II SA/Bd 921/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędzia WSA Wojciech Jarzembski (spr.) Asesor WSA Anna Klotz Protokolant Jakub Jagodziński po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2005r. na rozprawie sprawy ze skargi Anieli C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] 2005r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości oddala skargę Aniela C. w grudniu 1997 r. zwróciła się do Kierownika Urzędu Rejonowego w B. o zwrot nieruchomości położonej w B. przy ul. [...] wpisanej w księdze wieczystej KW [...] prowadzonej przez Państwowe Biuro Notarialne w B. stanowiącej działki oznaczone w ewidencji numerami [...]. Wskazała, że działki te zostały wywłaszczone decyzją Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] 1970 roku ([...]) zatwierdzającą plan ogólny zagospodarowania terenu w/w nieruchomości dla budowy osiedla mieszkaniowego [...] - B-III. Wywłaszczona nieruchomość leży odłogiem i nie została zagospodarowana na cel na jaki została wywłaszczona. W toku postępowania administracyjnego ustalono, żę powyższe działki w wyniku dokonanych zmian w ewidencji gruntów, stanowią obecnie część działki oznaczonej nr geodezyjnym [...], część działki nr [...], działkę nr [...], część działki nr [...] oraz część działki nr [...]. Z odpisów ksiąg wieczystych KW nr [...] w których powyższe działki są wpisane wynika, iż właścicielem działki nr [...] jest Gmina B., działka nr [...] stanowi własność Państwa Polskiego - natomiast działki nr [...] i [...], stanowiące własność Skarbu Państwa oddane zostały w wieczyste użytkowanie Klubu Sportowego [...]. Wojewoda B. decyzją z [...] 1998r. -[...] na podstawie art. 142 i art. 216 w związku z art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 oraz art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (DZ.U. Nr 115, poz. 741) i na podstawie art. 104 Kpa odmówił zwrotu na rzecz Anieli C. nieruchomości położonej w B. przy ul. [...] i [...], stanowiącej części działek oznaczonych w ewidencji gruntów nr: nr [...] działkę nr [...] zapisano w księgach wieczystych KW [...] prowadzonych na rzecz Gminy Bydgoszcz, oraz część działki nr [...] [...], zapisano w KW nr [...]na rzecz Państwa Polskiego oraz umorzył postępowanie dotyczące zwrotu nieruchomości położonej w B. przy ul. [...], stanowiącej część działki oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...] oraz część działki nr [..], zapis. W KW nr [...] prowadzonej na rzecz Skarbu Państwa - użytkownik wieczysty Klub Sportowy [...] z siedzibą w B. Powyższą decyzję po rozpoznaniu odwołania Ilony C. jako pełnomocnika Anieli C. utrzymał w mocy Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast. Obie powyższe decyzje zostały uchylone - w części dotyczącej odmowy zwrotu - wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 kwietnia 2001r. - I SA2567/94. NSA wydając wyrok w tej sprawie oparł swoje stanowisko na opinii Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miasta B. z dnia [...] 1998r., z której wynikało, że zgodnie z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta B. zatwierdzonego Uchwałą PWRN w B. Nr [...] z dnia [...] 1964 r. część działki nr [...] położona była w granicach rolnych - zatem zdaniem NSA nie można twierdzić, że została użyta na cel wykupu tj. budowąosiedla mieszkaniowego. W toku prowadzonego ponownie postępowania uzupełniono materiał dowodowy i Prezydent Miasta B. wydał dnia [...] 2002r. decyzję [...] orzekającą o odmowie zwrotu nieruchomości położonej przy ul. [...] i [...] stanowiącej działki: Nr [...] (pkt 1 decyzji) Nr [...] (pkt 1 decyzji) i o umorzeniu postępowania w przedmiocie zwrotu nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] (pkt 2 decyzji). Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 142 i art. 216 oraz art. 136 ust. 3 art. 137 ust. 1, art. 229 w związku z art. 4 pkt 9 b1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000r., Nr 46, poz. 543 z późn. zm.) oraz art. 104 i art. 105 § 1 Kpa. Rozpoznając odwołanie ustanowionego pełnomocnika od tej decyzji - decyzją z dnia [....] 2002r. [...] Wojewoda [...] uchylił w całości decyzję Prezydenta Bydgoszczy z dnia [...] 2002r. orzekającą o odmowie zwrotu na rzecz byłej właścicielki, wykupionej na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w B. z uwagi na wskazane luki w materiale dowodowym. Skarga Gminy B. na powyższą decyzję Wojewody - wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Bydgoszczy z 25 marca 2003 - SA/Bd 748/03 została oddalona. Następnie Wojewoda [...] uwzględniając wniosek Prezydenta Miasta B. z [...] 