego, po rozpatrzeniu odwołania I. B., decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, natomiast w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu Główny Inspektor Transportu Drogowego podał, że postępowanie wyjaśniające w części dotyczącej stwierdzonego przez organ I instancji naruszenia obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty zostało przeprowadzone z uchybieniem art. 77 § 1 k.p.a. uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji w tej części. Ustosunkowując się natomiast do zarzutu skarżącej kwestionującego wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych, organ II instancji stwierdził, że z akt sprawy wynika jednoznacznie, iż w chwili rozpoczęcia kontroli karta opłaty drogowej nie znajdowała się w pojeździe, co uzasadniało nałożenie na stronę kary pieniężnej w wysokości 3.000 zł. Karta opłaty drogowej złożona w trakcie postępowania administracyjnego, zdaniem Głównego Inspektora Transportu Drogowego, nie może stanowić dowodu uiszczenia tej opłaty z uwagi na kategoryczną treść przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r., Nr 125, poz. 874 ze zm.), dalej: u.t.d. Organ wskazał ponadto, że wbrew stanowisku zawartemu w odwołaniu, do pojazdów pomocy drogowej wykonujących przewóz drogowy w ramach usuwania skutków awarii lub wypadków stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o niezarobkowym przewozie osób. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia wskazał, że decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego została wydana z naruszeniem art. 138 k.p.a., który zawiera zamknięty katalog decyzji jakie może wydać organ odwoławczy. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania decyzji o sentencji innej, niż wymienione w komentowanym przepisie. Na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję jedynie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Sąd zwrócił uwagę, że Główny Inspektor Transportu Drogowego wydając zaskarżoną decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., orzekł co do istoty sprawy (merytorycznie) w części, utrzymując decyzję organu I instancji w mocy, zaś w pozostałej części, tj. w zakresie kary nałożonej za wykonywanie przewozu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty przekazał sprawę do rozpoznania organowi I instancji, działając w tym zakresie na podstawie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Wydając powyższe rozstrzygnięcie organ dopuścił się naruszenia art. 138 k.p.a., nie można bowiem orzec merytorycznie w jednej części, zaś w pozostałej części wydać rozstrzygnięcie kasacyjne na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie podstawą prawną rozstrzygnięcia organu był m. in. art. 92 u.t.d., który w ust. 2 pkt 1 wprowadza ograniczenie sumy kar pieniężnych nałożonych podczas jednej kontroli drogowej do kwoty 15.000 złotych. Zdaniem Sądu, takie unormowanie przesądza, iż sprawą administracyjną, która winna być traktowana jako niepodzielna całość jest wynik kontroli drogowej w postaci stwierdzonych naruszeń prawa oraz kar nałożonych za te naruszenia. Sąd I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną tylko wtedy, gdy organ I instancji przeprowadził postępowanie z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a w szczególności nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego albo postępowanie takie przeprowadzono, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe. Wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. Zdaniem Sądu organ II instancji stwierdzając w zaskarżonej decyzji konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, dopuścił się istotnego naruszenia przepisu art. 138 § 2 k.p.a., gdyż nie uzasadnił przyczyn przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 k.p.a. Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżył powyższy wyrok skargą kasacyjną wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił naruszenie prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., w związku z art. 1 pkt 1, 12 § 1, 104 oraz 138 § 1 i § 2 k.p.a., a także art. 136 k.p.a. polegające na uznaniu przez Sąd, że przedmiotem postępowania była jedna sprawa administracyjna oraz że organ odwoławczy wydając decyzję w II instancji podjął rozstrzygnięcia nieprzewidziane w art. 138 k.p.a., czym dopuścił się naruszenia tego przepisu, a także, że sprawa nie została dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta przez organ II instancji wskutek nieprzeprowadzenia przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 k.p.a., czym naruszono zasadę dwuinstancyjności podczas gdy organ w ramach jednej decyzji rozstrzygnął o kilku sprawach i w ramach każdej ze spraw podjął rozstrzygnięcie zgodne z art. 138 k.p.a., co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podał, że w rozpoznawanej sprawie kluczowe znaczenie ma wyjaśnienie kwestii, czy postępowanie o nałożenie kary pieniężnej za kilka naruszeń, na podstawie art. 92 ust. 1 u.t.d., jest postępowaniem w jednej, czy w kilku sprawach. Sprawę administracyjną tworzą: strony stosunku administracyjnoprawnego, tj. organ administracji i podmiot mu podporządkowany, stan faktyczny, który tego podmiotu dotyczy oraz norma prawna kształtująca stan faktyczny i mająca do niego zastosowanie. Przedmiotem sprawy administracyjnej na gruncie stwierdzonych naruszeń określonych w art. 92 u.t.d. nie jest nałożenie kary pieniężnej za wszystkie stwierdzone naruszenia, ale nałożenie kar pieniężnych za poszczególne naruszenia konkretyzujące normy prawa materialnego. W związku z powyższym decyzja organu odwoławczego wydawana na podstawie art. 138 k.p.a. może zawierać rozstrzygnięcia co do wielu przedmiotów tj. wielu kar pieniężnych za poszczególne naruszenia. Organ stwierdził, że jedna decyzja może załatwiać kilka spraw, w szczególności gdy można wyodrębnić części nadające się do samodzielnego rozstrzygnięcia. Organ może rozstrzygać w jednej decyzji o kilku dających się wyodrębnić elementach (grupach naruszeń, pojedynczych naruszeniach). W konsekwencji organ może co do tych poszczególnych elementów zastosować, w wyniku rozpoznania odwołania, rozstrzygnięcia przewidziane w katalogu określonym w art. 138 § 1 i § 2 k.p.a. Każde z rozstrzygnięć mieści się w granicach wyznaczonych przez wskazane w decyzji normy, przybiera jedynie procesową formę jednej, a nie wielu decyzji administracyjnych. Zabieg polegający na rozstrzygnięciu jedną decyzją administracyjną kilku spraw administracyjnych, mimo iż nie poprzedzony postanowieniem o wyłączeniu tych spraw do odrębnego rozpoznania, nie może być uznany za sprzeczny z art. 138 k.p.a. Główny Inspektor Transportu drogowego podał, że sprawę administracyjną oprócz kwestii podmiotowych definiują zdarzenia faktyczne oraz podstawa prawna, w oparciu o którą orzeka organ administracji publicznej. Z treści art. 104 § 2 k.p.a. wynika możliwość wydania decyzji, w której każda grupa naruszeń nadająca się do samodzielnego rozstrzygnięcia, stanowi w istocie odrębną sprawę administracyjną. Organ wskazał, że poszczególne grupy stwierdzonych naruszeń przepisów prawa konkretyzują różne normy prawa materialnego, a więc podstawy prawne poszczególnych spraw mogą być odmienne, mimo iż wynikające ze wspólnego w znacznej części materiału dowodowego. Rozpoznając każdą grupę naruszeń organ analizuje skonkretyzowane, ze względu na określony stan faktyczny, przepisy prawa materialnego dotyczące danej grupy naruszeń po uprzednim ustaleniu wynikającego z materiału dowodowego stanu faktycznego, co do każdej grupy naruszeń. Organ podkreślił, że poszczególne sprawy różnią się od siebie stopniem ustalenia stanu faktycznego. Pomimo, iż rozstrzygane są na podstawie wspólnego w znacznej części materiału dowodowego różnią się one zarówno zakresem zgromadzonego materiału dowodowego jak i skalą wyjaśnionych okoliczności sprawy. Powyższe skutkować może tym, że w przypadku jednej ze spraw lub kilku spraw uzasadnione będzie uchylenie decyzji i przekazanie w tym zakresie do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, podczas gdy w pozostałej części zasadne będzie utrzymanie w mocy zaskarżonych rozstrzygnięć. Zdaniem organu nałożenie na podstawie art. 92 ust. 1 u.t.d. dwóch kar pieniężnych za naruszenie obowiązków przewidzianych w różnych przepisach, przy uwzględnieniu faktu, że różne naruszenia muszą zostać dowiedzione w odmienny sposób, a dowiedzenie jednego naruszenia nie pozostaje w związku z dowodem na kolejne naruszenie, eliminuje możliwość uznania, iż w takim przypadku, mimo wydania jednej decyzji, mamy do czynienia z jedną, tożsamą w znaczeniu materialnym, sprawą administracyjną. Powyższej tezie nie stoi na przeszkodzie fakt, że zgodnie z art. 92 ust. 2 u.t.d. suma kar pieniężnych nie może przekroczyć określonej w tym przepisie kwoty (15.000,00 zł. dla kontroli drogowej, 30.000,00 zł dla kontroli przedsiębiorstwa), bowiem barierę tę ustawodawca odnosi nie do decyzji, a do kontroli. Ponadto w przypadku, gdy organ w wyniku rozpoznania odwołania dokona podziału stwierdzonych naruszeń objętych jedną decyzją poprzez podjęcie różnych rozstrzygnięć przewidzianych w art. 138 k.p.a. monitoruje on z urzędu kwestie związane z możliwością przekroczenia maksymalnej kary pieniężnej jaka może być nałożona podczas jednej kontroli. W odpowiedzi na skargę kasacyjną I. B. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, w przypadkach wymienionych w § 2. W rozpoznawanej sprawie nie występują żadne z wad wymienionych w powyższym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania przed Sądem I instancji. Istota problemu w niniejszej sprawie sprowadza się do tego, czy organ odwoławczy mógł uchylić decyzję organu I instancji w części i w tym zakresie przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Z przedstawionym zagadnieniem związany jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 1 pkt 1, art. 12 § 1, art. 104 oraz art. 138 § 1 i § 2 k.p.a. Rozstrzygnięcie tego problemu wymaga wyjaśnienia, czy postępowanie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 92 ust. 2 u.t.d. za więcej niż jedno naruszenie jest postępowaniem rozstrzygającym jedną, czy też kilka spraw, w zależności od ilości stwierdzonych naruszeń. Analizując treść art. 92 ust. 1 u.t.d. stwierdzić należy, że wypełnienie dyspozycji tego przepisu następuje w wypadku wykonywania przewozu drogowego lub innych czynności związanych z przewozem, z naruszeniem określonych obowiązków lub warunków wynikających z wymienionych w nim ustaw. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 29/08 (niepubl.), że w przepisie art. 92 u.t.d. chodzi o jeden czyn (podjęte działanie) podmiotu wykonującego przewóz drogowy sprzeczny z prawem, którego konsekwencją jest nałożenie kary pieniężnej. W przypadku nałożenia obowiązku uiszczenia sumy kar pieniężnych podczas jednej kontroli drogowej organ administracji publicznej działa w ramach jednego stosunku administracyjnoprawnego i jednej sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym. Przedmiotem sprawy są wyniki jednej kontroli drogowej i nałożenie sumy kar pieniężnych za wszystkie stwierdzone naruszenia. Wynika to z regulacji zawartej w art. 92 ust. 2 u.t.d., odwołującej się do jednej kontroli i sumy kar, a nie poszczególnych naruszeń. W konsekwencji stwierdzić należy, że skoro decyzja organu I instancji z [...] kwietnia 2008 r. nakładająca na I. B. karę pieniężną na podstawie art. 92 u.t.d. za naruszenie obowiązków określonych w ustawie o transporcie drogowym załatwiała co do istoty jedną sprawę administracyjną, to Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z [...] sierpnia 2008 r. - nie mógł na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylić decyzji organu I instancji w części dotyczącej kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty i w tym zakresie przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, natomiast w pozostałej części, dotyczącej kary pieniężnej za wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych utrzymać w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Wydanie takiej decyzji nie było możliwe, ponieważ przepis art. 138 k.p.a. zawiera zamknięty katalog rozstrzygnięć, zaś nadanie mu treści innej niż wynikająca z tej regulacji stanowi naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W świetle art. 138 k.p.a Główny Inspektor Transportu Drogowego mógł uchylić decyzję z [...] kwietnia 2008 r. w całości i przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, jeżeli jego zdaniem, wydanie decyzji wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Rozstrzygnięcie podjęte przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego w rozpoznawanej sprawie było więc niedopuszczalne, co przesądza o prawidłowości uchylenia zaskarżonej decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze, podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez niewłaściwe jego zastosowanie w związku z art. 1 pkt 1, art. 12 § 1, art. 104 oraz art. 138 § 1 i § 2 k.p.a. należało uznać za nieusprawiedliwiony. Z podanych przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 i 204 pkt 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.