I OSK 361/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Joanna Runge -Lissowska sędzia del. NSA Jerzy Krupiński Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 grudnia 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 1644/07 w sprawie ze skargi W. K. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 grudnia 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 1644/07, oddalił skargę W. K. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2005 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...], odmówił W. K. zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości położonej w W. przy ul. R., ozn. jako część dawnej działki nr [...] z dawnego obrębu [...], stanowiącej obecnie działkę ewidencyjną nr [...]. z obrębu [...]. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ podał, że nieruchomość stanowiąca obecnie działkę ewidencyjną nr [...]. z obrębu [...], pochodząca z nieruchomości położonej w W. przy ul. d. S. ozn. jako dawna działka nr [...] z dawnego obrębu [...] o pow. 4296 m2, została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa na podstawie decyzji Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dn. [...] lipca 1973 r. nr [...] z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego spółdzielczego. Przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości zgodnie z uzasadnieniem decyzji wywłaszczeniowej objęte zostało decyzją lokalizacyjną z dnia [...] kwietnia 1972 r. nr [...] pod lokalizację zespołu mieszkaniowego "U. P." oraz decyzją o lokalizacji inwestycji z dnia [...] kwietnia 1972 r. nr [...] ustalającą lokalizację ulic miejskich. W odwołaniu od powyższej decyzji W. K. zarzucał m.in. niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy przez brak ustalenia daty od kiedy rozpoczęte zostały prace związane z realizacją celu wywłaszczenia ani też daty, w której cel ten został zrealizowany, jak również ważności decyzji lokalizacyjnych nr [...] oraz [...]. Wojewoda Mazowiecki po rozpoznaniu ww. odwołania decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że z akt sprawy wynika, że część obszaru będącego przedmiotem wniosku W. K. znajduje się w liniach rozgraniczających ulicy R. Fakt ten potwierdza pismo Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Gminy Warszawa Ursynów z dnia 4 maja 2000 r. (karta nr 30 akt sprawy), szkic graficzny (karta nr 29 akt sprawy), pismo Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicy Warszawa Ursynów z dnia 30 kwietnia 2003 r. (karta nr 61 akt sprawy), wypis z rejestru gruntów (karta nr 76 akt sprawy) i pismo Delegatury Urzędu m.st. Warszawy w Dzielnicy Ursynów z dnia 13 października 2004 r. (karta nr 88 akt sprawy). W ocenie Wojewody Mazowieckiego cel wywłaszczenia został więc zrealizowany. Dodatkowo organ wskazał, iż przepis art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych przewiduje, że drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność samorządu województwa, powiatu lub gminy. Z art. 2 cyt. ustawy o drogach publicznych wynika zarazem zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz podmiotów innych niż wymienione w tym przepisie. A zatem z woli ustawodawcy drogi publiczne zostały zaliczone do kategorii rzeczy o ograniczonym obrocie. Jedyna dopuszczalna forma obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne polegać może na przeniesieniu własności między podmiotami wymienionymi w art. 2a ustawy o drogach publicznych, wyłącznie w razie zmiany przynależności drogi publicznej do określonej kategorii. Konsekwencją tego jest uznanie, że zadośćuczynienie roszczeniu o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, a zajętej obecnie pod drogę publiczną na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, prowadziłoby do skutku sprzecznego z prawem, polegającego na nabyciu przez osobę fizyczną nieruchomości stanowiącej część drogi publicznej. Wykładnia systemowa art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami uwzględniająca ograniczenie obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne, które wynika z art. 2a ustawy o drogach publicznych prowadzi do wniosku, że w sytuacji, gdy wywłaszczona nieruchomość obecnie jest częścią drogi publicznej orzeczenie o jej zwrocie jest niedopuszczalne. Ponadto, organ odwoławczy stwierdził, iż w tej sprawie naruszenie art. 40 § 2 k.p.a., nie miało wpływu na sytuację prawną wnioskodawcy, gdyż pisma były kierowane do W. K. – strony postępowania zwrotowego. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi W. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z wnioskiem o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W ocenie skarżącego decyzja organu pierwszej instancji była obarczona wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez to, że wydana została na podstawie art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skarżący nie zgodził się także z argumentacją Wojewody Mazowieckiego dotyczącą art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 2a ustawy o drogach publicznych. Jego zdaniem pomija ona fakt, że drogi publiczne pozostają nieruchomościami w rozumieniu art. 46 k.c., a sposób wykonywania uprawnień właścicielskich oraz obrotu takimi nieruchomościami jest regulowany przepisami prawa cywilnego. Żadne z przepisów prawa nie zakazują obrotu takimi nieruchomościami w tym zbywania ich na rzecz osób trzecich. Zdaniem skarżącego, przyjęcie takiej wykładni oznaczałoby że, zakwalifikowanie danej nieruchomości jako drogi publicznej w świetle przepisów ustawy o drogach publicznych uniemożliwia dochodzenie roszczeń przez byłych właścicieli, mimo tego, że są oni uprawnieni do tego przez przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 136). Ponadto, skarżący podniósł, iż Wojewoda Mazowiecki w swoich ustaleniach pominął to, że o zwrot wywłaszczonej nieruchomości ubiega się on już od 1993 r., podczas gdy zakwalifikowanie jej jako drogi krajowej nastąpiło w dniu 1 stycznia 1999 r. W ocenie skarżącego Wojewoda Mazowiecki nie wyjaśnił także wszystkich okoliczności faktycznych, czym naruszył art. 7 k.p.a. Pominął bowiem zupełnie kwestie ustalenia daty, od kiedy zostały rozpoczęte prace związane z realizacją celu wywłaszczenia oraz też daty, w której cel ten został zrealizowany, jak również kwestie ważności decyzji lokalizacyjnych nr [...] oraz [...], mimo, iż ma to istotne znaczenie dla ustalenia przesłanek zastosowania art. 136 ust. 1 w związku z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto, zdaniem skarżącego, Wojewoda Mazowiecki błędnie przyjął, że z uzasadnienia decyzji wywłaszczeniowej wynika, że decyzją lokalizacyjną Nr [...] z dnia [...] kwietnia 1972 r. objęto lokalizację ulic miejskich, podczas gdy z uzasadnienia decyzji wywłaszczeniowej Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia [...] lipca 1973 r. nr [...] wynika jedynie, że wywłaszczona nieruchomość została przeznaczona pod budowę osiedla mieszkaniowego spółdzielczego. Skarżący wskazał również, że nawet w przypadku uznania, że wywłaszczona nieruchomość została w części wykorzystana na inny cel aniżeli wskazany w decyzji o wywłaszczeniu, to nie został zachowany tryb z art. 136 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami przewidujący obowiązek poinformowania właściciela lub jego spadkobierców o możliwości zwrotu. Wojewoda Mazowiecki w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie. W uzasadnieniu podał, że zasady zwrotu wywłaszczonej nieruchomości uregulowane zostały w rozdziale 6 Działu III ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.). W obecnym stanie prawnym definicja pojęcia zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu została określona w art. 137 ust. 1 cyt. ustawy. Przepis ten stanowi, że nieruchomość uważa się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Biorąc pod uwagę treść art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami przypomnieć należy, że przepisy rozdziału 6 Działu III wskazanej ustawy znajdują odpowiednie zastosowanie do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie źródeł prawa wskazanych w tej normie prawnej. Sąd pierwszej instancji ustalił, że przedmiotowa nieruchomość objęta została decyzją lokalizacyjną nr [...]z dnia [...] kwietnia 1972 r., którą ustalono lokalizację zespołu mieszkaniowego "U. P." (k-36 archiwalnych akt administracyjnych) oraz decyzją lokalizacyjną Nr [...] z dnia [...] kwietnia 1972 r. ustalającą lokalizację ulic miejskich w rejonie zespołu mieszkaniowego "U. P." (k-38). Z uzasadnienia decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] lipca 1973 r. wynika, że wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego spółdzielczego. A zatem wywłaszczenia dokonano na cel określony ogólnie. Z materiału dokumentacyjnego sprawy wynika, że działka ew. nr [...]