2003r. w związku z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 maja 2003r., sygn. akt OPS 1/03 postanowieniem z 27 czerwca 2003r. wyłączył Prezydenta Miasta B. z prowadzenia sprawy zwrotu na rzecz Anieli C. części nieruchomości wykupionej na rzecz Skarbu Państwa umową zawartą w formie aktu notarialnego z dnia [...] 1972 r., Rep. A nr [...], stanowiącej obecnie część nieruchomości zapisanych w księdze wieczystej KW nr [...] na rzecz Gminy B., wyznaczając Starostę [...] do załatwienia przedmiotowej sprawy. W tej sytuacji Prezydent B. pozostał właściwy jedynie do rozpoznania wniosku w części dotyczącej działki nr [...] w obrębie [...] zapisanej w księdze wieczystej KW [...] na rzecz Skarbu Państwa. Prezydent B. rozpoznając ponownie sprawę decyzją z [...] 2003r. - nr [...] na podstawie art. 142 i art. 216 oraz art. 136 ust. 3 art. 137 ust. 1, art. 229 w związku z art. 4 pkt 9 b1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000r., Nr 46, poz. 543 z późn. zm.) oraz na podstawie art. 104 i art. 105 § 1 Kpa odmówił zwrotu Anieli C. nieruchomości położonych w B. przy ul. [...] stanowiących: - część działki nr ewid. [...] o powierzchni całkowitej 232 m2, KW [...] stanowiącej własność Skarbu Państwa. Uzasadniając odmowę zwrotu organ rozstrzygający wskazał, iż będąca przedmiotem roszczenia o zwrot działka, wykupiona została pod budowę osiedla mieszkaniowego [...] i w całości zagospodarowana na cel określony w zawartej w trybie przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości umowie notarialnej. Stąd też uznał, że nie można ocenić przedmiotowej działki jako zbędnej w rozumieniu art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami i wobec powyższego odmówił jej zwrotu na rzecz byłej właścicielki. Z tym rozstrzygnięciem nie zgodziła się wnioskująca o zwrot nieruchomości. W złożonym odwołaniu domagała się uchylenia decyzji organu I instancji zarzucając jej, iż nie uwzględnia okoliczności zarówno faktycznych jak i prawnych towarzyszących w dniu złożenia wniosku o przywrócenie własności nieruchomości. Ponadto podniosła, iż spornym w niniejszej sprawie jest nie to, czy działka została zagospodarowana, ale czy została wykorzystana zgodnie z decyzją wywłaszczeniową i planami obowiązującymi w dacie wywłaszczenia, a przede wszystkim w jakim czasie od nabycia przez Skarb Państwa zagospodarowanie to miało miejsce. Zdaniem skarżącej rozstrzygnięcie organu nie zostało poparte stosownymi dowodami, stąd też decyzja ta narusza przepisy art. 136 i 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami jak również przepisy art. 7 i 77 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz prawa procesowego, tj. art. 30 ustawy o NSA - przez pominięcie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji oceny prawnej wyrażonej przez NSA w wyroku z dnia 23 kwietnia 2001r, sygn. I SA 2567/99. Wojewoda [...] decyzją z [...] 2004r. na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę Prezydentowi B. do ponownego rozpatrzenia, wskazując na braki w ustaleniach dowodowych i kierunek ich uzupełnienia. Rozpoznając ponownie sprawę decyzją z dnia [...] 2004r. nr [...] Prezydent Miasta B. na podstawie art. 142 i art. 216 oraz art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r.o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zmianami) oraz art. 104 kpa po ponownym rozpatrzeniu sprawy odmówił Anieli C. zwrotu nieruchomości położonych w B. przy ul. [...], stanowiących część działki nr ewid.[...] o powierzchni 232 m2, KW [...] obr. [...] stanowiącej własność Skarbu Państwa, znajdującej się w granicach terenu wykupionego na rzecz Skarbu Państwa aktem notarialnym Rep. A nr [...] z dnia [...] 1972 r., zawartym stosownie do dyspozycji ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomościami (DZ. U. z 1961r. Nr 18, poz. 94). W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż wobec braku możliwości pozyskania w postępowaniu administracyjnym zasadniczego dowodu w sprawie tj. planu ogólnego zagospodarowania terenu dla nieruchomości położonych przy ul. [...], który to zatwierdzony decyzją Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] 1970r. był zgodny z obowiązującym w tym okresie planem ogólnym miasta B. zatwierdzonym uchwałą Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej nr [...] z dnia [...] 