II GSK 506/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia NSA Kazimierz Brzeziński Sędzia NSA Stanisław Gronowski Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lutego 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 2196/08 w sprawie ze skargi G. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 lutego 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 2196/08 oddalił skargę G. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym. Sąd orzekał w następującym stanie sprawy. K.-P. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r., nałożył na G. K. karę pieniężną w kwocie 13 650 zł. za naruszenia przepisów o transporcie drogowym, stwierdzone protokołem kontroli z dnia [...] lutego 2007 r., oraz szczegółowo opisane w decyzji, a dotyczące: wykonywania przewozu drogowego towarów niebezpiecznych z naruszeniem wymaganych środków ostrożności oraz naruszenia przepisów dotyczących rozmieszczenia i mocowania ładunków, wykonywania transportu drogowego bez wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty, w tym instrukcji wymaganej przy przewozach towarów niebezpiecznych, użycia kilku wykresówek w ciągu tego samego 24-godzinnego okresu, wielokrotnego skracania dziennego czasu odpoczynku i przekroczenia maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu. Ponadto organ umorzył postępowanie w zakresie wykonywania przewozu drogowego towarów niebezpiecznych pojazdem bez wymaganych gaśnic lub wyposażonym w gaśnice niespełniające warunków określonych w umowie europejskiej, dotyczącej międzynarodowego przewozu drogowego towarów niebezpiecznych (ADR), sporządzonej w Genewie 30 września 1957 r. (Dz. U. z 2005 r., Nr 178, poz. 1481). Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] października 2007 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podzielił stanowisko K.-P. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego, uznając nałożenie kary pieniężnej za zasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 marca 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 2208/07 uchylił powyższą decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że, w toku postępowania odwoławczego naruszono przepisy postępowania administracyjnego tj. art. 7, 77, 107 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu doszło do uchybień polegających na braku ponownego rozpoznania sprawy w odniesieniu do naruszeń dotyczących skrócenia dziennego czasu odpoczynku i przekroczenia maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu przy wykonywaniu przewozu drogowego oraz nie przeprowadzeniu oceny materiału dowodowego pod kątem zastosowania art. 93 ust. 7 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r., Nr 125, poz. 874 ze zm., dalej u.t.d.). Główny Inspektor Transportu Drogowego, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] lipca 2008 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy, w odniesieniu do każdego z naruszeń polegających na skróceniu dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego oraz na przekroczeniu maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu przy wykonywaniu przewozu drogowego dokładnie określił dane pozwalające na ustalenie rozmiaru naruszenia. Ponadto podzielił stanowisko K. – P. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego co do zasadności nałożenia kary za uchybienia stwierdzone podczas kontroli. Główny Inspektor Transportu Drogowego nie znalazł podstaw do przyjęcia, że w sprawie wystąpiły okoliczności wyłączające odpowiedzialność skarżącego, o których mowa w art. 92a ust. 4 i art. 93 ust. 7 u.t.d. W ocenie organu zasadne było ukaranie tak kierowcy, jak i przedsiębiorcy. Obowiązek wyposażenia kierowcy w stosowne dokumenty ciąży bowiem na przedsiębiorcy. Zdaniem organu odwoławczego, brak jest podstaw do uznania, że podmiot wykonujący przewóz nie miał wpływu na powstanie naruszeń. Ponadto zauważył, że zgodnie z art. 92a ust. 5 u.t.d., nie stosuje się art. 92a ust. 4 u.t.d., gdy naruszenie ma charakter rażący lub zostało popełnione wielokrotnie, co miało miejsce w rozpatrywanej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę G. K. na powyższą decyzję podkreślił, że Główny Inspektor Transportu Drogowego rozpatrując sprawę ponownie, na skutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2008 r., przeprowadził powtórną, pełną analizę materiału dowodowego, czego wynikiem było precyzyjne powiązanie podstawy prawnej z konkretnym stanem faktycznym, odpowiadającym poszczególnym naruszeniom. W odniesieniu do każdego z wytkniętych przez Sąd (w wyroku z 11 marca 2008 r.) naruszeń polegających na skróceniu dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego organ wskazał w sposób jednoznaczny godzinę będącą początkiem nowego okresu rozliczeniowego, godziny między którymi kierowca odbierał