IV SA/Wa 1448/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2009 r. sprawy ze skargi M. sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy - oddala skargę - Decyzją z dnia [...] marca 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., rozpatrując po raz kolejny sprawę, uchyliło decyzję Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2006 r., którą odmówiono ustalenia warunków zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w W. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Uzasadniając swoje orzeczenie Kolegium wskazało, iż organ I. instancji, odmawiając ustalenia warunków zabudowy, uwzględnił treść § 5 ust. 1 i § 7 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej rozporządzeniem o ustalaniu warunków zabudowy. Nie rozważył natomiast zasadności zastosowania § 5 ust. 2 i § 7 ust. 4 wskazanego rozporządzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 września 2007 r. (sygn. akt. IV SA/Wa 1140/07) oddalił skargę J. P. na te decyzję wskazując, iż gdy zasadne jest rozważenie prowadzenia postępowania w oparciu o inne przepisy prawa uzasadnione jest uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do powtórnego rozpatrzenia, na zasadzie art. 138 § 2 K.p.a. Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., na zasadzie art. 138 § 2 K.p.a., uchyliło decyzję Prezydenta W. z dnia [...] maja 2008 r., którą ustalono warunki zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku wielorodzinnego przy ul. [...] w W. W uzasadnieniu organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg sprawy. Wskazano, iż uprzednio organ I. instancji dwukrotnie odmawiał ustalenia warunków zabudowy dla planowanego z uwagi na jego sprzeczność w stosunku do zasad ustalania warunków dla nowej zabudowy, wynikających z § 5 ust. 1 i § 7 ust. 3 rozporządzenia o ustalaniu warunków zabudowy. Następnie decyzją, od której odwołanie podlegało rozpatrzeniu w niniejszej sprawie, organ I. instancji ustalił takie warunki, określając wskaźniki zabudowy wyłącznie w odniesieniu do znajdujących się na analizowanym terenie budynków wielorodzinnych. Podkreślając skutki prawne prawomocnego orzeczenia w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 1140/07, Kolegium zauważyło równocześnie, iż organ I. instancji mylnie zinterpretował stanowisko organu odwoławczego. Bowiem Kolegium w decyzji z dnia [...] marca 2007 r. wskazało jedynie potrzebę rozważenia zastosowania innego wskaźnika zabudowy i średniej wysokości budynku niż przeciętna dla wszelkiej zabudowy na terenie analizowanym (gdzie istotny jest udział zabudowy jednorodzinnej) z uwagi na zmianę charakteru zabudowy tego obszaru (oprócz zabudowy jednorodzinnej istnienie budynków wielorodzinnych i biurowych). Uprzednio Kolegium nie wypowiedziało się w tej kwestii autorytatywnie, natomiast obecnie możliwość zastosowania innych wskaźników niż przeciętne dopuścił urbanista, przygotowujący projekt decyzji organu I. instancji. W ocenie Kolegium niezasadne było gros zarzutów podniesionych w odwołaniach od decyzji organu I. instancji. Dotyczyły one kwestii hałasu, obniżenia wód gruntowych, zaciemnienia, ograniczenia odstępu światła słonecznego, niezgodności z warunkami technicznymi dla budynków, tzw. dobrego sąsiedztwa, wielkości obszaru analizowanego, możliwości zapoznania z aktami przez strony postępowania. Podstawa uchylenia kwestionowanej decyzji stanowiło naruszanie wymagań w zakresie ustalania warunków zabudowy polegające na nieustaleniu: - powierzchni biologicznie czynnej - naruszenie § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. Nr 164 poz. 1589), - szerokości elewacji frontowej - powinna być ona ustalona w metrach a nie przez odesłanie do innych przepisów – naruszenie § 6 rozporządzenia o ustalaniu warunków zabudowy, - geometrii dachu - za takie wyznaczenie nie można uznać wskazania na potrzebę nawiązania do form innych dachów w obszarze analizy – naruszenie § 8 rozporządzenia o ustalaniu warunków zabudowy. Organ wskazał na potrzebę przeprowadzenia ponownie analizy w tym zakresie, co uzasadnia przekazanie sprawy do powtórnego rozpatrzenia. W skardze na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego wnioskodawca ustalenia warunków zabudowy – M. Sp. z o.o. – podniósł, iż brak było przesłanek dla przekazania sprawy do powtórnego rozpatrzenia. Swój pogląd umotywował następująco: - z przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) ani rozporządzenia o ustalaniu warunków zabudowy nie wynika potrzeba ustalania powierzchni biologicznie czynnej (przepisy te wyczerpująco wskazują wskaźniki zabudowy określane w decyzji o warunkach zabudowy), - szerokość