1964r., gdzie działka nr [...] znajdowała się w liniach rozgraniczających istniejącej ulicy [...] uwzględniając zagospodarowanie przedmiotowej działki, poniesione nakłady ( istniejący chodnik, tereny zielone między ulicą a chodnikiem, oświetlenie, położone uzbrojenie) uznać należy, iż działka ta została zagospodarowana na cel publiczny jakim była budowa osiedla mieszkaniowego i brak jest podstaw prawnych do jej zwrotu. Ponadto organ I instancji wyraził pogląd, że należy wyłączyć stosowanie przepisu art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeżeli określony tym przepisem termin zagospodarowania nieruchomościami upłynął przed wejściem w życie ustawy. W odwołaniu skierowanym do Wojewody [...], pełnomocnik skarżącej wskazał, że cel przejęcia nieruchomości nie został dotychczas zrealizowany, co uzasadnia żądanie jej zwrotu. Przedmiotem badania i orzekania w przedmiotowej sprawie nie jest ocena sposobu zagospodarowania wywłaszczonego terenu tylko zgodność jego wykorzystania z celem wywłaszczenia oraz legalności tego wykorzystania. Wojewoda [...] po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] 2004r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przyjmując, że zgodnie z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta B. zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej B. z dnia [...] 1994r. działka nr [...] znajduje się w liniach rozgraniczających rozwiązania komunikacyjnego, w stanie istniejącym - ulica [...], a urządzenie ulicy potwierdzającej oględziny nieruchomości z dnia 28 sierpnia 1998r. i z dnia 9 października 2003r. oraz znajdująca się w aktach dokumentacja fotograficzna. Ustalenia te w ocenie organu II instancji dotyczą aktualnego stanu nieruchomości, a nie faktów dotyczących podjęcia w ciągu 7 lat od wykupu prac związanych z realizacją celu, a tym samym zachodzi konieczność zebrania dodatkowego materiału dowodowego pozwalającego na ocenę zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła działająca przez pełnomocnika Aniela C. domagając się jej uchylenia, podnosząc zarzut naruszenia przepisu art. 138 § 1 pkt 2 kpa wskazując jednocześnie, iż od momentu przejęcia nieruchomości zdaniem skarżącej nowy właściciel nie objawił w żaden sposób swoich zamierzeń, a zwłaszcza by został zrealizowany cel, na który wywłaszczono nieruchomość. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 21 stycznia 2005r. - II SA/Bd 1044/04 uchylił zaskarżoną decyzję stwierdzając, iż braki w ustaleniach poczynionych przez organ I instancji w trakcie prowadzonego postępowania dowodowego, nie świadczą o tym , że organ odwoławczy nie dysponował wystarczającym materiałem dowodowym i zachodziła potrzeba dalszego gromadzenia materiału dowodowego oraz, że wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, jest wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Wskazano także na nowy stan prawny dotyczący rozstrzygnięcia o zbędności nieruchomości. Rozpoznając ponownie sprawę Wojewoda [...] decyzją z [...] 2005r. [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Uzasadniając swą decyzję wskazał, że rozpoznając ponownie odwołanie zauważyć należy, iż każdy złożony wniosek winien być rozpoznany zgodnie z przepisami prawa materialnego, obowiązującymi w dniu wydania decyzji. Przepisy te decydują również o tym, czy i w jakim zakresie organ powinien ewentualnie zastosować przepisy dawniejsze. Również organ II instancji powinien oceniać sprawy według przepisów prawa materialnego obowiązujących w dniu wydania przez ten organ decyzji odwoławczej. Oznacza to, że jeżeli przepisy prawa materialnego ulegają zmianie w czasie między wydaniem decyzji I instancji, a rozpoznaniem odwołania, organ odwoławczy, zachowując tożsamość sprawy, obowiązany jest uwzględnić nowy stan prawny, chyba że z nowych przepisów wynika inna dyspozycja. Organ wskazał, że w rozpatrywanej sprawie, w okresie między wydaną w I instancji decyzją a ponownym rozpatrzeniem odwołania, nastąpiła zmiana przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, które regulują kwestie związane ze zwrotem wywłaszczonych nieruchomości. Zmiany te zostały ogłoszone w ustawie z dnia 28 listopada 2003r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 141, poz. 1492 z dnia 21 czerwca 2004r.) i zgodnie z art. 19 ustawy zmiany weszły w życie po upływie 3 miesięcy od daty ogłoszenia ustawy, tj. 22 września 2004r.). Stosowanie do art. 233 ustawy sprawy wszczęte, lecz nie zakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów. W związku z tym, odwołanie w przedmiotowej sprawie winno być rozpoznane zgodnie z obowiązującymi obecnie przepisami. Mając na uwadze powyższe, ustalony stan faktyczny nieruchomości oraz wydany wyrok w sprawie, organ odwoławczy podjął czynności w wyniku których ustalił, iż w dacie złożenia wniosku o zwrot nieruchomości, zgodnie z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta B. zatwierdzonym Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej B. z dnia [...] 1994r. opublikowanym w Dz. Urz. Woj. [....] z dnia [...] 