. z obrębu [...] zlokalizowana jest w liniach rozgraniczających ulicy R., znajdującej się na terenie Dzielnicy Ursynów (pismo Urzędu Gminy Warszawa Ursynów z dnia 4 maja 2000 r.; k-30 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Stanowi ona własność Skarbu Państwa i pozostaje we władaniu Zarządu Dróg Miejskich (k-61 i k-76). Okoliczności powyższe świadczą o tym, że cel wywłaszczenia określony w decyzji z dnia [...] lipca 1973 r. został zrealizowany i nieruchomość nie stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Osiedle mieszkaniowe obejmuje bowiem nie tylko domy mieszkalne ale również jego infrastrukturę i urządzenia służące mieszkańcom (wyrok NSA z dnia 20 stycznia 1999 r. sygn. akt IV SA 2033/96). Odnosząc się do zarzutów skargi, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że Prezydent m.st. Warszawy i Wojewoda Mazowiecki zasadnie twierdzą, że nieruchomość stanowiąca część drogi publicznej nie podlega zwrotowi. Z przepisu art. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wynika, że ustawa ta w zakresie gospodarki nieruchomościami nie narusza innych ustaw. Skoro katalog określonych w tym przepisie ustaw ma charakter otwarty (o przykładowym wymienieniu w tym przepisie aktów prawnych przesądza zwrot "w szczególności"), to należy przyjąć, że do ustaw szczególnych, o których mowa w tym przepisie zalicza się ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Z art. 2a i art. 4 pkt 2, 5–7 tej ustawy wynika, że drogi gminne stanowią własność gminy, a częścią drogi publicznej jest jezdnia, chodniki, urządzenia, instalacje i pobocza. Powołując uchwałę SN z dnia 13 października 2006 r., sygn. akt III CZP 72/06, OSNC 2007, nr 6, poz. 85, Sąd pierwszej instancji wskazał, że w orzecznictwie sądowym drogi publiczne traktowane są jako rzeczy wyłączone z powszechnego obrotu (reges extra commercium), gdyż własność tych dróg może być przenoszona tylko pomiędzy podmiotami publicznoprawnymi (Skarbem Państwa i jednostkami samorządu terytorialnego). Nieruchomości drogowe nie mogą być więc obciążane prawami rzeczowymi na rzecz osób fizycznych, osoby te nie mogą też tymi nieruchomościami faktycznie władać w sposób prowadzący do zasiedzenia. Ponadto, Sąd pierwszej instancji podzielił pogląd reprezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, że zrealizowanie na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot inwestycji celu publicznego – a taką jest niewątpliwie położenie jezdni asfaltowej, wybudowanie chodników i ścieżek rowerowych, latarni, sieci wodociągowej, ciepłowniczej, kanalizacji deszczowej i ściekowej, w ciągu drogi publicznej – stanowi przeszkodę do realizacji roszczenia o zwrot, o którym mowa w art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że niewłaściwa podstawa prawna decyzji organu pierwszej instancji nie oznacza jej nieważności, gdyż błąd ten został przez Wojewodę Mazowieckiego sanowany. Natomiast dla niniejszej sprawy nie mają znaczenia kwestie nie wiążące się ze sprawą o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, w ramach której organ ustala jedynie, czy w sprawie wystąpiły przesłanki "zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia", zdefiniowane w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przeszkody do zwrotu, wynikające z art. 229 i art. 229a tej ustawy bądź przepisów szczególnych Dla sprawy o zwrot działki nr [...] nie miał również znaczenia zarzut opieszałości organów administracji publicznej w rozpatrywaniu tej sprawy. W takim bowiem przypadku stronie przysługuje zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie (art. 37 § 1 k.p.a.), a w dalszej kolejności skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu (art. 3 § 2 pkt 8 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł W. K. reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając go w całości zarzucił: 1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), poprzez wadliwe wykonanie przez Sąd pierwszej instancji kontroli zgodności z prawem decyzji nr [...] Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2005 r. i w rezultacie bezzasadne oddalenie skargi w sytuacji, w której skargę tę należało uwzględnić i powyższą decyzję uchylić, co było następstwem: – pominięcia przez Sąd pierwszej instancji, iż Wojewoda Mazowiecki z obrazą wyżej wymienionych przepisów postępowania administracyjnego nie dopełnił obowiązku wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, pomijając całkowicie kwestię ustalenia daty rozpoczęcia prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia oraz daty, w której cel ten został zrealizowany, przez co nie doprowadził do prawidłowego ustalenia, iż określony w decyzji Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia [...] lipca 1973 r.nr [...] cel wywłaszczenia nie został zrealizowany i w konsekwencji nieruchomość stała się zbędna w rozumieniu dyspozycji art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, – pominięcia przez Sąd pierwszej instancji, iż Wojewoda Mazowiecki bezzasadnie przyjął, iż z uzasadnienia decyzji wywłaszczeniowej Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia [...] lipca 1973 r. nr [...] wynika, że decyzją lokalizacyjną Nr [...] z dnia [...] kwietnia 1972 r. objęto lokalizację ulic miejskich (w konsekwencji czego uznając, iż cel wywłaszczenia określony w decyzji z dnia [...] lipca 1973 r. został zrealizowany i nieruchomość nie stała się zbędna na cel wywłaszczenia), podczas, gdy z uzasadnienia ww. decyzji wywłaszczeniowej wynika jedynie, iż zgodnie z lokalizacją ustaloną na podstawie decyzji lokalizacyjnych Nr [...] i [...] z dnia [...] kwietnia 1972 r., wywłaszczana nieruchomość przeznaczona została pod budowę osiedla mieszkaniowego spółdzielczego; 2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 137 ust 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) poprzez niezastosowanie niniejszego przepisu, spowodowane bezzasadnym przyjęciem, iż ustalony stan faktyczny nie potwierdza wystąpienia przesłanek "zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia". Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucił, iż Sąd pierwszej instancji pominął podniesiony w skardze zarzut niedopełnienia przez Wojewodę Mazowieckiego obowiązku wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, w tym kwestii ustalenia daty rozpoczęcia prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia oraz daty, w której cel ten został zrealizowany. W ocenie skarżącego stanowiło to naruszenie art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Podniósł również, iż ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby Wojewoda Mazowiecki ustalił, iż określony w decyzji z dnia [...] lipca 1973 r. cel wywłaszczenia nieruchomości, sprowadzający się do jej przeznaczenia wyłącznie pod budowę osiedla mieszkaniowego obejmował swym zakresem także lokalizację ulic miejskich. Zdaniem skarżącego skoro w toku postępowania administracyjnego nie doszło do jednoznacznego potwierdzenia zakresu celu wywłaszczenia w postaci przeznaczenia nieruchomości pod budowę osiedla mieszkaniowego, w tym objęcia przedmiotowym zakresem między innymi lokalizacji ulic miejskich, to zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdzenie, że z uzasadnienia decyzji wywłaszczeniowej wynika, iż wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło na określony ogólnie cel w postaci budowy osiedla mieszkaniowego spółdzielczego (w domyśle obejmujący lokalizację ulic miejskich), uznać należy za pozbawione uzasadnienia procesowego i w konsekwencji błędne. Autor skargi kasacyjnej wskazał, że skoro w toku postępowania nie ustalono, iż określony w decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 1973 r. cel wywłaszczenia obejmował także lokalizację ulic miejskich, to przeznaczenie wywłaszczonej nieruchomości objętej ww. decyzją wywłaszczeniową na lokalizację ulicy stanowiło użycie nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji wywłaszczeniowej, zrealizowany przez organy administracji publicznej w sposób niezgodny z brzmieniem art. 136 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ze zgromadzonego w sprawie materiału nie wynika bowiem, aby organ administracyjny, który podjął decyzję o wywłaszczeniu nieruchomości poinformował poprzedniego właściciela –zgodnie z obowiązkiem wynikającym z dyspozycji art. 136 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami – o zamiarze użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, a więc o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości zgodnie z art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie skarżącego, wskazany powyżej fakt naruszenia regulacji art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie został dostrzeżony ani przez Wojewodę Mazowieckiego jako organ drugiej instancji w postępowaniu administracyjnym, ani przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Ponadto autor skargi kasacyjnej zarzucił, iż Sąd pierwszej instancji dokonując wykładni art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami bezzasadnie pominął fakt, że organy administracji publicznej nie wywiązały się z obowiązku zastosowania