II OSK 1272/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Sędzia del. WSA Jarosław Stopczyński Protokolant asystent sędziego Dorota Chromicka po rozpoznaniu w dniu 07 lipca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Łd 21/09 w sprawie ze skargi D.N. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania wznowieniowego w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia na rzecz Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia dniu 9 kwietnia 2009r. sygn. akt II SA/Łd 21/09 w sprawie ze skargi D. N. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia (...) listopada 2008r. nr (...), znak: (...) w przedmiocie umorzenia postępowania wznowieniowego w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia (...) września 2008r. nr (...) i postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia (...) września 2008r. nr (...). Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. decyzją z dnia (...) września 2008r. Nr (...) na podstawie art. 145 §1 i art. 151 §1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) po wznowieniu postępowania objętego postanowieniem z dnia (...) września 2008r., postanowił odmówić uchylenia decyzji dotychczasowej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. nr (...) z dnia (...) marca 2006r. w sprawie udzielenia L. Na. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż stosownie do żądania D. N. postanowieniem z dnia (...) września 2008r. zostało wznowione postępowanie zakończonego decyzją (...) z dnia (...) marca 2006r. udzielającą L. N. pozwolenia na użytkowanie budynku. Postanowieniem z dnia (...) września 2008r. postępowanie zostało wznowione stosownie do żądania D. N.. W związku z powyższym, organ wywiódł, iż analiza materiałów sprawy uzasadnia stwierdzenie, iż nie wystąpiły żadne błędy w postępowaniu dotychczasowym, które mogłyby stanowić podstawę do nowego merytorycznego rozpoznania sprawy i wydania nowej decyzji. Dodał, iż stosownie do art. 148 K.p.a. podanie o wznowienie wnosi się w terminie 1 miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia, a gdy strona nie brała udziału w postępowaniu bez własnej winy, w terminie 1 miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się o wydaniu decyzji. Natomiast D. N. dowiedział się o decyzji z dnia (...) marca 2006r. z pisma (...) w Ł. z dnia (...) czerwca 2007r. oraz z decyzji (...) z dnia (...) marca 2007r. Przy czym zaznaczył, iż strona, która świadomie rezygnuje z udziału w postępowaniu, nie może skutecznie żądać wznowienia postępowania. Organ dodał, że D. N. pismem z dnia (...) kwietnia 2007r. został powiadomiony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, jak również był informowany, że w każdym stadium postępowania organ jest zobowiązany umożliwić stronie przeglądanie akt. Powyższe decyzja stała się przedmiotem odwołania D. N., w którym podnosząc szereg zarzutów skierowanych bezpośrednio do postępowania zakończonego wydaniem przez PINB decyzji z dnia (...) marca 2006r. stwierdził, że fakt wydania decyzji z dnia (...) marca 2006r. został przed nim celowo zatajony aby uniemożliwić mu wniesienie odwołania, a nadto w żadnym z pism, które otrzymał od organów nadzoru budowlanego nie było wspomniane o tej decyzji i nie dotyczyły one bezpośrednio postępowania poprzedzającego jej wydanie. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia (...) listopada 2008r. Nr (...)na podstawie art. 138 §1 pkt 2 K.p.a. uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji oraz poprzedzające ją postanowienie PINB w O. z dnia (...) września 2008r. i umorzył postępowanie administracyjne organu pierwszej instancji. Zdaniem organu odwoławczego, wniosek strony z dnia 7 lipca 2008r. o wznowienie postępowania, oparty na art. 145 §1 pkt 4 K.p.a. tj. strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, nie spełnia wymogu o jakim mowa w art. 148 K.p.a., zgodnie z którym podanie o wznowienie wnosi się w terminie 1 miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia. W jego ocenie z akt sprawy wynika, w szczególności z pisma WINB z dnia 14 czerwca 2007r. będącego w swej treści odpowiedzią na skargę strony z dnia 9 maja 2007r. na postępowanie PINB w O., organ udzielił wyczerpujących wyjaśnień dotyczących m.in. postępowania administracyjnego w sprawie budynku mieszkalnego. W treści w/w pisma organ wskazał także, iż decyzją z dnia (...) marca 2006r. Nr (...) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. udzielił L. N. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego, a potwierdzenia jego odbioru w dniu 20 czerwca 2007r. znajdujące się w aktach sprawy. W związku z tym, zdaniem organu strona naruszyła miesięczny termin na złożenie podania o wznowienie postępowania, a w konsekwencji organ pierwszej instancji powinien odmówić wznowienia postępowania. W konkluzji organ drugiej instancji uznał, że wystąpiła niedopuszczalność wznowienia postępowania i jest ono bezprzedmiotowe, a zatem zasadne jest uchylenie decyzji organu pierwszej instancji oraz postanowienia o wznowieniu postępowania i orzeczenie o umorzeniu postępowania. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi D. N. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, w której wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i zasądzenie kosztów postępowania. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. w odpowiedzi na skargę podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych względów niż w niej podniesione, które Sąd, nie będąc związany granicami skargi, zobowiązany był wziąć pod rozwagę z urzędu. W związku z powyższym, Sąd pierwszej instancji rozpatrując złożoną skargę oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych stwierdził, iż zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia (...) września 2008r. a także postanowienie tegoż organu z dnia (...) września 2008r. wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które skutkować powinno wyeliminowaniem wskazanych rozstrzygnięć z obrotu prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi podkreślił, że termin do złożenia żądania wznowienia postępowania zaczyna bieg od dnia dowiedzenia się przez stronę w jakikolwiek sposób o istnieniu decyzji. Przy czym, istotne jest to, aby do strony dotarła wiadomość o wydaniu decyzji i zawartym w niej rozstrzygnięciu, niezależnie nawet od źródła, z którego pochodzi informacja. Natomiast zachowanie powyższego terminu musi być udowodnione przez stronę, organ administracji zaś swobodnie ocenia dowody w tej mierze, a w przypadku złożenia przez stronę podania o wznowienie postępowania po terminie określonym w art. 148 § 2 K.p.a., organ administracji jest zobowiązany do wydania, na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. decyzji o odmowie wznowienia postępowania, gdyż wszczęcie w/w postępowania pomimo uchybienia terminu do złożenia tego wniosku, godzi w zasadę trwałości decyzji ostatecznych i stanowi rażące naruszenie prawa. W ocenie Sądu pierwszej instancji, skoro organy ustaliły, że skarżący dowiedział się o decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. nr (...) z dnia (...) marca 2006r. w sprawie udzielenia L. N. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego z doręczonego mu pisma Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia (...) czerwca 2007r. i jest to ustalenie przez skarżącego niekwestionowane to, uznać należy że wniosek o wznowienie postępowania wniesiony został z uchybieniem terminu zakreślonego w art. 148 § 2 K.p.a. Podkreślił, że konsekwencji powinna być wydana decyzja o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 K.p.a., nie zaś jak uczynił to organ pierwszej instancji - postanowienia o wznowieniu postępowania, a następnie decyzja odmawiająca uchylenia decyzji dotychczasowej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. nr (...) z dnia (...) marca 2006r. Ponadto, zdaniem Sądu pierwszej instancji Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. prawidłowo uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji oraz poprzedzające ją postanowienie PINB w O. z dnia (...) września 2008r. i choć w podstawie prawnej rozstrzygnięcia brak jest wskazania przepisu, na podstawie którego organ odwoławczy umorzył postępowanie administracyjne, to jednak z uzasadnienia wynika, iż podstawę tę stanowił przepis art. 105 §1 K.p.a. W zakresie rozstrzygnie było prawidłowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie zaaprobował jednak stanowiska organu odwoławczego, iż skutkiem uchybienia terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania jest bezprzedmiotowość tegoż postępowania i w