II GSK 780/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia NSA Rafał Batorowicz Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Protokolant Piotr Mikucki po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P.B. "P." Spółki z o.o. w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 17 kwietnia 2008 r. sygn. akt III SA/Gd 82/08 w sprawie ze skargi P.B. "P." Spółki z o.o. w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia 3 stycznia 2008 r. sygn. akt: 1017/07 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2008 r., sygn. akt III SA/Gd 82/08 oddalił skargę Przedsiębiorstwa Budowlanego "P." Sp. z o.o. w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2008 r., Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i ustalenia związanych z tym opłat. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy. Prezydent Miasta G. decyzją z dnia [...] października 2005 r. udzielił Przedsiębiorstwu Budowlanemu "P." Sp. z o.o. w G. (dalej: skarżącej) na podstawie art. 40 ust 1, 2, 4, 5, 10, 11, 13 i 15, art. 40 d ust. 1 i 2 oraz art. 39 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086) zezwolenia na zajęcie części pasa drogowego przy ulicy O. w G. celem przeprowadzenia robót związanych z budową przyłącza wodno-kanalizacyjnego oraz na umieszczenie w pasie drogowym w roku wydania decyzji oraz w latach 2006 - 2010 urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Prezydent Miasta G. ustalił jednocześnie opłaty za zajęcie pasa drogowego w okresie od 3 do 6 listopada 2005 r., za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i obiektów od dnia 7 listopada 2005 r. do dnia 31 grudnia 2005 r., oraz opłatę roczną obejmującą lata 2006-2010. W dniu 2 lutego 2006 r. skarżąca złożyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. wniosek o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji, podnosząc że decyzja został skierowana do niewłaściwego adresata. Spółka wskazała, że nie jest właścicielem przyłącza wodno-kanalizacyjnego, znajdującego się na terenie G., oraz że opłacie może podlegać umieszczenie urządzeń mających charakter tymczasowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. decyzją z dnia [...] stycznia 2007r. odmówiło stwierdzenia nieważności ww. decyzji. W uzasadnieniu SKO wskazało, że prowadzenie prac związanych z budową instalacji wodno-kanalizacyjnych w pasie drogowym wymagało stosownego zezwolenia, oraz że przepis art. 40 ust 5 ustawy o drogach publicznych, stanowił podstawę do ustalenia opłat za każdy rok umieszczania urządzeń w pasie drogowym. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy SKO w G. decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. utrzymało w mocy swoją wcześniejszą decyzję, stwierdzając, że decyzja, której unieważnienia domagał się skarżący nie jest dotknięta żadną z kwalifikowanych wad prawnych, określonych w art. 156 § 1 k.p.a. i mogących skutkować stwierdzeniem jej nieważności. Organ wskazał, że inwestorem była skarżąca spółka i decyzja została skierowana do niej, wobec czego nie jest słuszny zarzut błędnego adresata decyzji. Skład orzekający SKO uznał, że decyzja nie posiada również wady kwalifikowanej, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., (wydanie decyzji bez podstawy prawnej). Wywodzono, że regulacje dotyczące zezwolenia na zajęcie pasa drogowego jak i ustalenia opłat zawiera art. 40 ustawy o drogach publicznych. Unormowania te zostały doprecyzowane w § 140 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430), zgodnie z którym przewody kanalizacyjne, niesłużące do odwodnienia drogi, gazowe, ciepłownicze i wodociągowe stanowią infrastrukturę techniczną niezwiązaną z drogą. Wobec tego, konieczne jest uzyskanie zezwolenia na umieszczenie tego rodzaju urządzeń oraz ponoszenia w związku z tym stosownych opłat. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. oddalając skargę na powyższą decyzję SKO stwierdził, że Przedsiębiorstwo Budowlane "P." Spółka z o.o. w G., umieściła urządzenia wodociągowe w pasie drogowym. Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem pojęcia pasa drogowego nie można ograniczać do gruntu na głębokość nawierzchni drogi, gdyż poza nawierzchnią drogi zlokalizowane są obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu. Powołując uregulowanie zawarte w art. 39 ust. 6 ustawy o drogach publicznych umieszczanie innych urządzeń technicznych pod powierzchnią gruntu przeznaczonego na pas drogowy, jest umieszczaniem tych urządzeń w pasie drogowym. W związku z tym zgodnie z art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych właściwy organ uprawniony był do naliczenia kwestionowanych opłat. Sąd podzielił stanowisko SKO, że decyzja z dnia [...] października 2005 r. nie została wydana bez podstawy prawnej, tym samym nie została spełniona przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., niezbędna do stwierdzenia nieważności decyzji. Sąd pierwszej instancji uznał, że podstawą prawną do wydania decyzji z dnia [...] października 2005 r. były przepisy dotyczące pasa drogowego zawarte w ustawie o drogach publicznych oraz zawarte w kodeksie cywilnym w art. 143. WSA wskazał ponadto, że postępowanie administracyjne zmierzające do ustalenia czy doszło do naruszenia przepisów, które to naruszenie powodowałoby stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 k.p.a., nie jest merytorycznym rozpoznaniem sprawy administracyjnej materialnej, do czego zmierzała skarżąca wnosząc o dopuszczenie jako dowodu z opinii biegłego. Wobec tego za chybiony Sąd uznał zarzut niedopuszczenia tego dowodu tj. zarzut naruszenia art. 78 § 1 k.p.a. Od powyższego wyroku Przedsiębiorstwo Budowlane "P." Sp. z o.o. w G. złożyła skargę kasacyjną, którą zaskarżyła orzeczenie w całości oraz wniosła o jego uchylenie w całości i o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w G.; domagała się też zasądzenie kosztów postępowania według norm. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: 1. naruszenie prawa procesowego w postaci art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy znajdował on zastosowanie wobec decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] października 2005 r.; 2. naruszenie prawa materialnego w postaci art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym zlokalizowane są droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne, przy czym do pasa drogowego zaliczyć należy przestrzeń pod i nad jego powierzchnią bez jakichkolwiek ograniczeń; 3. naruszenie art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, poprzez błędną interpretację polegająca na przyjęciu, że Prezydent Miasta G. miał prawo nałożyć opłatę za umieszczenie urządzenia poza pasem drogowym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, odnośnie zarzutu naruszenia prawa procesowego w postaci art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. skarżąca wskazała, że nie istnieje żaden przepis uprawniający organ administracyjny do nakładania opłaty za umieszczanie urządzeń infrastruktury poniżej pasa drogowego. Powołany przez Prezydenta G. art. 40 ust. 5 dotyczy - w ocenie skarżącej - jedynie sytuacji, w której nastąpiło zajęcie pasa drogowego. Odnośnie kolejnego zarzutu skarżąca spółka podniosła, że zarzut braku podstawy prawnej wydania zaskarżonej decyzji pozostaje w związku z dokonaniem przez WSA błędnej wykładni art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych tego przepisu, sprzecznej z zasadami wykładni prawa oraz społeczno gospodarczym przeznaczeniem gruntu. Według wnoszącej skargę kasacyjną spółki dolna granica pasa drogowego - zgodnie z art. 4 pkt 1 powołanej ustawy - wyznaczona jest poprzez najniżej, w danym miejscu, położone urządzenie techniczne, związane z prowadzeniem i obsługą ruchu, a także związane z potrzebami zarządzania drogą. Odmienna interpretacja definicji legalnej pasa drogowego prowadziłaby - według strony - do wniosku, że pas drogowy nie posiada żadnych ograniczeń poziomych, zatem rozciągałby się "od jadra planety, aż po górne warstwy atmosfery ziemi". Powołując uchwalę 5 sędziów NSA z dnia 19 czerwca 2000r. sygn.akt OPK 3/2000 autor skargi kasacyjnej wyraził stanowisko, że mając na uwadze przepisy art. 140 i n. kodeksu cywilnego, dotyczące społeczno-gospodarczego przeznaczenia prawa, wykładnia dokonana przez WSA jest niedopuszczalna. W konsekwencji zainstalowanie urządzeń poza pasem drogowym skutkuje, że ustalenie opłaty za ich umieszczenie było niezgodne z prawem, żaden przepis nie uprawnia organu do nakładania opłat za umieszczanie urządzeń poza pasem drogowym. W związku z tym - w ocenie kasatora - organ nałożył opłatę bez podstawy prawnej i zachodziła przesłanka aby stwierdzić nieważność decyzji Prezydenta Miasta G. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Art. 183 § 1 p.p.s.a. wyraża zasadę związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Wskazuje ona, że zaskarżony wyrok sądu administracyjnego pierwszej instancji kontrolowany może być tylko i wyłącznie pod kątem ustalenia czy - poza przypadkami nieważności postępowania, której w niniejszej sprawie nie dopatrzono się - jest on wadliwy w zakresie objętym zarzutami wyartykułowanymi w skardze kasacyjnej. Zgodnie art. 174 powołanej ustawy podstawą skargi kasacyjnej może być: 1/ naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwie zastosowanie, 2/ naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mieszczące się w przedstawionym katalogu podstawy skargi kasacyjnej - jako przyczyny zaskarżenia rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji sprecyzowane przez wnoszącego środek odwoławczy - wyznaczają kierunek i zakres kontroli kasacyjnej. Skład orzekający podziela przy tym pogląd, że skoro przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym jest orzeczenie sądu (nie zaś decyzja administracyjna, ani inny akt administracyjny) adresatem zarzutu naruszenia prawa - zarówno materialnego, jak i przepisów postępowania - może być tylko sąd pierwszej instancji. Wymienienie - jako naruszonych przez WSA - przepisów stosowanych przez organy administracyjne nie jest zatem wykonaniem obowiązku prawidłowego przytoczenia podstaw kasacyjnych. W świetle powyższego zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - przez jego niezastosowanie przez Sąd pierwszej instancji - nie może być uznany za usprawiedliwioną podstawę prawną skargi kasacyjnej i nie może prowadzić do jej uwzględnienia. Bez jednoznacznego wskazania, jakiemu ewentualnie przepisowi postępowania sądowoadministracyjnego uchybił Wojewódzki Sąd Administracyjny kontrolując legalność zaskarżonej decyzji, sąd kasacyjny nie ma możliwości rozważania kwestii istnienia podstawy prawnej do wydania przedmiotowej decyzji - w ramach podstawy skargi kasacyjnej przewidzianej art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej jednakże sformułowany w powyższy sposób zarzut braku podstawy prawnej do wydania decyzji - w zakresie w jakim ustalono opłatę za zajęcie pasa drogowego przez umieszczenie w nim urządzeń i obiektów - wiąże także z naruszeniem prawa materialnego przez błędną, w jego ocenie, wykładnię art. 4 pkt 1 i 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych. Według kasatora bowiem przedmiotowe urządzenia (przyłącza wodno-kanalizacyjne) nie znajdują się w pasie drogowym, o którym mowa w prawidłowo odczytanym art. 4 pkt 1 ww. ustawy - w konsekwencji art. 40 ust. 5 nie stanowi podstawy prawnej do nałożenia kwestionowanej opłaty. W ocenie składu orzekającego rozpoznawanej skargi kasacyjnej nie czyni usprawiedliwioną także oparcie jej na zarzucie naruszenia prawa materialnego w przedstawiony powyżej sposób. Przede wszystkim błędna wykładnia - jako rodzaj naruszenia prawa - to mylne zrozumienie treści przepisu. Tymczasem w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną wadliwa interpretacja art. 40 ust. 5 ustawy polegała na niezasadnym przyjęciu, że organ miał prawo nałożyć opłatę za umieszczenie urządzenia poza pasem drogowym. Tak sformułowany zarzutu wskazuje na próbę kwestionowania prawidłowości zastosowania ww. regulacji, czyli w istocie stanowi zarzut błędu subsumcji tj. wadliwego uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Dla prawidłowości zastosowania normy prawa materialnego decydujące znaczenie ma stan faktyczny ustalony