II SA/Wr 117/08

W IMIENIU PRZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 12 lutego 2009r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędziowie: Sędzia WSA Alicja Palus /sprawozdawca/ Asesor WSA Olga Białek Protokolant Kinga Kręc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 lutego 2009 r. sprawy ze skargi B. i A. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia[...]. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie wykonania robót budowlanych polegających na zamurowaniu dwóch otworów okiennych oraz wymianie okna I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. uchyla postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. nr [...]; III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia [...] /znak: [...]/ wydaną na podstawie art. 105 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie wykonania przez A. i J. K. robót budowlanych, polegających na zamurowaniu dwóch otworów okiennych oraz wymianie okna w części budynku mieszkalnego zlokalizowanej na działce nr [...] przy ul. S. L. w L., bez wymaganego zgłoszenia. Z uzasadnienia decyzji wynika, że po wszczęciu na wniosek B. i A. M. postępowania w sprawie ustalono, że A. i J. K. wykonują na przedmiotowej nieruchomości opisane powyżej roboty budowlane. Wobec takich ustaleń powiatowy organ nadzoru budowlanego postanowieniem z dnia [...] wstrzymał prowadzenie przedmiotowych robót, nakładając jednocześnie na inwestorów obowiązek przedstawienia oceny technicznej wykonywanych robót w określonym terminie. W wykonaniu tego obowiązku przedłożona została ocena techniczna sporządzona przez rzeczoznawcę budowlanego, z której wynika, że wykonane roboty nie naruszają elementów konstrukcyjnych budynku, a ich stan ocenia się jako dobry. W tych okolicznościach organ orzekający uznał, że postępowanie w tej sprawie stało się bezprzedmiotowe, a jako takie podlega umorzeniu, gdyż nie znajdują tu zastosowania przepisy art. 51 ustawy – Prawo budowlane. W kontekście tego stwierdzenia powiatowy organ nadzoru budowlanego powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2005r. /sygn. akt VII SA/Wa 493/04, Lex nr 1693/, w którego uzasadnieniu Sąd uznał, że "gdyby organ nadzoru budowlanego w następstwie oceny dokumentacji przedłożonej przez inwestora uznał, że wykonane roboty nie uchybiają żadnym przepisom budowlanym /.../ winien po prostu umorzyć swoje postępowanie, albowiem przepis art. 51 ustawy – Prawo budowlane nie daje mu materialnoprawnej podstawy do wypowiedzenia się w takiej sytuacji". Odwołanie od tej decyzji wnieśli B. i A. M. Zarzucili w nim, że decyzja wydana została na podstawie oceny technicznej, w której rzeczoznawca budowlany poświadczył nieprawdę stwierdzając, że nie nastąpiła przebudowa otworów okiennych. Temu stwierdzeniu zaprzecza dokumentacja techniczna budynku. Ponadto odwołujący się wskazali, że decyzja umarzająca postępowanie w sprawie legalizuje bezprawnie dokonane przez inwestorów zmiany w wyglądzie architektonicznym budynku i nie uwzględnia niekorzystnego wpływu wykonanych robót na jego estetykę. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [....] Nr [...] stosując przepis art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu tego orzeczenia organ odwoławczy opisał w szczegółowy sposób stan faktyczny sprawy oraz podjęte w niej dotychczas czynności procesowe, a następnie wyjaśnił, że prowadzone postępowanie podlegało umorzeniu niezależnie od przyczyn wskazanych w zaskarżonej decyzji. Wskazał następnie, że postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, jakie zostało wydane w tej sprawie traci ważność po upływie dwóch miesięcy od dnia doręczenia, chyba, że w tym terminie została wydana decyzja, o której mowa w art. 50 a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1. Termin dwóch miesięcy jest okresem, w którym organ nadzoru budowlanego powinien przeprowadzić niezbędne postępowanie wyjaśniające i ewentualne postępowanie naprawcze. Bezskuteczny upływ tego terminu oznacza, że ustaje zakaz prowadzenia robót budowlanych i nie jest już możliwe wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane. Organ odwoławczy wyjaśnił następnie, że odnosząc powyższe do okoliczności istniejących w omawianej sprawie należy stwierdzić, że postanowienie powiatowego organu nadzoru budowlanego zostało wydane w dniu [...]