elewacji frontowej została ustalona w decyzji organu I. instancji poprzez odesłanie do stosownych norm wynikających z warunków technicznych dla budynków, przepisy nie precyzują, iż szerokość elewacji ma być wyrażana w metrach, - wypełniono wymóg ustalenia wymagań odnośnie geometrii dachów wskazując potrzebę nawiązania do cech dachów na terenie analizowanym; w sytuacji gdy na danym terenie brak jest "architektonicznej tendencji", wskazanie określonej geometrii dachu byłoby działaniem całkowicie arbitralnym. W skardze podkreśla się, iż nie jest celem art. 60 (w skardze chodzi prawdopodobnie o ust. 4 tego artykułu) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, aby warunki zabudowy były określone jako średnie lub zakresowe parametry ustalone na podstawie statystycznej analizy metrycznych cech zabudowy znajdującej się na terenie analizowanym. Nakaz dostosowania geometrii dachu do innych istniejących jest nie mniej precyzyjny dla architekta sporządzającego projekt budowlany jak określenie zakresowego parametru poprzez jednostki bezwzględne. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. W trakcie rozprawy uczestniczka postępowania – J. P. - podniosła, iż w jej ocenie zaskarżona decyzja jest dotknięta szeregiem innych wad. Organ odwoławczy pominął bowiem fakt, iż z uzasadneinai dezyji organu I. instancji wynika, jakoby dopuścił on wyznaczenie parametrów zabudowy w odmienieniu do wskaźników dotyczących wyłącznie zabudowy wielorodzinnej tylko z uwagi na "nakazanie" takiego działania przez organ odwoławczy. Kolegium wskazało z jednej strony na brak związania I. instancji w tym zakresie, z drugiej strony zaakceptował uzasadnienie decyzji, z którego treści wynikało, iż organ I. instancji orzekał uznając, jakoby był związany wytycznymi organu odwoławczego w kwestii sposobu ustalenia wskaźników zabudowy. Podniosła również, iż wadliwie przyjęto granice terenów objętych analizą (zbyt duży teren). Jednocześnie uczestniczka podzieliła pogląd Kolegium odnośnie naruszenia wymagania, co do ustalenia szerokości elewacji frontowej i geometrii dachu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd oddalił skargę, gdyż nie zasługuje ona na uwzględnienie, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. W rozpoznawanej sprawie istniały przesłanki dla wydania decyzji kasatoryjnej, na zasadzie art. 138 §. 2 K.p.a., co musiało prowadzić do oddalenia skargi. Zarówno przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jak stosowne przepisy rozporządzenia o ustalaniu warunków zabudowy służą urzeczywistnianiu tzw. ładu przestrzennego. Treść zasad kształtowania "ładu przestrzennego", trzeba rozważać mając jednocześnie na uwadze generalne zasady ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym m.in. regułę uwzględniania ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1), jako kształtowanie przestrzeni tak aby tworzyła ona harmonijną całość. Powinna być ona kształtowana także z uwzględnieniem, w uporządkowanych relacjach, wszelkich uwarunkowań i wymagań funkcjonalnych, społeczno-gospodarczych, środowiskowych czy kompozycyjno-estetycznych (patrz art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Należy także uwzględnić walory architektoniczne i krajobrazowe (art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy). Zasady te znajdą bezpośrednie zastosowanie w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy (w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy) Prawodawca wskazując parametry, które należy określać na etapie ustalania warunków zabudowy przyjął, iż mają one istotne znaczenie z punktu widzenia zachowania ładu przestrzennego. Należna do nich m.in. szerokość elewacji frontowej i geometria dachu (art. 61 ust. 6 i 7 pkt 3 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Wskazując, iż kwestie związane z tymi parametrami powinny być określone w drodze decyzji, prawodawca przyjął konstrukcję swoistej reglamentacji w zakresie gospodarowania przestrzenią, mając na uwadze właśnie potrzebę zapewnienia ładu przestrzennego. Oznacza to, iż określenie wskazanych normatywnie parametrów przedsięwzięcia jest obligatoryjne. Brak konieczności ich wyznaczania dotyczy wyłącznie sytuacji, gdy określone przedsięwzięcie nie będzie stanowić ingerencji w przestrzeń w zakresie określonego parametru (w kwestii ustalenia szerokości elewacji frontowej sprawa dotyczy np. warunków wyłącznie nadbudowy budynku). W tym kontekście trafnie wskazał organ odwoławczy, iż uchybienie wymaganiom w tym zakresie stanowiło o wadliwości decyzji organu I. instancji. Należy podkreślić równocześnie, iż zgromadzony w tym zakresie materiał dowodowy (w szczególności analiza, stanowiąca załącznik do decyzji organu I. instancji) nie mógł stanowić podstawy do orzeczenia w przedmiotowym zakresie przez organ II. instancji. Trzeba bowiem zauważyć, iż w kontekście ustalania szerokości elewacji frontowej analiza w części pisemnej nie zawiera żadnych danych pozwalających na określenie szerokości tej elewacji z zachowaniem zasad wskazanych w § 6 rozporządzenia o ustalaniu warunków zabudowy. Brak jest obliczeń dla celów ustalenia wymagań na zasadzie § 6 ust. 1. O ile natomiast organ administracji, ustalając szerokość elewacji frontowej, uznałby za zasadne odstąpić od reguł wskazanych w §. 6 ust. 1 wskazanego rozporządzenia, odwołując się do treści § 6 ust. 2 tego aktu, niezbędna byłaby pogłębiona analiza problemu cech elewacji na analizowanym terenie, z której wynikałoby, iż zasady ładu przestrzennego przemawiają za przyjęciem innych parametrów w tym zakresie (szczególne względy kompozycyjne, układ dominant itp.). Trzeba mieć na względzie, iż jak wskazano na wstępie, pojęcie ładu przestrzennego obejmuje kwestie harmonijnego kształtowania przestrzeni z uwzględnieniem wymagań kompozycyjno – estetycznych. Konieczność zgromadzenia stosownego materiału dowodowego oraz orzeczenia w istocie po raz pierwszy co do meritum w jednej z istotnych kwestii, uwzględniając zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.) uzasadniało przekazanie sprawy do powtórnego rozpoznania Mając powyższe na uwadze nie można podzielić zarzutów skargi, jakoby organ I. w istocie określił szerokość elewacji frontowej poprzez odesłanie do stosownych regulacji. W pierwszym rzędzie należy wskazać, iż samo brzmienie decyzji w tym zakresie nie jest całkowicie precyzyjne. Nie jest pewne bowiem, czy intencją organu było w istocie ustalenie wymagania odnośnie szerokości elewacji frontowej, jako faktycznej szerokości frontu działki zawężonej jedynie o odległości, od granic których zabudowa nie jest dopuszczalna w świetle regulacji odrębnych (warunki techniczne dla budynków). Oznaczałoby to, iż realizacja budynku o inne szerokości elewacji (węższej) nie byłaby dopuszczalna w świetle decyzji. Jednocześnie brak w tekstowej części analizy wskazania, iż takie zasady zabudowy działki wynikają z analizy cech dotychczasowej zabudowy danego obszaru, uwzględniając wymagania ładu przestrzennego, w myśl § 6 rozporządzenia o ustalaniu warunków zabudowy. O ile natomiast intencją organu I. instancji było pozostawienie inwestorowi dowolności, co do kształtowania szerokości elewacji, z ograniczeniem wyłącznie konieczności uwzględnia wymagań odrębnych, rozstrzygnięcie takie narusza zasadę reglamentacji przestrzeni w drodze decyzji o ustaleni warunków zabudowy, co do tego parametru zabudowy. W sposób oczywisty uchybiono także wymaganiu określenia geometrii dachu. W analizie wskazano, iż jest ona na przyległym terenie zróżnicowana, w związku z czym pozostawiono faktycznie inwestorowi dowolność odnośnie przyjętych rozwiązań. W istocie w orzeczeniu sparafrazowano reguły zawarte w regulacjach normatywnych, co do obowiązku zapewnienia ładu przestrzennego, podczas gdy realizacja tego celu powinna być zapewniona, w obowiązującym porządku prawnym, poprzez określenie stosownych parametrów w drodze rozstrzygnięcia władczego (decyzji). Brak przeważającej formy geometrii dachów na analizowanym terenie nie oznacza, iż zastosowanie dachu o dowolnym kształcie na nowym obiekcie zapewni kształtowanie ładu przestrzennego. Potrzeba kształtowania przestrzeni, jako harmonijnej całości jak i względy kompozycyjno-estetyczne przemawiają zawsze w konkretnej lokalizacji (mając na względzie konkretne otoczenie, jak i inne parametry planowanego przedsięwzięcia) za stosowaniem dachów o określonej formie, jako realizujących najpełniej potrzebę kształtowania ładu przestrzennego w danej lokalizacji. Z reguły zasadne może być nawiązanie do form architektonicznych najbliższej zabudowy, choć w pewnych przypadkach mogą istnieć naturalnie przesłanki dla preferowania innych rozwiązań, w ramach realizacji zasady "dobrego sąsiedztwa". Samo ustalenie przez sporządzającego analizę, iż na ocenianym terenie nie ma elementów dominujących, do których należałobym nawiązać, nie oznacza, iż nie ma konieczności określenia wymagań w tym zakresie, w myśl § 8 rozporządzenia o ustalaniu warunków zabudowy. Brak na danym terenie ładu przestrzennego w zakresie pewnych cech zabudowy (np. geometrii dachów), nie oznacza, przy określaniu warunków zabudowy, możliwości dopuszczenia do pogłębienia tego stanu (poprzez nie określenie żadnych warunków). Należy raczej, poprzez nawiązanie do cech zabudowy