odpoczynek w ramach okresu rozliczeniowego oraz czas o jaki został skrócony wymagany dzienny okres odpoczynku. W odniesieniu do każdego z naruszeń polegających na przekroczeniu maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu przy wykonywaniu przewozu drogowego organ odwoławczy wskazał godzinę i datę rozpoczęcia prowadzenia pojazdu po odebraniu prawidłowego odpoczynku dziennego, godzinę i datę zakończenia prowadzenia pojazdu oraz zarejestrowany czas prowadzenia pojazdu pomiędzy dwoma prawidłowymi dziennymi okresami odpoczynku. W ocenie Sądu, w sposób należyty wyjaśniono też kwestię braku możliwości zastosowania w sprawie art. 92a oraz 93 ust 7 u.t.d. WSA podkreślił, że odpowiedzialność administracyjna ma charakter obiektywny. W przypadku penalizacji naruszeń przepisów regulujących zasady profesjonalnego transportu drogowego odpowiedzialności podlega przede wszystkim podmiot prowadzący tę działalność. Przepisy prawa nakładają na przedsiębiorcę bezwzględny obowiązek kontroli i właściwej organizacji pracy kierowców, aby nie dochodziło do naruszeń. Przedsiębiorstwo transportowe odpowiada za naruszenia przepisów, których dopuszczają się wykonujący przewozy kierowcy. Sąd podniósł, że w trakcie postępowania odwoławczego nie doszło do naruszenia art. 10 k.p.a. albowiem przy ponownym rozpoznaniu sprawy podstawą rozstrzygnięcia były dowody zgromadzone w postępowaniu przed organem I instancji, co do których strona miała możliwość wielokrotnego wypowiedzenia się w toku postępowania. Wobec czego brak było podstaw, aby w formie pisemnej po raz kolejny udzielać stronie pouczenia w tym przedmiocie. G. K. wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy tj. 1. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 10 k.p.a., bowiem Sąd bezpodstawnie uznał, iż organ prowadzący postępowanie odwoławcze nie ma obowiązku wyznaczyć stronie terminu do zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji; 2. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 i 77 k.p.a. bowiem Sąd bezpodstawnie uznał, iż organ prowadzący postępowanie odwoławcze w pełni zachował zasady określone w art. 7 i 77 k.p.a. i zebrał oraz wyczerpująco rozpatrzył cały niezbędny materiał dowodowy przed wydaniem decyzji. W uzasadnieniu wskazał, że Sąd nietrafnie uznał, iż stronie nienależne są prawa o których mowa w art. 10 k.p.a., pomimo tego, że decyzja wydana jest w trybie odwoławczym. Postępowanie to kończy instancyjny tok rozstrzygania i jest ostateczne, a taki stan rzeczy dowodzi, że gwarancja procesowa wynikająca z art. 10 k.p.a. musi być zachowana. Daje to stronie uprawnienie do złożenia dodatkowych wniosków dowodowych lub kontrargumentów do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Zdaniem skarżącego, Sąd niesłusznie wywiódł, że decyzja organu odwoławczego jest zgodna z prawem, bowiem nastąpiło naruszenie zasad określonych w art. 7 i art. 77 k.p.a. Główny Inspektor Transportu Drogowego nie dokonał analizy okoliczności faktycznych sprawy w kontekście odpowiedzialności przedsiębiorcy za nieprawidłowości i naruszenia prawa jakich dopuścił się kierowca, na którego działanie nie miał wpływu. Sąd wskazał na bezwzględną odpowiedzialności przedsiębiorcy za czynności wykonywane przez jego pracownika kierowcę, wskazując przy tym na fakt, iż odpowiedzialność ta powinna być postrzegana w kontekście obowiązków przedsiębiorcy za prawidłowość organizacji pracy pracownika. Konstruując takie stwierdzenie pominął uregulowania prawne zawarte w ustawie o transporcie drogowym, które wyodrębniają odpowiedzialność kierowcy oraz odpowiedzialność przedsiębiorcy. Taka konstrukcja ustawy o transporcie drogowym oznacza, że Sąd zobligowany był w swojej ocenie dowieść w jakim zakresie naruszenia prawa dopuścił się kierowca, a w jakim zakresie prawo naruszył przedsiębiorca. Czynności tych tak Sąd, jak i organ nie dokonał. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Zasada ta wynika z art. 183 § 1 p.p.s.a. i oznacza pełne związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku odwoławczym przyczyny wadliwości zaskarżonego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, tylko weryfikuje zasadność postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w tej sprawie nie występują. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w granicach określonych skargą kasacyjną stwierdza, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw. Pierwszy zarzut dotyczył naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w związku z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że organ prowadzący postępowanie odwoławcze nie ma obowiązku wyznaczyć stronie terminu do zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w zaskarżonym wyroku takie stanowisko nie zostało przyjęte. Sąd pierwszej instancji uznał natomiast, że w konkretnej sprawie organ nie miał obowiązku ponownego powiadamiania strony o uprawnieniach wynikających z art. 10 k.p.a., z których strona korzystała na wcześniejszym etapie postępowania administracyjnego. W tym miejscu stwierdzić należy, że w skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący, stawiając zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. nie wykazał w żaden sposób, by został pozbawiony możliwości udowodnienia swoich twierdzeń lub złożenia wyjaśnień i by wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślenia także wymaga, że warunkiem koniecznym uchylenia decyzji z powodu naruszenia przepisów postępowania, innych niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego jest wykazanie, że podnoszone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). Strona formułująca zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. powinna wykazać, że niezawiadomienie jej przed wydaniem decyzji o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów uniemożliwiło jej dokonanie konkretnej czynności procesowej. Jak bowiem trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 831/05 (ONSAiWSA 2006, nr 6, poz. 157), nie każde naruszenie przepisów postępowania prowadzi do uchylenia decyzji administracyjnej poddanej kontroli sądu, a tylko takie, które realnie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie skarżący nie wykazał, by niezawiadomienie go przez organ odwoławczy o prawie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów pozbawiło go możliwości dokonania konkretnych czynności procesowych, mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na jej wynik. Z tej przyczyny brak jest podstaw do przyjęcia, że Sąd pierwszej instancji wadliwie uznał, że nie doszło do takiego naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., które uzasadniałoby uwzględnienie skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. Kolejny zarzut sprowadzał się najogólniej rzecz ujmując do kwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, że organ odwoławczy w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy w aspekcie odpowiedzialności skarżącego za nieprawidłowości i naruszenia prawa jakich dopuścił się kierowca, na którego działania nie miał on wpływu. W związku z tak sformułowanym zarzutem stwierdzić należy, że w art. 92 ust. 1 u.t.d. ustanowiona została ogólna zasada odpowiedzialności podmiotu wykonującego przewóz drogowy za związane z nim naruszenia obowiązków lub warunków. Za naruszenie obowiązków lub warunków określonych w ustawie o transporcie drogowym lub przepisów wymienionych w art. 92 ust. 1 pkt 1 – 8 u.t.d. nakładana jest kara pieniężna w wysokości określonej w załączniku do ustawy. Z kolei za stwierdzone podczas kontroli drogowej naruszenia wymienione w art. 92a ust. 1 u.t.d. kierowca pojazdu samochodowego realizujący przewóz podlega karze grzywny, wymierzanej w trybie określonym w Kodeksie postępowania w sprawach o wykroczenia (art. 92a ust. 2 u.t.d.). Podkreślenia wymaga, że stosownie do art. 92a ust. 3 u.t.d. wszczęcie postępowania wobec kierowcy nie wyklucza wszczęcia postępowania administracyjnego także wobec przedsiębiorcy. Przy takich regulacjach ustawowych zarzut skarżącego dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaakceptowanie zaniechania ustalenia przez organy w sposób oddzielny odpowiedzialności kierowcy i przedsiębiorcy jest chybiony. Odpowiedzialność kierowcy za naruszenia wymienione w art. 92a ust. 1 u.t.d. nie wyłącza bowiem odpowiedzialności przedsiębiorcy za te naruszania. Zaznaczyć przy tym należy, że zgodnie z art. 93 ust. 7 u.t.d. odpowiedzialność administracyjna podmiotu wykonującego transport drogowy jest wyłączona jeżeli stwierdzone zostanie, że naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których nie mógł on przewidzieć. Ciężar dowodu w zakresie zaistnienia okoliczności, o których mowa w art. 93 ust. 7 u.t.d. spoczywa na przedsiębiorcy, gdyż to on wywodzi skutki prawne wynikające z powołanego przepisu, który zwalnia go od odpowiedzialności za wykroczenia kierowcy pojazdu. Skarżący powołując się na okoliczności wyłączające jego odpowiedzialność, powinien udowodnić ich zaistnienie przez wykazanie, że nie mógł przewidzieć dopuszczenia się przez kierowcę naruszeń wymienionych w art. 92a ust. 1 u.t.d. ( por. wyrok NSA z 2 czerwca 2009 r., II GSK 989/08, niepubl.). Tymczasem skarżący nie tylko nie udowodnił wystąpienia okoliczności wyłączających jego odpowiedzialność, ale nawet dokładnie ich nie określił. W sytuacji, gdy ciężar wykazania spełnienia przesłanki wymienionej w art. 93 ust. 7 u.t.d., spoczywał na skarżącym, chybione jest stawianie zarzutu nie wyjaśnienia sprawy w tym zakresie przez organ, a w konsekwencji nie dostrzeżenia tego uchybienia przez Sąd. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.