w sprawie. Podważenie stanu faktycznego przyjętego przy wyrokowani wymaga zaś oparcia skargi kasacyjnej na podstawie naruszenia konkretnych przepisów postępowania sądowoadministracyjnego i wskazania jakich to uchybień procesowych dopuścił się organ, a czego Wojewódzki Sąd Administracyjny wadliwie nie dostrzegł. Tego typu zarzut w rozpoznawanej sprawie jednakże sposób skuteczny sformułowany nie został. Skutkuje to uznaniem, że w sprawie nie podważono przyjętego przy wyrokowaniu stanu faktycznego, wedle którego doszło do zajęcia pasa drogowego - w celu umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. W konsekwencji powyższego prawidłowość ustalenie opłaty za zajęcie pasa drogowego na podstawie jednoznacznego w brzmieniu art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych nie powinna budzić żadnych wątpliwości. Odniesienie się do zarzutu błędnej wykładni art. 4 pkt 1 ww. ustawy wymaga przypomnienia, że zgodnie z tym przepisem określenie "pas drogowy" oznacza wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny - dokonując wykładni tegoż przepisu - nie przyjął, że do pasa drogowego zaliczyć należy przestrzeń pod i nad powierzchnią tego pasa - bez jakichkolwiek ograniczeń. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji z przytoczonej regulacji wywiódł jedynie, iż pojęcia pasa drogowego nie można ograniczać - jak czyniła to skarżąca spółka - tylko do gruntu na głębokość nawierzchni drogi. W ocenie składu orzekającego NSA stanowisko to jest trafne. Literalne brzmienie przytoczonego przepisu stanowi bowiem jednoznacznie, że pas drogowy obejmuje także przestrzeń nad i pod powierzchnią gruntu, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty i urządzenia w przepisem tym opisane. Za celny uznać należy wywód, że skoro w pasie drogowym mogą być lokalizowane kanały technologiczne służące umieszczeniu podziemnych urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (...) - o czym stanowi wprost art. 39 ust. 6 ustawy - to tego typu urządzenia nieumieszczone w kanałach także należy traktować jako umieszczone w pasie drogowym. Pogląd taki - na co zasadnie wskazał w uzasadnieniu swego wyroku Sąd pierwszej instancji - w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego był już prezentowany. Zgodzić należy się też ze stanowiskiem wyrażonym w przez NSA w przywołanej w skardze kasacyjnej uchwale z dnia 19 czerwca 2000 r. sygn. akt OPK 3/00, że w rozważaniach nad tym jak wysoko i jak głęboko sięga nieruchomość gruntowa (a jest nią również wydzielony pas terenu pod drogi) przydatne wydaje się odniesienie się do granic społeczno - gospodarczego przeznaczenia gruntu, przewidzianych w art. 143 Kodeksu cywilnego. Skład orzekający nie znajduje jednak podstaw prawnych do przyjęcia, by z tego punktu widzenia, dolną granicę pasa drogowego wyznaczało położenie najniżej w danym miejscu umieszczonego urządzenia technicznego, związanego z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu a także związanego z potrzebami zarządzania drogą. Pogląd zaprezentowany przez kasatora nie znajduje oparcia w brzmieniu cytowanego powyżej art. 4 pkt 1 ustawy. Przepis ten mówi bowiem o liniach granicznych gruntu i o przestrzeni nad/pod powierzchnią tego gruntu. Dookreślenie: "w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą" niewątpliwie odnieść należy do gruntu, nie zaś do powierzchni nad i pod powierzchnią tego gruntu. Tym samym lokalizacja obiektów i urządzeń, o których mowa w przepisie, nie przesadza społeczno - gospodarczego przeznaczenia gruntu i nie rzutuje na określenie granic nad i pod powierzchnią tego gruntu. Postawiony Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu zarzut błędnej wykładni art. 4 pkt 1 ustawy jest zatem w całej rozciągłości nieuzasadniony a wykładnię omawianego przepisu - proponowaną przez kasatora - uznać należy za nieuprawnioną. Wobec powyższego skarga podlegała oddaleniu, podstawy na których ją oparto nie znajdują bowiem uzasadnienia. Z tych wszystkich względów, działając na podstawie art. 184 powołanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku.