I SA/Wa 1644/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daniela Kozłowska Sędziowie : Sędzia WSA Jolanta Rudnicka Asesor WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania W. K., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...] orzekającą o odmowie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], ozn. jako część dawnej działki nr [...] z dawnego obrębu [...], stanowiącej obecnie działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...]. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że nieruchomość stanowiąca obecnie działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...], pochodząca z nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] ozn. jako dawna działka nr [...] z dawnego obrębu [...] o pow. [...] m2, została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa na podstawie decyzji Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Rady Narodowej Miasta W. z dn. [...] lipca 1973 r. nr [...] z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego. Przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości zgodnie z uzasadnieniem decyzji wywłaszczeniowej objęte zostało decyzją o lokalizacji inwestycji z dnia [...] kwietnia 1972 r. nr [...] pod lokalizację zespołu mieszkaniowego "[...]" oraz decyzją o lokalizacji inwestycji z dnia [...] kwietnia 1972 r. nr [...] ustalającą lokalizację ulic miejskich. Prezydent Miasta W. decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...] odmówił zwrotu opisanej wyżej nieruchomości powołując się na brzmienie art. 229a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jako na podstawę prawną odmowy zwrotu nieruchomości. Od decyzji powyższej odwołał się W. K. wskazując na brak możliwości zastosowania w niniejszej sprawie art. 229 a ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz zarzucając niewyjaśnienie przez organ pierwszej instancji wszystkich okoliczności faktycznych w sprawie poprzez brak ustalenia daty od kiedy zostały rozpoczęte prace związane z realizacją celu wywłaszczenia ani też daty, w której cel ten został zrealizowany, jak również ważności decyzji lokalizacyjnych nr [...] oraz [...]. Wojewoda Mazowiecki, w wyniku rozpatrzenia odwołania i zbadania akt sprawy stwierdził, iż materiał dowodowy nie uzasadnia jego uwzględnienia. Dokonana przez Prezydenta Miasta W. ocena stanu faktycznego nie budzi zastrzeżeń. Różni się ona jednak całkowicie od oceny przedstawionej w odwołaniu. Organ wskazał, że z akt sprawy wynika, że część obszaru będącego przedmiotem wniosku znajduje się w liniach rozgraniczających ulicy [...]. Fakt ten potwierdza pismo Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Gminy [...] z dnia 4 maja 2000 r. (karta nr 30 akt sprawy), szkic graficzny (karta nr 29 akt sprawy), pismo Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnic) [...] z dnia 30 kwietnia 2003 r. (karta nr 61 akt sprawy), wypis z rejestru gruntów (karta nr 76 akt sprawy) i pismo Delegatury Urzędu Miasta W. w Dzielnicy [...] z dnia 13 października 2004 r. (karta nr 88 akt sprawy). W ocenie Wojewody Mazowieckiego cel wywłaszczenia został więc zrealizowany. Dodatkowo organ wskazał, na definicję ulicy zawartą w ustawie z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000r. Nr 71 poz. 838 ze zm.), zgodnie z którą ulicę stanowi droga na terenach zabudowanych miast i wsi, łącznie z torowiskiem pojazdów komunikacji miejskiej, wydzielona liniami rozgraniczającymi, która jest przeznaczona do obsługi bezpośredniej otoczenia oraz umieszczania urządzeń technicznych nie związanych z ruchem pojazdów lub pieszych. Organ zauważył, iż przepis art. 2a ustawy z dn. 21 marca 1985r. o drogach publicznych przewiduje, że drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność samorządu województwa, powiatu lub gminy. Powyższy przepis określa strukturę własnościową dróg publicznych w sposób niedopuszczający wyjątków. Instrumentem mającym na celu uporządkowanie stanu prawnego dróg publicznych i doprowadzenie sytuacji prawnej do stanu zgodnego z powyższym unormowaniem jest przepis art. 73 ust. 1 ustawy z dn. 