., a to oznacza, że organ ten mógł wydać w sprawie decyzje merytoryczną tzn. rozstrzygającą sprawę co do istoty do dnia [...] Niewydanie decyzji w tym terminie powoduje, że jedynym prawnie dopuszczalnym rozstrzygnięciem w przedmiotowej sprawie było umorzenie postępowania. W dalszej części uzasadnienia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego dodatkowo wyjaśnił, że w przypadku samowolnego wykonania robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego zastosowanie znajduje tryb naprawczy opisany w art. 50-51 ustawy – Prawo budowlane. W postępowaniu tym organ ustala, czy roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi i sztuką budowlaną. Jeżeli w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego organ nadzoru budowlanego uzna, że nie ma konieczności wydawania w sprawie decyzji merytorycznej, ponieważ wszystkie czynności, które ewentualnie można nakazać w sprawie zostały już dobrowolnie wykonane lub nie ma potrzeby ich wykonywania ze względu na brak wątpliwości co do poprawności wykonanych prac pod względem techniczno-budowlanych, to powinien wydać decyzję o umorzeniu postępowania w trybie art. 105 § 1 kpa. Z oceny technicznej przedłożonej w sprawie wynika, że stan techniczny robót jest dobry i nie stwierdzono naruszenia elementów konstrukcyjnych budynku, zatem należało umorzyć prowadzone postępowanie. Organ odwoławczy wskazał dodatkowo w uzasadnieniu, że w tej sytuacji jaka istnieje w sprawie nie mają znaczenia takie kwestie jak prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz wpływ robót na estetykę budynku, które mogą być oceniane w postępowaniu cywilnym. W zakończeniu uzasadnienia organ orzekający wyjaśnił powody uznania za niezasadny wniosek o ponowne przeprowadzenie oględzin. Prawidłowość decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym zakwestionowali B. i A. M. wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W uzasadnieniu skargi zarzucili organom orzekającym w sprawie rażące błędy w działaniu, wydawanie decyzji na podstawie nieprawidłowych przesłanek oraz uniemożliwienie im uczestniczenia w postępowaniu w sposób gwarantowany przepisami prawa. Ponadto stwierdzili, że argumentacja powołana przez organ odwoławczy jest w oczywisty sposób sprzeczna z interesem publicznym i sprawiedliwością społeczną. W uzasadnieniu skargi B. i A. M. podali również, że w Prokuraturze Rejonowej w L. "od wielu miesięcy toczy się już zaawansowane postępowanie w sprawie poświadczenia nieprawdy w dokumentach służbowych" oraz świadomego działania na ich niekorzyść. W odpowiedzi na skargę przedstawionej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i powołał się na swoją argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie wyznaczonej na dzień [...] skarżący oświadczyli, że podtrzymują wnioski i twierdzenia przedstawione w skardze. Pełnomocnik organu wniosła jak w odpowiedzi na skargę. W dniu [...] Sąd postanowił otworzyć na nowo rozprawę zamkniętą w dniu [...] i zwrócić się do Prokuratury Rejonowej w L. o udzielenie informacji, czy zostało wszczęte w stosunku do powiatowego inspektora nadzoru budowlanego w L. W. K. lub pracowników inspektoratu postępowanie karne na skutek doniesienia złożonego przez B. i A. M., a jeżeli tak, to jaki był zarzut oraz czy postępowanie zostało zakończone. Z informacji i materiałów przekazanych przez Prokuraturę Rejonową w L.wynika, że z powodu sprawy rozpoznawanej obecnie przez Sąd prowadzone było postępowanie karne przeciwko W. K. – powiatowemu inspektoratowi nadzoru budowlanego w L. i J. G. – pracownikowi Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w L., wszczęte w dniu [...] /sygn. akt [...]