istniejącej (np. na działkach bezpośrednio przyległych), zapewnić warunki do kształtowania pewnych walorów kompozycyjno - estetycznych. Konkluzję taką, w kontekście określenia geometrii dachów, potwierdza dodatkowo treść § 8 wskazanego rozporządzenia. W przepisie tym wskazuje się, iż parametry zabudowy w tym zakresie określa się "odpowiednio" do występujących, nie zaś jako wypadkowa istniejących na innych działkach, jak w przypadku innych parametrów (a contrario § 4-7). Pominięcie wskazanego wymagania w przedmiotowej sprawie prowadzi do sytuacji, iż w świetle postanowień decyzji dopuszczalna byłaby realizacja budynku w formie architektonicznej określonej wyłącznie przez projektanta działającego na rzecz inwestora. Narusza to przyjętą przez prawodawcę zasadę reglamentacji przestrzeni w tym zakresie. Chybione są zarzuty skargi, iż określanie szczegółowych parametrów geometrii dachu w sytuacji, gdy brak jest dominujących w architekturze otoczenia, musi prowadzić do arbitralności w orzekaniu przez organ administracji. O ile jest możliwe kilka rozwiązań, które nie naruszają wymagań ładu przestrzennego (np. nawiązanie do cech zabudowy po jednej lub drugiej stronie działki) wybór konkretnej koncepcji może nastąpić z uwzględnieniem uzasadnionych sugestii inwestora w tym zakresie, zgodnie z zasadą określoną w art. 7 K.p.a., w związku z treścią art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Trafnie wskazano w skardze, iż celem wprowadzenia wymagania aby stosowne decyzje przygotowywały osoby o właściwych kwalifikacjach (urbaniści) jest realizacja zasady, iż reguły kształtowania ładu przestrzennego nie ograniczają się do statystycznej analizy metrycznych cech zabudowy. Należy bowiem także uwzględnić zasady ładu przestrzennego, w myśl art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, których nie można sparametryzować przez wielkości matematyczne. Jednak wynikiem stosownej analizy musi być ustalenie konkretnych parametrów, których zachowanie przy realizacji, przedsięwzięcia zapewni osiągniecie celów wskazanych w ustawie. Także w zakresie ustalenia wymagań w zakresie geometrii dachu zgromadzony materiał dowodowy (w tym analiza) wymagała stosownego uzupełnienia, tak aby mógł stanowić podstawę rozstrzygnięcia w przedmiocie tego parametru zabudowy dla planowanego budynku, mając na względzie potrzebę zapewnienia ładu przestrzennego. Z uwagi na brak rozpatrzenia tych kwestii przez organ I. instancji, co do meritum, zasadne jest było również z tego względu przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I. instancji. Jednocześnie trafny jest zarzut skargi, iż organ odwoławczy nie przywołał wystarczających podstaw dla żądania aby w rozpatrywanym przypadku, w decyzji o warunkach zabudowy określić wielkość powierzchni biologicznie czynnej. Z uwagi na brak stosownych regulacji w zakresie ustalania tego rodzaju powierzchni w stosunku do powierzchni zabudowy w art. 61 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jak i przepisach rozporządzenia o ustalaniu warunków zabudowy, nie wywiedziono w przedmiotowej sprawie obligatoryjnego wymogu określenia tego parametru. Zasadność jego wskazania mogłaby wynikać z przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 61 § 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jednak w przedmiotowej sprawie nie wykazano aby stosowne regulacje znajdowały w sprawie zastosowanie. Zawarcie w uzasadnieniu orzeczenia błędnej wskazówki skierowanej dla organu I. instancji, stanowi naruszenie art. 107 §. 3 K.p.a. Organ niższej instancji nie jest jednak związany oceną zawartą w orzeczeniu organu odwoławczego, brak bowiem w procedurze administracyjnej normy analogicznej do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Jednocześnie, jak wskazano wyżej, istniały inne przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej, w myśl art. 138 § 2 K.p.a. Stąd naruszenie przepisów postępowania nie miało wpływu na wynik sprawy, a więc stwierdzenie uchybień nie może prowadzić do uchylenia zaskarżonego orzeczenia (a contrario z art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Odnosząc się do zarzutów uczestniczki postępowania, podniesionych na rozprawie, należy wskazać ponownie, iż organ niższej instancji nie jest związany wskazaniami zawartymi w orzeczeniu organu odwoławczego, stąd ewentualne wadliwości uzasadnienia decyzji kasatoryjnej nie musza mieć wpływu na wynik sprawy. Mając jednocześnie na uwadze treść art. 134 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd odstąpił od ustosunkowania do podniesionych przez uczestniczkę zarzutów. Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.