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133 poz. 872 ze zm.). Z przytoczonych unormowań wynika, że celem ustawodawcy było spowodowanie, by własność dróg publicznych w Polsce od dnia 1 stycznia 1999 r. należała wyłącznie do Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Z art. 2 ustawy o drogach publicznych wynika zarazem zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz podmiotów innych niż wymienione w tym przepisie. Organ zatem uznał, że z woli ustawodawcy drogi publiczne zostały zaliczone do kategorii rzeczy o ograniczonym obrocie. Jedyna dopuszczalna forma obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne polegać może na przeniesieniu własności między podmiotami wymienionymi w art. 2a ustawy o drogach publicznych, wyłącznie w razie zmiany przynależności drogi publicznej do określonej kategorii. Konsekwencją tego jest uznanie, że zadośćuczynienie roszczeniu o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, a zajętej obecnie pod drogę publiczną na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, prowadziłoby do skutku sprzecznego z prawem, polegającego na nabyciu przez osobę fizyczną nieruchomości stanowiącej część drogi publicznej. W obowiązującym stanie prawnym brak byłoby możliwości doprowadzenia stanu prawnego drogi do zgodności z art. 2 ustawy o drogach publicznych w drodze wywłaszczenia, gdyż jednolity jest pogląd judykatury i nauki prawa administracyjnego, że wywłaszczenie nieruchomości na cel publiczny nie jest dopuszczalne, jeśli taki cel został już na nieruchomości zrealizowany (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dn. 29.05.2003r. sygn. akt II SA/Gd 1206/01 ONSA 2004/2/72). Wykładnia systemowa przepisu art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami uwzględniająca ograniczenie obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne, która wynika z art. 2a ustawy o drogach publicznych, prowadzi do wniosku, że niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości uwłaszczonej, jeśli nieruchomość w czasie orzekania o zwrocie jest częścią drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Wobec powyższego Wojewoda Mazowiecki uznał, że decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...] należało utrzymać w mocy, przyjmując jednak odmienną argumentację niż organ pierwszej instancji. Ponadto organ stwierdził, iż w ocenie organu odwoławczego niewątpliwe uchybienie art. 40 § 2 k.p.a., nie miało wpływu na sytuację prawną wnioskodawcy. Pisma były kierowane bowiem do W. K. - strony postępowania zwrotowego. Skargę na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] wniósł W. K. wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi wskazał, że o zwrot nieruchomości wniósł do Urzędu Rejonowego w W. w dniu 29 czerwca 1993 r. Wniosek dotyczył nieruchomości o powierzchni [...] m2 wywłaszczonej decyzją Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Rady Narodowej Miasta W. z dnia [...] lipca 1973 r. nr. [...] oznaczonej jako dawna działka nr [...] z dawnego obrębu [...], stanowiąca część działki ewidencyjnej nr [...]i [...] z obrębu [...]. Decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...] Prezydent Miasta W. odmówił zwrotu nieruchomości w części stanowiącej obecnie działkę nr [...] z obrębu [...], znajdującej się obecnie w ul. [...] oraz jej liniach rozgraniczających, powołując się na brzmienie art. 229a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami jako na podstawę prawną odmowy zwrotu nieruchomości. W ocenie skarżącego, Wojewoda Mazowiecki niewłaściwie postąpił utrzymując w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji obarczone wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez to, że wydane zostało na podstawie art. 229 a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skarżący nie zgodził się także z argumentacją Wojewody Mazowieckiego dotyczącą art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 2a ustawy o drogach publicznych. Jego zdaniem pomija ona fakt, że drogi publiczne pozostają nieruchomościami w rozumieniu art. 46 k.c., a sposób wykonywania uprawnień właścicielskich oraz obrotu takimi nieruchomościami jest regulowany przepisami prawa cywilnego. Żadne z przepisów prawa nie zakazują obrotu takimi nieruchomościami w tym zbywania ich na rzecz osób trzecich. Z przepisów ustawy o drogach publicznych wynika, że zajęte pod drogi publiczne mogą być jedynie nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu i tak długo jak w świetle przepisów prawa są zakwalifikowane jako drogi publiczne, muszą stanowić własność tych podmiotów. Brak jest natomiast podstaw do stwierdzenia, że zakwalifikowanie nieruchomości jako drogi publicznej oznacza niemożność pozbawienia jej takiego statusu, co oznaczałoby istotne ograniczenie Skarbu Państwa oraz jednostek samorządowym w dysponowaniu swoim mieniem. Ograniczenie takie nie występuje w ustawie o drogach publicznych, a wręcz przeciwnie w art. 5 i 10 tejże ustawy zawarte są delegacje ustawowe do zmiany charakteru tych nieruchomości. Oznacza to, że istnieje możliwość zwrotu wywłaszczonych nieruchomości zajętych obecnie pod drogi publiczne po zmianie kwalifikacji tych nieruchomości w trybie przewidzianym odrębnymi przepisami. Przyjęcie odmiennego stanowiska