art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami i w konsekwencji nie ustaliły, czy w sprawie zaistniały przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, określone w art. 137 ust. 1. Niezastosowanie przez Wojewodę Mazowieckiego (jak również organ pierwszej instancji) wyżej powołanego przepisu prawa, jest konsekwencją pominięcia w toku postępowania administracyjnego kwestii ustalenia daty od kiedy zostały rozpoczęte prace związane z realizacją celu wywłaszczenia albo daty, w której cel ten został zrealizowany. Zdaniem skarżącego skutkiem braku ustalenia tej okoliczności jest przyjęcie, iż nieruchomość nie stała się zbędna na cel wywłaszczenia określony w decyzji z dnia [...] lipca 1973 r. i w konsekwencji niezastosowanie ww. art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, skutkujące bezzasadną odmową uwzględnienia żądania zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określone w art. 183 § 2 cyt. ustawy w rozpoznawanej sprawie nie występują. W sprawie jest niesporne, że nieruchomość, stanowiąca obecnie działkę ewidencyjną nr [...]. z obrębu [...], której zwrotu żąda skarżący, w dacie orzekania przez organy znajduje się w liniach rozgraniczających ul. R. na terenie Dzielnicy Ursynów, jest drogą publiczną, stanowi własność Skarbu Państwa i pozostaje we władaniu Zarządu Dróg Miejskich. Istota sprawy sprowadza się do wyjaśnienia, czy zrealizowanie na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot inwestycji celu publicznego, a takim jest niewątpliwie wybudowanie drogi publicznej stanowi przeszkodę do realizacji roszczenia o zwrot, o którym mowa w art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz czy w takiej sytuacji istniała potrzeba zbadania przesłanek z art. 137 pkt 1 i 2 tej ustawy. Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał, iż art. 2 cyt. wyżej ustawy określający relacje między przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami a innymi ustawami stanowi, że ustawa ta w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami nie narusza innych ustaw. Użyte w nim sformułowanie "w szczególności" oznacza, iż katalog wskazanych w tym przepisie ustaw jest otwarty. Tak więc przepisy innych ustaw, zarówno wymienionych tam przykładowo w cyt. art. 2, jak i tam niewymienionych np. ustawa z dnia 21 czerwca 1985 r. o drogach publicznych i inne, należy uznać za przepisy odrębne, które mają pierwszeństwo w ich stosowaniu. Zgodnie z art. 2a ustawy o drogach publicznych drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzki, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Przepis ten określa strukturę własnościową dróg publicznych w sposób niedopuszczający wyjątków. Z przepisu tego wynika zarazem zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz podmiotów innych niż wymienione w tym przepisie. A zatem z woli ustawodawcy drogi publiczne zostały zaliczone do kategorii rzeczy o ograniczonym obrocie. Jedyna dopuszczalna forma obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne może polegać na przenoszeniu własności między podmiotami wymienionymi w cyt. art. 2a ustawy o drogach publicznych, wyłącznie w razie zmiany przynależności drogi publicznej do określonej kategorii. Powyższe rozwiązania upoważniają do stwierdzenia, że zadośćuczynienie roszczeniu o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, a zajętej obecnie pod drogę publiczną na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, prowadziłoby do skutku sprzecznego z prawem, polegającego na nabyciu przez osobę fizyczną nieruchomości stanowiącej część drogi publicznej. Wykładnia systemowa art. 136 ust. 3 ustawy, uwzględniająca ograniczenie obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne, która wynika z cyt. art. 2a ustawy o drogach publicznych, prowadzi do wniosku, że niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, która w czasie orzekania o zwrocie jest częścią drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. W tych warunkach uznać należy, iż zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego przez niezastosowanie art. 137 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest niezasadny. Powoduje to, iż nieskuteczny jest również zarzut naruszenia przepisów postępowania, który autor skargi kasacyjnej upatruje właśnie w niewyjaśnieniu przesłanek określonych w art. 137 ust. 1 i 2 cyt. ustawy. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu w oparciu o przepis art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.