1994r. objęta roszczeniem zwrotu działka znajdowała się w granicach ustalenia o symbolu [...] zbiorcza o przekroju 1 x 2, w stanie istniejącym - ulica [...]. Zgodnie z dokumentacją przedłożoną przez Zarząd Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznych w B. ulica G. zaliczona jest obecnie do kategorii dróg powiatowych i dlatego należało odmówić jej zwrotu. Wskazano, że stosownie do utrwalonej linii orzecznictwa sądów administracyjnych(m.in. wyrok z dnia 29 marca 2003r., sygn. akt II SA/Gd 1206/01, ONSA 2004/2/72), powyższe ustalenia stanowią przeszkodę w zadośćuczynieniu roszczeniu zwrotu nieruchomości. Skoro zgodnie z art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (jedn. Tekst -Dz. U. Nr 71, poz. 838 ze zm.) drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa , zaś drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. W świetle powyższego zwrot przedmiotowej części nieruchomości będącej drogą powiatową, która zgodnie z art. 2a powołanej ustawy winna stanowić własność miasta B. na prawach powiatu nie może nastąpić. I dlatego biorąc pod uwagę powyższe Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] 2004r., znak: [...] wskazując iż zadośćuczynienie roszczeniu o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, a zajętej pod drogę publiczną prowadziłoby do skutku sprzecznego z prawem, polegającego na nabyciu przez osobę fizyczną nieruchomości stanowiącej część drogi publicznej. Rozpoznając ponownie odwołanie i utrzymując w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] 2004r. znak: [...] organ odwoławczy uwzględnił nowy stan prawny, w świetle którego bezzasadne są zarzuty odwołania dotyczące konieczności precyzyjnego ustalenia celu wywłaszczenia oraz daty realizacji inwestycji. Zgodnie bowiem z art. 229a powołanej wyżej ustawy o gospodarce nieruchomościami roszczenie zwrotu nie przysługuje, jeżeli na nieruchomości został zrealizowany inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, który w dniu wydania tej decyzji mógł stanowić podstawę wywłaszczenia. Inwestycja polegająca na budowie drogi w dacie zawarcia umowy sprzedaży przedmiotowej nieruchomości była niewątpliwie celem publicznym. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Ustawa wywłaszczeniowa nie zawierała definicji celu użyteczności publicznej, jednak stosownie do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 sierpnia 1998r., sygn. akt IV.S.A.1026/97, pojęcie celu publicznego musi łączyć się z powszechnością i ogólną dostępnością dla całego społeczeństwa. W rozpatrywanej sprawie należy zatem bezspornie uznać, iż istniejąca na gruncie droga publiczna jest celem, który w dniu zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości stanowił podstawę wywłaszczenia, a tym samym spełnione zostały przesłanki art. 229a powołanej wyżej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skargę na powyższą decyzję Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy złożył pełnomocnik Anieli C.. Skarżący zarzucał: - naruszenie prawa materialnego, tj. art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami, przez jego błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że przepis ten może odnosić się do niniejszej sprawy, co miało wpływ na jej wynik skutkując niezastosowanie przepisu art. 137 ust. 1 pkt 1 tej ustawy i w konsekwencji utrzymaniem w mocy decyzji organu I instancji; - naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 99 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez pominięcie wiążącej organ oceny prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2001r. (sygn. akt ISA 2567/99), co miało wpływ na wynik sprawy. Stawiając powyższe zarzuty skarżący wniósł o: - uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi II instancji do ponownego rozstrzygnięcia, zgodnego z wnioskiem skarżącej; - zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania skargowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Ustosunkowując się do treści skargi stwierdził, że jej treść nie zawiera żadnych nowych elementów, które dałyby podstawę do ich uwzględnienia i tym samym zmiany stanowiska zawartego w zaskarżonej decyzji. Decyzja organu II instancji wydana została na podstawie uzupełnionego, udostępnionego stronom materiału dowodowego, z uwzględnieniem przepisów prawa obowiązującego w dacie rozstrzygnięcia. Zgodnie z linia orzecznictwa, utrwaloną przed wejściem w życie zmian do ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. przed wprowadzeniem art.229a, niedopuszczalne było orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej lub nabytej na podstawie przepisów wymienionych w art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, jeśli nieruchomość objęta żądaniem wprawdzie