/ i zakończone postanowieniem Prokuratora Prokuratury Rejonowej w L. z dnia [...] o umorzeniu śledztwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekając w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne: Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem /jeżeli ustawy nie stanowią inaczej/, formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji /innego aktu lub czynności/ z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych stwierdził konieczność uwzględnienia skargi poprzez zastosowanie przy orzekaniu przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm./, wskazującego na naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego przy jednoczesnym skorzystaniu z dyspozycji art. 135 tej regulacji, z którego wynika, że Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Postępowanie administracyjne w doktrynalnym ujęciu traktowane jest jako zorganizowany proces stosowania prawa, realizowany przez organy administracji publicznej o określonej właściwości. Działania procesowe tych organów podporządkowane są przepisom kodeksu postępowania administracyjnego, których integralną część stanowią zasady ogólne sformułowane w art. 6-16 tej regulacji. Mają one charakter przepisów komplementarnych, wspólnych dla wszystkich stadiów postępowania i w sposób nadrzędny i zasadniczy warunkują prawidłowości poszczególnych czynności procesowych, w tym czynności orzeczniczych. Do tej grupy przepisów należy zasada prawdy obiektywnej, wynikająca z treści art. 7 kpa oraz zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa zawarta w przepisie art. 8 tej ustawy. Jednym z aspektów zasady prawdy obiektywnej, podkreślonym w sposób szczególny w art. 8 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji jest bezstronność i niezależność pracownika organu administracji publicznej uczestniczącego w postępowaniu prowadzonym w indywidualnej sprawie administracyjnej. W kodeksie postępowania administracyjnego zapewnione zostały przez ustawodawcę instrumenty prawne i instytucje, poprzez które obie wskazane powyżej zasady są realizowane. Instytucją o zasadniczym w tym zakresie znaczeniu jest instytucja wyłączenia pracownika uregulowana w przepisie art. 24 kpa /np. B. Adamiak, J. Borkowski: KPA, Komentarz, Warszawa 2006/. Należy też zwrócić uwagę, że kategoryczny i szczegółowy sposób uregulowania tej instytucji ma na celu zrównoważenie – poprzez zapewnienie bezstronności administracji publicznej – władczej pozycji organu i niejako słabszej pozycji stron oraz uczestników postępowania /por. E. Iserzon, Postępowanie administracyjne, komentarz, Kraków 1937/. W rozważanych kwestiach powinno się również uwzględnić to, że prawo do rzetelnej i bezstronnej procedury jest formą realizowania konstytucyjnej zasady państwa prawa i takiej jego formuły /np. wyrok NSA z dnia 19 października 1993r.; sygn. akt V SA 250/93, ONSA 1994/2/84/. W rozpoznawanej sprawie istotne jest, że zgodnie z art. 24 § 1 pkt 6 kpa: "Pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, z powodu której wszczęto przeciw niemu dochodzenie służbowe, postępowanie dyscyplinarne lub karne". Z przywołanego przepisu wynika jednoznacznie, że wyłączeniu z mocy prawa pracownik podlega z powodu samego wszczęcia postępowania określonego w tym przepisie /np. wyrok NSA z dnia 17 lipca 2003r., sygn. akt I SAB 92/03, Lex nr 149497/. Zważyć też należy, że zgodnie z niekwestionowanym stanowiskiem prezentowanym w literaturze prawniczej i orzecznictwie wyłączenie w tym trybie nie wymaga podjęcia dodatkowej czynności orzeczniczej o deklaratoryjnym charakterze w formie postanowienia, bowiem wyłączenie następuje z mocy prawa /np. W. Dawidowicz: Zarys procesu administracyjnego, Warszawa 1989; E. : Prawo urzędnicze, Warszawa 2004; wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 czerwca 2006r. sygn. akt VII SA/ Wa 276/06, Lex nr 214075/. Należy zatem zwrócić uwagę, że z materiału zebranego w sprawie wynika w sposób jednoznaczny, iż w dniu [...] czyli w czasie trwania postępowania w sprawie wykonywania przez A. i J. K. robót budowlanych na części budynku mieszkalnego usytuowanego przy ul. S. L. w L. na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...]z powodu tej sprawy wszczęte zostało przygotowawcze postępowanie karne przeciwko W. K. – kierownikowi organu administracji publicznej właściwego w sprawie i J. G.