VII SA/Wa 1970/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska, , Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, Asesor WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska (spr.), Protokolant Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2009 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] września 2008 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Sanitarnego na rzecz M. G. kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Główny Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] września 2008r. ([...]), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 i art. 157 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. Nr 98 z 2000r. poz. 1071 ze zm.), zw. dalej kpa, oraz § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz.U. z 2002r. Nr 132, poz. 1115), zw. dalej rozporządzeniem sprawie wykazu chorób zawodowych, oraz art. 37 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2006r. Nr 122, poz. 851, ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania M.G. od decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] maja 2008r. (nr [...]) stwierdzającej nieważność decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] października 2007r. (nr [...]) -utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, że ww. decyzją z dnia [...] października 2007r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] stwierdził u M.G. chorobę zawodową przewlekłego wirusowego zapalenia wątroby typu C, wymienioną w wykazie w poz. 26.1. Rozstrzygnięcie to oparto jedynie na orzeczeniu lekarskim o rozpoznaniu choroby zawodowej wydanym przez Wojewódzki Specjalistyczny Szpital im. [...] w [...]. Z tej przyczyny organ wojewódzki wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji i po dokonaniu analizy akt sprawy ustalił, że organ powiatowy rażąco naruszył przepisy rozporządzenia oraz art. 7, 77 i 80 kpa, co uzasadniało stwierdzenie jej nieważności Stanowisko to podzielił Główny Inspektor Sanitarny podnosząc, że narażenie zawodowe, które jest niezbędnym warunkiem do stwierdzenia choroby zawodowej oznacza wykonywanie pracy, która polega na stykaniu się z czynnikami szkodliwymi podczas wykonywania typowych czynności zawodowych na stanowisku pracy. Praca listonosza nie wiąże się z koniecznością kontaktu z zakaźnym materiałem biologicznym przy wykonywaniu typowych czynności, zatem nie mieści się w załączniku nr 2 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 kwietnia 2005r. w sprawie szkodliwych czynników biologicznych dla zdrowia w środowisku pracy oraz ochrony zdrowia pracowników zawodowo narażonych na te czynniki (Dz.U. z 2005r., Nr 81, poz. 716). Organ powołał się na treść § 2 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wykazu chorób zawodowych podnosząc, że choroba zawodowa oznacza zachorowanie pozostające w związku przyczynowym z pracą, przy czym wywołująca ją przyczyna nie jest zakłóceniem procesu pracy - jak w przypadku wypadku przy pracy - lecz jest nią sama praca, jej rodzaj, charakter i warunki wykonywania. Zatem, aby można było stwierdzić chorobę zawodową należy udowodnić na podstawie oceny narażenia zawodowego, że zachorowanie jest skutkiem warunków pracy charakteryzujących daną pracę, a nie jakiejkolwiek przypadkowej przyczyny. Organ podkreślił, że ocena narażenia zawodowego jest istotnym elementem postępowania dotyczącego choroby zawodowej. Chorobę zawodową zakaźną lub inwazyjną można rozpoznać u pracownika, którego warunki pracy stwarzają wysokie ryzyko zakażenia - takie jak w zawodach pielęgniarki, czy lekarza. Natomiast w pracy listonosza nie występuje narażenie zawodowe na WZW C, gdyż czynności wykonywane przez listonosza nie polegają na konieczności stykania się z czynnikami wywołującymi chorobę WZW C. Obecność strzykawek w skrzynce na listy jest zjawiskiem nietypowym, przypadkowym i zewnętrznym. W ocenie organu odwoławczego, zakłucie igłami strzykawek wkładanych do skrzynek na listy, jako przyczyna zewnętrzna, może ewentualnie stanowić wypadek przy pracy, który jest nagłym zdarzeniem, wywołanym przyczyną zewnętrzną, powodującą uraz lub śmierć, które nastąpiło w związku z pracą. Skargę na to rozstrzygnięcie złożył M.G., wnosząc