II OSK 1104/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Mariola Kowalska /spr./ Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 lutego 2009 r. sygn. akt II SA/Wr 117/08 w sprawie ze skargi B. i A. M. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie wykonania robót budowlanych polegających na zamurowaniu dwóch otworów okiennych oraz wymianie okna oddala skargę kasacyjną. II OSK 1104/09 Uzasadnienie Zaskarżonym do Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrokiem z dnia 12 lutego 2009r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. i A. M. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji oraz uchylił postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2008r. nr [...]. W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lubinie decyzją z dnia [...] grudnia 2007r., działając na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego umorzył postępowanie w sprawie wykonania przez A. i J. K. robót budowlanych polegających na zamurowaniu dwóch otworów okiennych oraz wymianie okna w części budynku mieszkalnego w Lubinie bez wymaganego zgłoszenia. Po rozpoznaniu odwołania B. i A. M. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2008r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Na powyższą decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wnieśli B. i A. M.. W skardze zarzucili organom administracji rażące błędy w działaniu, wydanie decyzji na podstawie nieprawidłowych przesłanek oraz uniemożliwienie im uczestniczenia w postępowaniu w sposób gwarantowany przepisami prawa. W uzasadnianiu skargi skarżący wskazali jednocześnie, iż w Prokuraturze Rejonowej w Lubinie od wielu miesięcy toczy się zaawansowane postępowanie w sprawie poświadczenia nieprawdy w dokumentach służbowych oraz świadomego działania na ich niekorzyść. W toku rozprawy Sąd otrzymał informacje z Prokuratury Rejonowej w Lubinie, że z powodu sprawy rozpoznawanej przez Sądem prowadzone było postępowanie karne przeciwko W. K. – powiatowemu inspektorowi nadzoru budowlanego w Lubinie oraz J. G. – pracownikowi Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Lubinie. Postępowanie zostało wszczęte w dniu [...] października 2007r. (sygn. akt [...]) i zakończone postanowieniem Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Lubinie z dnia [...] maja 2008r. o umorzeniu śledztwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wobec powyższego uznał konieczność uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r., Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.) w związku z art. 135 tej ustawy, z którego wynika, iż Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W ocenie Sądu I instancji w rozpoznawanej sprawie zachodzi przypadek określony w art. 24 § 1 pkt 6 kpa . Z przepisu tego zdaniem Sadu jednoznacznie wynika, iż pracownik podlega wyłączeniu z mocy prawa z powodu samego wszczęcia postępowania określonego w tym przepisie. Sąd wskazał, że zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie wyłączenie w tym trybie nie wymaga podjęcia dodatkowej czynności orzeczniczej o deklaratoryjnym charakterze w formie postanowienia, bowiem wyłączenie następuje z mocy prawa. Sąd I instancji uznał, iż z materiału zebranego w sprawie wynika w sposób jednoznaczny, iż w dniu [...] października 2007r., w czasie trwania postępowania w sprawie wykonywania przez A. i J. K. robót budowlanych, z powodu tej sprawy zostało wszczęte przygotowawcze postępowanie karne przeciwko W. K. – kierownikowi organu administracji publicznej właściwego w sprawie i J. G. – pracownikowi tego organu. Z akt postępowania administracyjnego wynika, iż W. K. widnieje na podjętym w tej sprawie w dniu [...] grudnia 2007 r. orzeczeniu, natomiast J. G. uczestniczył w oględzinach przeprowadzonych na przedmiotowej nieruchomości w dniu 20 lipca 2007 r., istotnej w tej sprawie czynności procesowej. Sąd I instancji stwierdził, iż wszczęcie postępowania karnego przygotowawczego w dniu [...] października 2007 r. skutkowało tym, iż W. K. i J. G. zostali z mocy prawa na podstawie przepisu art. 24 § 1 pkt 6 kpa wyłączeni od udziału w rozpoznawanej sprawie. Oznaczało to także niemożność wydania w sposób legalny przez W. K. decyzji w sprawie. Z tych przyczyn uchylił zarówno zaskarżoną decyzję, jak również decyzję ją poprzedzającą. Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku wywiódł Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego. Wskazał na naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na treść wyroku, tj: - naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c p.p.s.a., w związku z art. 24 § 1 pkt 6 kpa poprzez zarzucenie Skarżącemu organowi jego nieuwzględnienia, a w konsekwencji zarzucenie wydania decyzji obu instancji z naruszeniem prawa, - naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c p.p.s.a., przez sprzeczność istotnych ustaleń Sądu I instancji z istniejącymi dowodami i błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego poprzez uznanie , że postępowanie karne prowadzone przez Prokuraturę Rejonowa w Lubinie prowadzone było przeciwko W. K. i przeciwko J. G., - naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c p.p.s.a. poprzez sprzeczność istotnych ustaleń Sądu I instancji z istniejącymi dowodami i błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego poprzez nietrafne uznanie, że prowadzenie postępowania karnego (postępowania przygotowawczego) w sprawie a nie przeciwko określonym osobom stanowi przesłankę wyłączenia pracownika, o której mowa w art. 24 § 1 pkt 6 kpa. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, zasądzenie na rzecz skarżącego organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została na podstawie kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Autor środka odwoławczego podniósł bowiem wyłącznie zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty te nie są trafne. Instytucja wyłączenia pracownika organu lub samego organu ustanowiona w art. 24 i 25 Kodeksu postępowania administracyjnego zgodnie z intencją ustawodawcy ma na celu urzeczywistnienie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, na tyle ważnych w ocenie ustawodawcy, iż nadał im rangę przepisów prawa. Do podstawowych ogólnych reguł postępowania administracyjnego zalicza się ustanowioną w art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego zasadę dochodzenia prawdy obiektywnej oraz przewidzianą w art. 8 kpa zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Instytucja ta ma na celu stwarzać warunki do bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu administracji, a także sam organ, oraz eliminowania jakichkolwiek wątpliwości w tym zakresie wśród uczestników postępowania. Przepisy prawa procesowego o wyłączeniu pełnią zatem funkcję gwarancyjną. Z założenia mają chronić bezstronność i obiektywizm orzekania, zapewniając warunki "uczciwego procedowania" (W. Chróścielewski: "Organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym" Dom Wydawniczy ABC str.12) oraz glosa do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt II GPS 2/06, Orzecznictwo Naukowe Sądów Administracyjnych nr 3(12) z 2007 r. str.137). Nie mogą być zatem pomijane w procesie stosowania prawa. Nie do przyjęcia jest także ich zawężająca wykładnia. Wyłącznie pracownika organu od udziału w postępowaniu obejmuje samo wydanie decyzji, jak też podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy. Dotyczy to przy tym pracownika zatrudnionego w urzędzie organu na podstawie stosunku pracy, uprawnionego do wydawania decyzji na podstawie indywidualnego upoważnienia, bądź z mocy prawa, a ponadto osobę piastującą funkcję organu. Art. 24 § 1 pkt 6 kpa wskazuje jedną z przesłanek obligatoryjnego wyłączenia pracownika organu od udziału w postępowaniu w sprawie. Następuje to wówczas jeżeli z jego powodu wszczęto przeciw niemu dochodzenie służbowe, postępowanie dyscyplinarne lub karne. Niewątpliwie pracownik, w stosunku do którego wszczęto postępowanie związane z prowadzoną przez niego sprawą, niezależnie od tego czy nastąpiło to z inicjatywy powołanych do tego organów ścigania czy też w uwzględnieniu wniosku strony tego postępowania nie powinien wydawać w tej sprawie rozstrzygnięcia, z którym wiązałyby się prawa lub obowiązki nałożone na obywatela. Unormowanie to, co wymaga podkreślenia, miało na celu wyeliminowanie sytuacji, gdy zachowanie pracownika organu budziło takie wątpliwości strony postępowania, że zmuszona była ona szukać ochrony w odpowiednich organach państwa, natomiast nie było innych podstaw do odsunięcia go od załatwienia sprawy.. Ratio legis instytucji wyłączenia z art. 24 § 1 pkt 6 k.p.a. jest zatem ochrona prawidłowości i rzetelność postępowania oraz bezstronności orzekania, czyli jednych z najistotniejszych wartości procedury administracyjnej. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lubinie z dnia [...] grudnia 2007r. zapadła w czasie gdy w stosunku do osoby, która decyzję tę wydała prowadzone było postępowanie karne. Postępowanie to prowadzone było z wniosku B. i A. M. w związku z niniejszą sprawą. Skarżący zarzucali zarówno Powiatowemu Inspektorowi nadzoru Budowlanego jak również pracownikowi tego organu poświadczenie nieprawdy w dokumentach służbowych oraz świadome działanie na ich niekorzyść Niewątpliwie zatem sytuacja ta wyczerpuje dyspozycję art. 24 par. 1 pkt 6 Kpa, i jak trafnie uznał to Sąd pierwszej instancji spowodowała obligatoryjne z mocy prawa wyłączenie obu pracowników organu od załatwienia tej sprawy. Z tego też powodu za bezzasadny należało uznać zarzut skargi kasacyjnej dotyczący nieuwzględnienia przez Sąd powyższego przepisu w związku z art. 145 par. 1 pkt 1 lit b i c p.p.s.a. Kolejne zarzuty skargi kasacyjnej również nie znajdują potwierdzenia w treści uzasadnienia Sądu I instancji. Wbrew zarzutom skargi nie można utożsamiać sformułowania zawartego w treści przepisu art. 24 § 1 ust. 1 pkt 6 kpa ,tj. wszczęcia postępowania przeciwko pracownikowi organu, z etapem postępowania karnego jakim jest wszczęcie i prowadzenie postępowania przeciwko konkretnej osobie, tzw. faza in personam. Etap ten rozpoczyna się od przedstawienia zarzutów i kończy się zakończeniem śledztwa. Instytucja wyłączenia pracownika organu, z uwagi na swoją funkcję gwarancyjną, nie pozwala na stosowanie wykładni zawężającej pojęcia wszczęcie postępowania przeciwko osobie jakie jest zawarte w przepisie art. 24 § 1 pkt 6 Kpa jedynie do przypadków prowadzenia postępowania karnego "in personam" (ściganie imienne), które stanowi właściwe ściganie oznaczonej osoby, określonej nazwą podejrzanego (art. 71 § 1 KPK). Wskazać tez należy, iż przepis art. 24 § 1 pkt 6 kpa odnosi się również do dochodzenia służbowego oraz postępowania dyscyplinarnego, które to postępowania z samej swojej istoty prowadzone są od samego początku przeciwko określonym osobom. Brak jest zatem podstaw do różnicowania w postępowaniu administracyjnym na tle przepisu art. 24 § 1 pkt 6 kpa tych trzech procedur. Wykładnia tego przepisu dokonana przez wnoszącego skargę kasacyjną prowadziłaby do tego, iż powody wyłączenia pracownika powstałyby w przypadku wszczęcia postępowania dyscyplinarnego lub dochodzenia służbowego, a zatem w przypadku podejrzenia popełnienia czynów o mniejszej wadze, natomiast wszczęcie postępowania karnego dotyczącego z reguły czynów karalnych takich skutków by nie powodowało. Takiej wykładni prawa nie sposób podzielić. W ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego Sąd I instancji prawidłowo uznał, iż samo wszczęcie postępowania karnego przygotowawczego, którego przyczyną było działanie lub zaniechanie w konkretnym postępowaniu administracyjnym pracowników organu stanowi podstawę do wyłączenia tych osób od wydawania decyzji w sprawie, jak również od wykonywania innych czynności w tym postępowaniu. Wydanie decyzji przez pracownika organu, który podlega wyłączeniu stanowi przesłankę wznowieniową określoną w art. 145 § 1 pkt 3 kpa W tej sytuacji, skoro decyzja z dnia [...] grudnia 2007r została wydana przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lubinie przez pracownika tego organu w stosunku do którego wszczęte było postępowanie karne w związku tą sprawą, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zasadnie uznał, że wystąpiła przewidziana w art.145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. przesłanka uzasadniająca uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji zawierającą wadę przewidzianą w art.145 § 1 pkt 3 w zw. z art. 24 § 1 pkt 6 k.p.a. Z tych względów, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jako niezawierająca usprawiedliwionych podstaw prawnych podlegała oddaleniu. Dlatego orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r., Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.)