– pracownikowi tego organu. Zarzucono im obu popełnienie czynu z art. 231 § 1 kodeksu karnego, stanowiącego że: "Funkcjonariusz publiczny, który przekraczając swoje uprawienia lub nie dopełniając obowiązków działa na szkodę interesu publicznego lub prywatnego, podlega karze pozbawienia wolności do lat 3". Na podstawie akt sprawy można również stwierdzić w sposób nie budzący wątpliwości, że W. K. jest piastunem funkcji organu właściwego w sprawie, osobą uprawnioną do wydawania decyzji i jego podpis wraz z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego widnieje na podjętym w tej sprawie w dniu [...] orzeczeniu, natomiast J. G. uczestniczył w oględzinach przeprowadzonych na przedmiotowej nieruchomości w dniu [...], a zatem w istotnej w tej sprawie czynności procesowej. W istniejących warunkach prawnych wszczęcie postępowania karnego przygotowawczego w dniu [...] skutkowało tym, że W. K. i J. G. zostali z mocy prawa tj. przepisu art. 24 § 1 pkt 6 kpa wyłączeni od udziału w rozpoznawanej sprawie. Oznaczało to jednocześnie niemożność wydania w sposób legalny przez W. K. decyzji w tej sprawie. Zważyć przy tym należy, że ranga instytucji wyłączenia i jej znaczenie w postępowaniu administracyjnym podkreślone zostały przez ustawodawcę w przepisie art. 145 § 1 pkt 3 kpa, w którym jako jedna z przesłanek uruchomienia nadzwyczajnego trybu weryfikowania orzeczeń administracyjnych tj. trybu wznowienia postępowania wskazana została sytuacja, polegająca na tym, że decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27. W rozpoznawanej sprawie należy również wyjaśnić, że do osoby piastującej funkcję organu administracji publicznej o konkretnej właściwości i będącej – w rozumieniu przepisów kpa – pracownikiem tego organu ma zastosowanie regulacja zawarta w przepisie art. 24 kpa /por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 czerwca 2006r., op. cit.; wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2007r., sygn. akt II OSK 213/06, Lex nr 235133/. Należy bowiem odróżnić sytuację, kiedy wyłączeniu w trybie art. 25 kpa podlega organ administracji publicznej jako wyodrębniona organizacyjnie jednostka od wyłączenia kierownika tego organu – piastuna kompetencji na podstawie art. 24 kpa. W okolicznościach istniejących w tej sprawie wyłączeniu podlegał – zdaniem Sądu – piastun funkcji organu na podstawie art. 24 § 1 pkt 6 kpa, a nie organ administracji publicznej czyli Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. Orzekając kasacyjnie w stosunku do postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] Nr [...] Sąd uwzględnił to, że brak w aktach sprawy wniosku B. i A. M. z dnia [...] o wyłączenie, o którym mowa w uzasadnieniu tego postanowienia /taką datą opatrzone jest odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] pozbawił Sąd możliwości dokonania oceny co do jego zgodności z prawem. Sąd stwierdził natomiast – z przyczyn wcześniej przedstawionych, że decyzja zaskarżona oraz decyzja ją poprzedzająca naruszają prawo w sposób stanowiący podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, co obligowało do ich wyeliminowania z obrotu prawnego. W dokonywanej w tym zakresie ocenie Sąd zaakceptował pogląd prezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zgodnie z którym przy tej kategorii wadliwości nie ma znaczenia ewentualny jej wpływ na wynik sprawy, bowiem dyspozycja tego przepisu ma na celu przede wszystkim ochronę obiektywnego porządku prawnego /np. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2006r., sygn. akt II OSK 1321/05, Lex nr 317405; wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 grudnia 2006r., sygn. akt III SA/Wa 3300/06, Lex nr 278564; wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2007r., sygn. akt I FSK 511/06, Lex nr 285269/. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny – zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit. b powołanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Klauzula zawarta w pkt III wyroku wynika z obowiązku zastosowania przy orzekaniu o uwzględnieniu skargi przepisu art. 152 wskazanej powyżej ustawy. Rozpatrując sprawę ponownie właściwy organ powinien uwzględnić uwagi Sądu zawarte w uzasadnieniu wyroku i przeprowadzić postępowanie w sposób zapewniający obiektywizm i bezstronność osób działających w jego imieniu stosując się do wymogów ustawowych. H.B. 12.03.2009r.