o jego uchylenie oraz utrzymanie w mocy decyzji z dnia [...] października 2007r. i zarzucając naruszenie: - poz. 8 "Wykazu prac narażających na działanie czynników biologicznych", wymienionego w załączniku nr 2 do ww. rozporządzenia z dnia 22 kwietnia 2005r. poprzez jego błędne zastosowanie w zakresie, w jakim za pracę narażającą pracowników na działanie czynników biologicznych stanowią inne nie wymienione w poz. 1-7 prace, podczas których potwierdzone jest narażenie na działanie czynników biologicznych; art. 7 w zw. z art. 76 § 1 w zw. z art. 107 § 3 kpa poprzez wydanie decyzji wbrew udowodnionemu interesowi strony oraz dokumentacji medycznej; § 5 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wykazu chorób zawodowych poprzez uchylenie decyzji stwierdzającej istnienie choroby zawodowej, pomimo wydania orzeczenia lekarskiego o rozpoznaniu choroby przez uprawniony organ. Skarżący podniósł, że katalog rodzajów prac wymienionych w rozporządzeniu z dnia 22 kwietnia 2005r, nie jest katalogiem zamkniętym, bowiem z literalnego brzmienia poz. 8 załącznika nr 2 wynika, iż prace przy których występuje narażenie pracownika na działanie czynników biologicznych nie muszą być wymienione w poz. 1-7, istotnym jest potwierdzenie narażenia na działania czynników biologicznych. Ponadto, zgodnie z § 6 rozporządzenia w sprawie wykazu chorób zawodowych, na pracodawcy ciąży obowiązek aktualizowania oceny ryzyka zawodowego w odniesieniu do zmian mających znaczenie dla zdrowia pracowników w miejscu pracy. Pracodawca natomiast nie aktualizował kart narażenia zawodowego od 2002r., czym nie można obarczać skarżącego i w sytuacji potwierdzonej dokumentacji medycznej odmawiać pracownikowi przysługującego mu uprawnienia. W ocenie skarżącego, wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło wyłącznie w oparciu o błędną zmianę kwalifikacji prawnej choroby zawodowej, z całkowitym pominięciem dokumentacji medycznej, która nie została podważona na żadnym etapie postępowania zwykłego jak i nadzwyczajnego. Organ rażąco naruszył art. 7 kpa, gdyż rozstrzygnął wbrew uzasadnionemu interesowi skarżącego, pomimo istnienia podstaw prawnych do wydania decyzji pozytywnej oraz wbrew stanowisku pracodawcy, który nie wnosił zastrzeżeń co do ryzyka narażenia na zakażenie ww. wśród listonoszy, a także wprowadził mechanizmy ochronne przed takim ryzykiem, co potwierdza pismo z dnia [...] listopada 2007r. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zaprezentowane w sprawie i wniósł o jej oddalenie. W dniu [...] lutego 2009r. do Sądu wpłynęła odpowiedź na skargę Poczty Polskiej [...], w której uczestnik postępowania wniósł o oddalenie skargi podzielając argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zaważył co następuje. Skarga jest zasadna. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się w postępowaniu nieważnościowym, które jest postępowaniem nadzwyczajnym, polegającym jedynie na zbadaniu, czy decyzja wydana w postępowaniu zwykłym dotknięta jest którąś z wad kwalifikowanych, o których mowa w art. 156 § 1 kpa. Jedną z takich wad jest wymienione w art. 156 § 1 pkt 2 kpa rażące naruszenie prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, że o uznaniu naruszenia prawa za rażące decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter naruszonego przepisu oraz skutki gospodarcze i społeczne, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Oznacza to, że w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to jest taki, który nie wymaga wykładni prawa. Natomiast skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu organu praworządnego państwa, (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005r., OSK 1134/04). W związku z powyższym, ani oczywistość naruszenia przepisu, ani jego charakter nie są wystarczające do przyjęcia, że miało miejsce rażące naruszenie prawa. Obok oczywistego naruszenia prawa i charakteru przepisu, który został naruszony - jako kryterium rażącego naruszenia prawa - winny być również brane pod uwagę społeczno-gospodarcze skutki wywołane wadliwą decyzją. W postępowaniu nieważnościowym organy winny mieć więc na uwadze, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wtedy, gdy