okazała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (umowie sprzedaży nieruchomości), lecz w czasie orzekania o zwrocie stanowiła część drogi publicznej. W przedmiotowej sprawie, objęta wnioskiem o zwrot część działki oznaczonej w rejestrze gruntów nr [...] w obrębie [...], stanowi część drogi publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych. Zadośćuczynienie roszczeniu o zwrot prowadziłoby do skutku sprzecznego z prawem, polegającego na nabyciu przez osobę fizyczną nieruchomości stanowiącej część drogi powiatowej, która zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa winna stanowić własność Miasta B. na prawach powiatu, a organ orzekający w sprawie zwrotu nie jest legitymowany do oferowania nieruchomości zamiennej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa zarówno procesowego jak i materialnego, a w szczególności nie narusza przepisów ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. Wydano zaś ją - co należy podkreślić - po uzupełnieniu i przez to i poszerzeniu materiału dowodowego w stosunku do poprzedniej decyzji Wojewody z [...] 2004r. na którą złożono skargę rozstrzygniętą poprzednim wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 31 stycznia 2005 r. IISA/ Bd 1044/04. Odnosząc się do złożonej skargi należy na początek stwierdzić, że przywoływany w zaskarżonej decyzji przepis art. 229a wprowadzony do ww. ustawy z 21 sierpnia 1997r. - ustawą z 28 listopada 2003r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2004r. Nr 141 poz. 1492 z późn. zm.) wyłączą roszczenia z art. 136 ust. 3 ww. ustawy z 21 sierpnia 1997r. jeżeli na nieruchomości został zrealizowany inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, który w dniu wykonania tej decyzji mógł stanowić podstawę wywłaszczenia. Nie jest to zresztą jedyny wyłom od ogólnej zasady zwrotu wywłaszczonej nieruchomości , skoro art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że roszczenie, o którym mowa w jej art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia z życie tej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Z powyższego przepisu wynika, że z woli ustawodawcy dopuszczono wyjątki od zasady zwrotu nieruchomości zbędnej na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeśli doszło do przeniesienia prawa własności nieruchomości lub jeśli ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego. Powracając zaś do niniejszej sprawy należy podkreślić - o czym już zresztą wspomniano, że po wydaniu ostatecznego wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w dniu 31 stycznia 2005r. w sprawie II SA/Bd 1044/04 ustalono, że na przedmiotowej działce znajduje się droga publiczna tj. ulica [...]. Ustaleń tych strona skarżąca nie kwestionuje w swej skardze i nie kwestionowała też na rozprawie. Nie budzi też wątpliwości, że inwestycja polegająca na budowie drogi w dacie zawarcia umowy sprzedaży przedmiotowej nieruchomości była niewątpliwie celem publicznym. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Co prawda ustawa z 12 marca 1958r. nie zawierała definicji celu użyteczności publicznej, ale w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 sierpnia 1998 r., sygn. akt IV.SA 1026/97 określono, że pojęcie celu publicznego musi łączyć się z powszechnością i ogólną dostępnością dla całego społeczeństwa. W rozpatrywanej sprawie należy zatem bezspornie uznać, iż istniejąca na gruncie droga publiczna jest celem, który w dniu umowy sprzedaży nieruchomości mógł stanowić podstawę wywłaszczenia, a tym samym spełnione zostały przesłanki art. 229a powołanej wyżej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten- zgodnie z art. 19 ww. ustawy z 28 listopada 2003r. - wszedł w życie po upływie 3 miesięcy od dnia ogłoszenia tj. w dniu 22 września 2004r. a więc obowiązywał w chwili wydania zaskarżonej decyzji. Żaden inny przepis nie zwalniał organu od obowiązku jego zastosowania w niniejszej sprawie. Godzi się też zwrócić uwagę, że w art. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami przyjęto zasadę iż ustawa ta nie narusza innych ustaw w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami, a więc także - ustawy z 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 z późn. zm.) co prawda w art. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami nie wymieniono expressis verbis ww. ustawy z 21 marca 1985r. o drogach publicznych, ale użycie w przepisie art. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997r. zwrotu " w szczególności" świadczy, że katalog wskazanych tam ustaw bynajmniej nie jest zamknięty. A więc rozstrzygając w niniejszej sprawie należało mieć na uwadze także implikacje wynikające z ustawy o drogach publicznych. W myśl art. 2a tej ustawy drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gmin. W świetle powyższego zwrot przedmiotowej części nieruchomości byłby sprzeczny z prawem, gdyż prowadziłby do nabycia przez osobę fizyczną nieruchomości będącej drogą powiatową, która zgodnie z art. 2a powołanej ustawy winna stanowić własność miasta B. na prawach powiatu. Przepis ten określa strukturę własnościową dróg publicznych w sposób niedopuszczający wyjątków. Instrumentem mającym na celu uporządkowanie stanu prawnego dróg publicznych i doprowadzenie sytuacji prawnej do stanu zgodnego z powyższym unormowaniem jest przepis art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Stwierdza on, że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Zamiarem ustawodawcy było spowodowanie, by własność dróg publicznych w Polsce od dnia 1 stycznia 1999r. należała wyłącznie do skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Z art. 2a ustawy o drogach publicznych wynika także zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz podmiotów innych niż wymienione w tym przepisie. Należy zatem uznać, że z woli ustawodawcy drogi publiczne zostały zaliczone do kategorii rzeczy o ograniczonym obrocie. Jedyna dopuszczalna forma obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne polegać może na przeniesieniu własności między podmiotami wymienionymi w art. 2a ustawy o drogach publicznych, wyłącznie w razie zmiany przynależności drogi publicznej do określonej kategorii. Konsekwencją powyższego jest uznanie, że zadośćuczynienie roszczeniu o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, a zajętej obecnie pod drogę publiczną na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, prowadziłoby do skutku sprzecznego z prawem, polegającego na nabyciu przez osobę fizyczną nieruchomości stanowiącej część drogi publicznej. W obowiązującym stanie prawnym brak byłoby możliwości doprowadzenia stanu prawnego drogi do zgodności z art. 2a ustawy o drogach publicznych w drodze wywłaszczenia, gdyż jednolity jest pogląd judykatury i nauki prawa administracyjnego, że wywłaszczenie nieruchomości na cel publiczny nie jest dopuszczalne, jeśli taki cel został już na nieruchomości zrealizowany. Wykładnia systemowa przepisu art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, uwzględniająca ograniczenie obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne, które wynika z art. 2a ustawy o drogach publicznych, prowadzi do wniosku, że niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej lub nabytej na podstawie przepisów wymienionych w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeśli nieruchomość objęta żądaniem wprawdzie okazała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (lub w umowie sprzedaży nieruchomości), lecz w czasie orzekania o zwrocie jest częścią drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Zwrócił już na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w swoim wyroku z 29 maja 2003r. - II SA/Gd 1206/01 stwierdzając niedopuszczalność orzeczenia o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej lub nabytej na podstawie przepisów wymienionych w art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (DZ. U. z 2000r. Nr 46, poz. 543 ze zm.), jeśli nieruchomość objęta żądaniem wprawdzie okazała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu ( umowie sprzedaży nieruchomości), lecz w czasie orzekania o zwrocie stanowi część drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.). Niewątpliwie obowiązkiem organu było rozważenie czy przy spełnieniu przesłanki zwrotu nieruchomości (art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami) inne przepisy mogą stać na przeszkodzie zadośćuczynieniu roszczeniu byłej właścicieli. Organ uczynił to prawidłowo odwołując się do treści art. 229a ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami oraz przepisów ustawy z 21 marca 1985r. o drogach publicznych i analizując ich treść. Żaden przepis natomiast nie stałby na przeszkodzie zwrotowi nieruchomości na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeśli nieruchomość jest wykorzystywana na cele publiczne, lecz nie stanowi drogi publicznej ani nie jest objęta hipotezą art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponieważ taka sytuacja nie występuje w niniejszej sprawie, to należało uznać zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem obowiązującym w chwili jej wydania, a tylko takie prawo organ zobowiązany był stosować. W dlatego w oparciu o art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądem administracyjnym (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) skargę oddala.