konsekwencji umorzenie postępowania administracyjnego. Wskazał bowiem, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym jak i piśmiennictwem, bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 §1 K.p.a., to brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, skutkiem czego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie co do istoty. W jego ocenie w tej sprawie natomiast, ustalenie, że strona uchybiła terminowi z art. 148 § 2 K.p.a. skutkować powinno wydaniem decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania wznowieniowego, w oparciu o przepis art. 149 § 3 K.p.a. Ponadto, zaznaczył, iż analiza akt sprawy wskazuje, nie zapewniono stronom czynnego udziału w postępowaniu w każdym jego stadium, co stanowi naruszenie zasad postępowania administracyjnego w demokratycznym państwie prawa. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia (...) września 2008r. nr (...)i postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia (...) września 2008r. nr (...). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. i zaskarżając go w całości zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 c) ustawy Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi - P.p.s.a. przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. nieprawidłowo umorzył postępowanie zaś winien uchylając decyzję organu pierwszej instancji odmówić wszczęcia postępowania, podczas gdy organ odwoławczy nie mógł uchylić decyzji organu pierwszej instancji i odmówić wszczęcia postępowania wznowieniowego z uwagi na to, iż postępowanie to już się toczyło, podnosząc, iż na podstawie przywołanego przepisu Sąd uprawniony jest do uchylenia decyzji jeśli stwierdzi naruszenie prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zaś zarówno umorzenie postępowania jak i odmowa jego wszczęcia sprowadzają się do zakończenia postępowania administracyjnego stąd też nie można mówić w tym przypadku o naruszeniu przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazując na powyższą podstawę skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie o oddaleniu skargi D. N., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W ocenie autora skargi kasacyjnej uwadze uszło Sądu pierwszej instancji, że organ pierwszej instancji postanowieniem nr (...) z dnia (...) września 2008r. wznowił, z naruszeniem art. 149 § 1 i § 2 K.p.a., postępowanie administracyjne, prowadził postępowanie wyjaśniające i gromadził materiał dowodowy, który został załączony do akt sprawy, a postępowanie wznowieniowe zostało zakończone decyzją tego organu z dnia (...) września 2008r. nr (...) rozstrzygającą sprawę co do istoty. W związku z powyższym, dokonując rozszerzającej wykładni art. 105 Kp.a. stwierdził, że przepis ten zawiera dyrektywę uprawniającą organ administracyjny do umorzenia postępowania wobec braku możliwości jego prowadzenia, a zatem uznając, że prowadzonego przez organ pierwszej instancji postępowania było wadliwie wszczęte, organ odwoławczy zobligowany był do jego zakończenia. Zdaniem kasatora takie uprawnienie wynika art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. stanowiącego podstawę dla organu drugiej instancji do uchylenia zaskarżonego aktu administracyjnego i umorzenia postępowania i w tej sytuacji organ odwoławczy nie mógł odmówić wznowienia postępowania, a jedynie umorzyć prowadzone przed organem pierwszej instancji postępowanie i zakończone decyzją rozstrzygającą sprawę co do istoty. Ponadto zaznaczył, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 c) P.p.s.a. Sąd uchyla decyzję jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy czym, w ocenie kasatora umorzenie postępowania, jak i odmowa jego wszczęcia sprowadzają się do zamknięcia sprawy będącej przedmiotem postępowania, co oznacza, że nie można mówić w tym przypadku o naruszeniu przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) -zwanej w dalszej części tego uzasadnienia P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 cytowanej wyżej ustawy tym samym sprawa ta mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Natomiast skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie, choć podniesiony w niej zarzut naruszenia prawa procesowego został wadliwie skonstruowany. Autor skargi kasacyjnej wytknął bowiem Sądowi pierwszej instancji złamanie