oznaczałoby, że zakwalifikowanie danej nieruchomości jako drogi publicznej jest dokonywane raz na zawsze bez możliwości zmiany tego stanu, niezależnie od rzeczywistych potrzeb, co z pewnością nie było celem ustawodawcy i nie wynika z przepisów prawa. Nadto przyjęcie takiej wykładni oznaczałoby że, zakwalifikowanie takiej nieruchomości będącej własnością Skarbu Państwa jako drogi publicznej w świetle przepisów ustawy o drogach publicznych uniemożliwia dochodzenie roszczeń przez byłych właścicieli mimo tego, że są oni upoważnieni do tego przez przepisy ustawy gospodarce nieruchomościami (art. 136). Dodatkowo wskazano, że Wojewoda Mazowiecki pominął w swoich ustaleniach to, że skarżący o zwrot wywłaszczonej nieruchomości ubiega się już od 1993 r., podczas gdy jej zakwalifikowanie jako drogi krajowej nastąpiło w dniu 1 stycznia 1999 r. W ocenie skarżącego Wojewoda Mazowiecki nie wyjaśnił także wszystkich okoliczności faktycznych w sprawie, czym naruszył art. 7 k.p.a. pomijając zupełnie kwestie ustalenia daty od kiedy zostały rozpoczęte prace związane z realizacją celu wywłaszczenia oraz też daty w której cel ten został zrealizowany, jak również ważności decyzji lokalizacyjnych nr [...] oraz [...] co ma istotne znaczenie dla ustalenia przesłanek zastosowania art. 136 ust. 1 w związku z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Okoliczności te nie zostały ustalone również przez organ pierwszej instancji i to mimo zobowiązania organu pierwszej instancji do ich ustalenia zawartych w decyzji Wojewody Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. uchylającej decyzję Starosty Powiatu W. z dnia [...] lipca 2000 r. i przekazującej mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Ponadto, zdaniem skarżącego, Wojewoda Mazowiecki błędnie przyjął, że z uzasadnienia decyzji wywłaszczeniowej wynika że decyzją lokalizacyjną Nr [...] z dnia [...] kwietnia 1972 r. objęto lokalizację ulic miejskich podczas gdy z uzasadnienia decyzji wywłaszczeniowej Prezydium Rady Narodowej Miasta W. z dnia [..] lipca 1973 r. nr [...] wynika jedynie, zgodnie z lokalizacją Nr [...] i [...]z dnia [...] kwietnia 1972 r., że wywłaszczaną nieruchomość przeznaczona została pod budowę osiedla mieszkaniowego spółdzielczego. Nawet jeżeli przyjąć, że wywłaszczoną nieruchomość w części wykorzystaną na inny cel aniżeli wskazany w decyzji o wywłaszczeniu, nie został zachowany tryb z art. 136 ust. 2 ustawy przewidujący obowiązek poinformowania właściciela lub jego spadkobierców o możliwości zwrotu. Ani organ pierwszej instancji ani Wojewoda Mazowiecki nie dokonali w tym zakresie żadnych ustaleń. W świetle powyższego skarżący wskazał, że zaskarżona decyzja Wojewody Mazowieckiego narusza przepisy prawa materialnego poprzez błędne przyjęcie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 2a ustawy o drogach publicznych - jako podstawy rozstrzygnięcia, narusza art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji opartej na błędnej podstawie prawnej oraz narusza art. 7 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia okoliczności faktycznych mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Oceniając zaskarżoną decyzję w tym aspekcie, należy wskazać, że skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania. Zasady zwrotu wywłaszczonej nieruchomości uregulowane zostały w rozdziale 6 Działu III ustawy z 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.). W obecnym stanie prawnym definicja pojęcia zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu została podana w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Powołany wyżej przepis prawa stanowi, że nieruchomość uważa się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Biorąc pod uwagę treść art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami przypomnieć należy, że przepisy rozdziału 6 Działu III wskazanej ustawy znajdują odpowiednie zastosowanie do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie źródeł prawa wskazanych w tej normie prawnej. Z materiału dokumentacyjnego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że przedmiotowa nieruchomość objęta została decyzją lokalizacyjną nr [...] z dnia [...] kwietnia 1972 r., którą ustalono lokalizację zespołu mieszkaniowego "[...]" (k-36 archiwalnych akt administracyjnych) oraz decyzją lokalizacyjną Nr [...] z dnia [...] kwietnia 1972 r. ustalającą lokalizację ulic miejskich w rejonie zespołu mieszkaniowego "[...]" (k-38). Z uzasadnienia decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] lipca 1973 r. wynika, że wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego spółdzielczego. A zatem wywłaszczenia dokonano na cel określony ogólnie. Z materiału dokumentacyjnego sprawy wynika, że działka ew. nr [...] cz. znajduje się w liniach rozgraniczających ulicy [...], znajdującej się na terenie Dzielnicy [...] (pismo Urzędu Gminy W. z dnia 4 maja 2000 r.; k-30 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Stanowi ona własność Skarbu Państwa i pozostaje we władaniu Zarządu Dróg Miejskich (k-61 i k-76). Okoliczności powyższe świadczą o tym, że cel wywłaszczenia określony w decyzji z dnia 30 maja 1973 r. został zrealizowany i nieruchomość nie stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Dodatkowo można zauważyć, że w orzecznictwie sądowym wskazuje się, że celu wywłaszczenia nieruchomości na budowę osiedla mieszkaniowego nie niweczy realizacja infrastruktury tego osiedla w postaci budynków handlowych, usługowych oraz urządzeń towarzyszących, jak ciągi komunikacyjne, parkingi i inne urządzenia. Osiedle mieszkaniowe obejmuje bowiem nie tylko domy mieszkalne, lecz również jego infrastrukturę i urządzenia służące mieszkańcom (wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 1999 r., sygn. akt. IV SA 2033/96). Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, że ulica [...]jest drogą publiczną, czemu skarżący nie zaprzecza. W tej sytuacji Prezydent Miasta W. i Wojewoda Mazowiecki zasadnie twierdzą, że nieruchomość stanowiąca część drogi publicznej nie podlega zwrotowi. Z przepisu art. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wynika, że ustawa ta w zakresie gospodarki nieruchomościami nie narusza innych ustaw. Skoro katalog określonych w tym przepisie ustaw ma charakter otwarty (o przykładowym wymienieniu w tym przepisie aktów prawnych przesądza zwrot "w szczególności"), to należy przyjąć, że do ustaw szczególnych, o których mowa w tym przepisie zalicza się również ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Z art. 2a i art. 4 pkt 2, 5-7 tej ustawy wynika, że drogi gminne stanowią własność gminy, a częścią drogi publicznej jest jezdnia, chodniki urządzenia, instalacje i pobocza. W orzecznictwie sądowym drogi publiczne traktowane są jako rzeczy wyłączone z powszechnego obrotu (reges extra commercium), skoro własność tych dróg może być przenoszona tylko pomiędzy podmiotami publicznoprawnymi (Skarbem Państwa i jednostkami samorządu terytorialnego). Nieruchomości drogowe nie mogą być więc obciążane prawami rzeczowymi na rzecz osób fizycznych, osoby te nie mogą też tymi nieruchomościami faktycznie władać w sposób prowadzący do zasiedzenia (por. uchwała SN z dnia 13 października 2006 r., sygn. akt III CZP 72/06, OSNC 2007/6/85). Na gruncie spraw o zwrot wywłaszczonych nieruchomości w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że zrealizowanie na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot inwestycji celu publicznego – a taką jest niewątpliwie położenie jezdni asfaltowej, wybudowanie chodników i ścieżek rowerowych, latarni, sieci wodociągowej, ciepłowniczej, kanalizacji deszczowej i ściekowej, w ciągu drogi publicznej – stanowi przeszkodę do realizacji roszczenia o zwrot, o którym mowa w art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (por. wyrok NSA z dnia 29 maja 2003 r., sygn. akt II SA/Gd 1206/01, ONSA 2004/2/72; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 22 września 2004 r., sygn. akt II SA/Gd 3334/01, niepublikowany; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 13 grudnia 2005 r., sygn. akt II SA/Bd 921/05, niepublikowany). Stanowisko to skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. W ocenie Sądu niewłaściwa podstawa prawna decyzji organu pierwszej instancji nie oznacza nieważności tej decyzji, tym bardziej że błąd organu pierwszej instancji został sanowany przez Wojewodę Mazowieckiego. Dla niniejszej sprawy nie mają znaczenia kwestie nie wiążące się ze sprawą o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, w ramach której organ ustala jedynie, czy w sprawie wystąpiły przesłanki "zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia", zdefiniowane w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przeszkody do zwrotu, wynikające z art. 229 i art. 229a tej ustawy bądź przepisów szczególnych. Dla sprawy o zwrot działki nr 24 nie miał również znaczenia zarzut opieszałości organów administracji publicznej w rozpatrywaniu sprawy zwrotu tych działek. W tym bowiem przypadku stronie przysługuje zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie (art. 37 § 1 k.p.a.), a w dalszej kolejności skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu (art. 3 § 2 pkt 8 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Biorąc pod uwagę powyższe Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.