stwierdzone naruszenie, przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy, ma znacznie większą wagę, niż stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 czerwca 1995 r., sygn. akt III A.R.N 22/95, wyrok NSA z 17 lipca 2008r., sygn. akt II OSK 888/07 oraz z dnia 21 sierpnia 2001 r. sygn. akt II SA 1726/00, LEX nr 51233). W konsekwencji, stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o przesłankę rażącego naruszenia prawa, może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a przed wydaniem takiego rozstrzygnięcia organy zobligowane są do dokonania szczegółowej oceny naruszenia, w świetle całokształtu okoliczności sprawy, z uwzględnieniem konsekwencji prawnych. W przedstawionym kontekście organy winny dokonać oceny decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] października 2007r. stwierdzającej u M.G. chorobę zawodową w postaci przewlekłego wirusowego zapalenia wątroby typu C, wymienioną w wykazie chorób zawodowych pod pozycją 26.1. Takiej oceny jednak nie zawiera zarówno zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji. Wskazać trzeba, że stosownie do § 2 ust. 1 ww. rozporządzenia, dla uznania określonego schorzenia za chorobę zawodową muszą być spełnione łącznie dwie przesłanki: schorzenie musi odpowiadać chorobie ujętej w wykazie chorób zawodowych oraz winno być spowodowane czynnikami szkodliwymi dla zdrowia występującymi na stanowisku pracy osoby zainteresowanej albo w związku ze sposobem wykonywania pracy (zwanym narażeniem zawodowym). Z karty oceny narażenia zawodowego M.G. wynika, że "podczas pracy w charakterze listonosza w PPUP Poczta Polska nie istniało narażenie zawodowe stanowiące możliwość powstania choroby zawodowej". Natomiast lekarz orzecznik w orzeczeniu lekarskim stwierdził, że "narażenie na zakłucia igłami wrzucanymi do skrzynek na listy (prawdopodobnie przez narkomanów zakażonych HCV) uzasadnia stwierdzenie zakażenia HCV jako choroby zawodowej. W takiej sytuacji, stosownie do § 8 ust. 2 ww. rozporządzenia, obowiązkiem organu powiatowego było niewątpliwie zażądanie uzupełnienia orzeczenia lekarskiego, wobec konieczności dokonania ponownej oceny choroby skarżącego z uwzględnieniem również oceny narażenia zawodowego. Z treści ust. 1 § 8 rozporządzenia wynika bowiem, że organ wydaje decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej na podstawie materiału dowodowego, w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz oceny narażenia zawodowego. Jednak - jak to już wyżej podniesiono - pomimo oczywistości stwierdzonych uchybień, organy w ogóle nie dokonały oceny pod kątem charakteru naruszonych przepisów oraz skutków, które wywołuje decyzja obarczona takimi wadami. Innymi słowy organy nie wykazały, że stwierdzone uchybienia są na tyle ważkie, że uzasadniają wyeliminowanie decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z obrotu prawnego, wbrew zasadzie wyrażonej w art. 16 kpa. Podobnie należało ocenić stanowisko organów, co do rażącego naruszenia § 3 ust. 2 pkt. 1 i ust. 4 rozporządzenia w sprawie wykazu chorób zawodowych, zgodnie z którym zgłoszenia podejrzenia choroby zawodowej aktualnie zatrudniony pracownik może dokonać za pośrednictwem lekarza sprawującego nad nim profilaktyczną opiekę zdrowotną, zaś samo zgłoszenie musi być dokonane na formularzu zgłoszenia bądź poprzez wystawienie przez lekarza skierowania na badania w celu rozpoznania choroby zawodowej. Wprawdzie w kontrolowanej sprawie skarżący dokonał zgłoszenia osobiście w formie pisma, tymniemniej organy i w tym zakresie nie wykazały, że jest to uchybienie rażące. Wobec naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z § 8 ust. 1 i 2 oraz § 3 ust. 2 pkt. 1 i ust. 4 rozporządzenia w sprawie wykazu chorób zawodowych rzeczą organów, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, będzie przeprowadzenie postępowania z uwzględnieniem argumentacji Sądu. Organy winny mieć przy tym na uwadze, że niedopuszczalne jest korygowanie wad zwykłych decyzji w postępowaniu nieważnościowym. W świetle poczynionych ustaleń, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w punkcie I sentencji. W zakresie punktu II i III orzeczono na podstawie art. 152 i 200 ww. ustawy.