jedynie art.145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. Tymczasem nawet niezasadne oddalenie skargi nie polega samo w sobie na nieprawidłowym zastosowaniu art 145 lub art 151 P.p.s.a, lecz na błędzie popełnionym w fazie kontroli decyzji, poprzedzającej etap wydania orzeczenia. Norma art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. nie może zatem stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Może być przedmiotem zarzutu skargi kasacyjnej, określonego w art. 174 pkt. 2 P.p.s.a., ale tylko w powiązaniu z innymi przepisami postępowania i dopiero ewentualne naruszenie tak powiązanych przepisów decyduje o zasadności jego naruszenia. Niezależnie jednak od wyżej wskazywanej wadliwości należało odnieść się do tak sformułowanego zarzutu w szczególności mając na uwadze uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełnym składzie z dnia 26 października 2009r. (sygn. akt I OPS 10/09 – opublikowana ONSA i WSA z 2010r., nr 1, poz.1 ) z której wynika, iż przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych. Naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. autor skargi kasacyjnej upatruje w błędnym uznaniu przez Sąd pierwszej instancji, że Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, który w toku kontroli decyzji kończącej postępowanie wznowieniowe stwierdził, iż zostało ono wszczęte mimo braku dopuszczalności wznowienia z powodu uchybienia terminu, określonego w art 148 § 2 K.p.a., powinien uchylić zaskarżoną decyzję i odmówić wszczęcia postępowania wznowieniowego. Wskazać zatem należy, iż decyzję, o której mowa w art. 149 § 3 K.p.a. odmawiającą wznowienia postępowania, można wydać jedynie wtedy, gdy we wstępnej fazie badania żądania wznowienia postępowania organ stwierdzi, iż wznowienie postępowania jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych bądź podmiotowych, albo gdy strona złożyła żądanie z uchybieniem terminu do dokonania tej czynności. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że żądanie wznowienia postępowania zostało złożone z uchybieniem terminu, a zatem istniały przesłanki do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania. Jednakże organ pierwszej instancji w toku wstępnej kontroli żądania okoliczności tej nie dostrzegł i wydał postanowienie o wszczęciu postępowania, mimo braku dopuszczalności wznowienia postępowania, a następnie rozpoznał sprawę co do istoty. W tej sytuacji, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organ odwoławczy, kontrolując prawidłowość decyzji kończącej to postępowanie zasadnie uchylił tę decyzję i umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. W doktrynie i judykaturze przyjmuje się bowiem, iż z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy brak jest podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, gdyż uchybienie terminu powoduje, że nie istnieje przedmiot postępowania, a zatem w ogóle nie powinno ono być wszczęte. W przypadku zaś, gdy organ mimo to wszczął postępowanie, nie można już wydać decyzji o odmowie jego wszczęcia, jedynym prawidłowym zakończeniem tego postępowania jest wówczas jego umorzenie. (por. wyrok NSA z dnia 21 września 2007 r., sygn. akt IOSK 602/07, Lex nr 443885). W świetle powyższego, biorąc pod uwagę, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana w postępowaniu, które należało uznać za bezprzedmiotowe, należy podzielić pogląd autora skargi kasacyjnej, iż organ odwoławczy, działając w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., prawidłowo uchylił decyzję organu pierwszej instancji i umorzył postępowanie przed tym organem. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekła jak w sentencji wyroku. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 § 2 wskazanej wyżej ustawy odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania od D. N. na rzecz skarżącego kasacyjnie w całości mając na uwadze wystąpienia w tej sprawie szczególnie uzasadnionego przypadku w postaci sytuacji materialnej w/w, który został postanowieniem z dnia (...) lutego 2009r. w całości zwolniony od kosztów sądowych. Ponadto nie można dodatkowo obciążać kosztami postępowania kasacyjnego strony, która realizowała swoje prawa do sądu, zaś orzeczenie Sądu pierwszej instancji zapadło z innych przyczyn niż wskazane w skardze do Sądu.