I OSK 750/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Sędziowie Sędzia NSA Jan Kacprzak (spr.) Sędzia del. WSA Marian Wolanin Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K.-R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lutego 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 1713/08 w sprawie ze skargi M. K.-R. na postanowienie Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni p-ko Narodowi Polskiemu z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 12 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 1713/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. K.-R. na postanowienie Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia [...] października 2008 r., nr [...] wydane w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu [...] grudnia 2007 r. M. K.-R. wniosła do Dyrektora Oddziału Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu w W. o wydanie zaświadczenia na podstawie art. 29a ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (Dz. U. z 2007 r. Nr 63, poz. 424 ze zm., zwanej dalej "ustawą o IPN"). Zaświadczeniem z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] Prezes Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (zwany dalej "Prezesem IPN") potwierdził, iż dane osobowe skarżącej są tożsame z danymi osobowymi, które znajdują się w katalogu funkcjonariuszy, współpracowników, kandydatów na współpracowników organów bezpieczeństwa państwa oraz innych osób, udostępnionym w Instytucie Pamięci Narodowej od dnia 26 listopada 2004 r. Następnie wnioskiem z dnia [...] stycznia 2008 r. M. K.-R. wystąpiła do Dyrektora Oddziału IPN w W. o wydanie, na podstawie art. 217 § 1 K.p.a., zaświadczenia stwierdzającego charakter oraz okoliczności, w związku z jakimi jej dane zamieszczone zostały w tym katalogu. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] Dyrektor Oddziału IPN w W. odmówił skarżącej wydania zaświadczenia żądanej treści. Wskutek rozpoznania zażalenia skarżącej postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] Prezes IPN uchylił postanowienie z dnia [...] lutego 2008 r. i umorzył postępowanie w I instancji. Organ stwierdził, że przepis art. 43 ust. 2 ustawy o IPN przyznaje Dyrektorowi Oddziału IPN przymiot organu I instancji wyłącznie w sprawach rozstrzyganych decyzją administracyjną, w pozostałych zaś sprawach, w tym dotyczących wydawania zaświadczenia, organem właściwym jest tylko Prezes IPN. Pismem z dnia [...] czerwca 2008 r. M. K. – R. wezwała Prezesa IPN do usunięcia naruszenia prawa w związku z przedłużającym się okresem rozpatrywania jej wniosku z dnia [...] stycznia 2008 r. W konsekwencji postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008 r. Prezes IPN odmówił wydania zaświadczenia żądanej treści. W uzasadnieniu organ administracji publicznej wskazał, że ustawa o IPN stanowi lex specialis w stosunku do ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, stąd zakres stosowania przepisów ostatnio powołanej ustawy został ograniczony do realizacji zadań wynikających z ustawy o IPN. Ustawa ta nie przewiduje możliwości wydawania zaświadczeń o żądanej przez skarżącą treści. Powołując się na treść art. 29 Prezes IPN wyjaśnił, że przepis ten zawiera zamknięty katalog form wydawanych dokumentów, w którym nie uwzględniono wydawania zaświadczeń. Formę zaświadczenia przewidział ustawodawca w art. 29a, ale tylko w zakresie informacji, czy dane osobowe wnioskodawcy są tożsame z danymi, które znajdują się w katalogu funkcjonariuszy, współpracowników, kandydatów na współpracowników organów bezpieczeństwa państwa oraz innych osób, udostępnionym w Instytucie Pamięci Narodowej od dnia 26 listopada 2004 r. Pismem z dnia [...] lipca 2008 r. M. K. – R. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. Postanowieniem z dnia [...] października 2008 r. nr [...] Prezes IPN utrzymał w mocy swoje poprzednie postanowienie z dnia [...] czerwca 2008 r. Postanowienie zostało wydane na podstawie art. 138 ust. 1, art. 144 i art. 127 ust. 3 K.p.a., w zw. z art. 29a i 43 ust. 1 ustawy o IPN. W uzasadnieniu organ wskazał, że ustawa o IPN wyczerpująco reguluje kwestię udostępniania treści dokumentów. Natomiast powołując się na orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 21 stycznia 1997 r. o sygn. akt SA/Łd 955/98, wyrok z dnia 3 listopada 1999 r. o sygn. akt I SA 80/99 oraz wyrok z dnia 16 marca 1999 r. o sygn. akt III SA 955/98) Prezes IPN wyjaśnił, że w postępowaniu w sprawie zaświadczenia nie może stosować domniemań lub interpretować materiału dowodowego wynikającego z prowadzonej ewidencji. Zaświadczenie stanowi bowiem urzędowe potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikającego z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych, które znajdują się w jego posiadaniu. Na powyższe postanowienie M. K.-R. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Obydwu postanowieniom zarzuciła naruszenie art. 217 § 1 i § 2 pkt 2 oraz art. 218 § 1 K.p.a., art. 47 i art. 51 ust. 3 Konstytucji RP, art. 17 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych oraz art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez niewydanie żądanego zaświadczenia. Skarżąca stwierdziła, że brak jest podstaw do wyłączenia lub ograniczenia stosowania przepisów K.p.a. przez Prezesa IPN. Nadto wskazała, że katalog ewidencyjny został stworzony przez IPN w 2004 r., nie zaś przez służby bezpieczeństwa działające przed 1990 r. Zatem to Prezes IPN jest organem właściwym do wydania zaświadczenia żądanej przez nią treści, ponieważ posiada informacje o sposobie i zasadach stworzonego przez siebie katalogu oraz o podstawach umieszczenia w katalogu jej danych osobowych. Skarżąca wyjaśniła ponadto, że zaświadczenie żądanej treści wymagane jest dla zapewnienia ochrony prawa do prywatności, czci i dobrego imienia oraz zasady autonomii informacyjnej jednostki. Prawa te gwarantowane są przez Konstytucję RP (art. 47), Międzynarodowy Pakt Praw Obywatelskich i Politycznych (art. 17) oraz Konwencję o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (art. 8 ust. 1). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe rozważania faktyczne i prawne. W dniu [...] lutego 2009 r. Helsińska Fundacja Praw Człowieka zgłosiła wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, a na rozprawie w dniu [...] lutego 2009 r. Sąd postanowił dopuścić Fundację do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania. We wniosku z [...] lutego 2009 r. Fundacja wskazała, że w związku z publikacją w Internecie stworzonego przez IPN katalogu funkcjonariuszy, współpracowników, kandydatów na współpracowników organów bezpieczeństwa państwa oraz innych osób, udostępnionym w IPN od dnia 26 listopada 2004 r. jako tzw. listy Wildsteina, do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka wpływają i najprawdopodobniej będą nadal wpływały skargi zarzucające naruszenie art. 8 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, gwarantującego prawo do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego, a także art. 13 Konwencji, gwarantujący prawo do skutecznego środka odwoławczego. Zdaniem Fundacji skarg takich można uniknąć poprzez prawidłowe zastosowanie przez Prezesa IPN art. 217 K.p.a. w związku z art. 43 ust. 1 ustawy o IPN. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając skargę M. K.-R., stwierdził iż nie zasługuje na uwzględnienie, a zatem podlega oddaleniu. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, iż ustawa o IPN stanowi całościową regulację prawną, określającą formę działania szczególnej instytucji Rzeczypospolitej Polskiej, jaką jest Instytut Pamięci Narodowej. Ustawa o IPN normuje sposób ewidencjonowania, gromadzenia, przechowywania, opracowywania, zabezpieczania, udostępniania i publikowania dokumentów, m. in. organów bezpieczeństwa państwa wytworzonych i gromadzonych od 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. (art. 1 ust. 1 pkt 1 ustawy o IPN). W ustawie tej uregulowano również postępowanie w kwestii dostępu do zbiorów IPN oraz uzyskiwania informacji o treści dokumentów znajdujących się w tych zbiorach. Jakkolwiek ustawa o IPN stanowi regulację całościową i szczególną, to odsyła jednak do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, jednakże tylko w zakresie procedury postępowania w sprawach uregulowanych w tej ustawie i tylko, jeśli przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej (art. 43 ust. 1 ustawy o IPN). Konsekwencją takiego zapisu ustawy jest ograniczenie stosowania przepisów K.p.a. wyłącznie do określonych w ustawie o IPN przypadków i w wąskim zakresie. Do instytucji, do której przepisy K.p.a. stosuje się w zawężonym zakresie, zaliczyć należy również wydawanie zaświadczeń na podstawie art. 29a ustawy o IPN. W dyspozycji przepisu art. 29a ustawodawca bardzo precyzyjnie określił jakiej treści zaświadczenie może być wydane przez Prezesa IPN. Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, iż art. 29a stanowi jedyną możliwość uzyskania zaświadczenia na podstawie rozwiązań przyjętych w omawianej ustawie. Wobec zaś ścisłego zakreślenia treści zaświadczenia wydanego na podstawie art. 29a ustawy o IPN należy przyjąć, że Prezes IPN został zobowiązany i zarazem uprawniony do składania oświadczenia wiedzy wyłącznie w kwestii tożsamości danych osobowych wnioskodawcy z danymi, które znajdują się w katalogu funkcjonariuszy, współpracowników, kandydatów na współpracowników organów bezpieczeństwa państwa, udostępnionym w IPN od dnia 26 listopada 2006 r. Odnosząc się natomiast do zarzutu skarżącej naruszenia art. 51 ust. 3 Konstytucji RP w kontekście odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści, Sąd I instancji wyjaśnił, że prawo dostępu dotyczących wnioskodawcy urzędowych dokumentów i zbiorów danych może być ograniczone wyłącznie ustawą. Taką szczególną ustawą jest bez wątpienia ustawa o IPN, ponieważ reguluje szczególny tryb dostępu do specyficznych dokumentów. Jednak odmowa wydania zaświadczenia żądanej przez M. K.-R. treści nie wyklucza możliwości dostępu do dotyczących skarżącej dokumentów, a jedynie wykazuje, że organ administracji publicznej nie może złożyć oświadczenia wiedzy zgodnej z żądaniem skarżącej. Zaświadczenie powinno bowiem potwierdzać fakty lub stan prawny, a nie dążyć dopiero do jego ustalenia. Sąd stwierdził również, że skarżąca nie wykazała w jakim zakresie odmowa wydania przez Prezesa IPN zaświadczenia żądanej przez nią treści naruszyła jej prawa wynikające z art. 47 Konstytucji RP, art. 17 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych oraz art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, dlatego też nie można było odnieść się do tej części zarzutów. Od powyższego wyroku M. K.-R. w ustawowym terminie wniosła skargę kasacyjną. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), art. 3 § 1 oraz § 2 pkt 2, art. 134 § 1, art. 135 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 47, art. 51 ust. 3, art. 31 ust. 3, art. 45 i art. 184 Konstytucji RP, art. 17 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych (błędnie nazwanego w skardze kasacyjnej – Międzynarodowym Paktem Praw Człowieka i Obywatela) oraz art. 8 i art. 13 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności w zw. z art. 1 pkt 4, art. 217 § 1 i § 2 pkt 2 oraz art. 218 § 1 K.p.a. w zw. z art. 1 pkt 1 i art. 43 ust. 1 ustawy o IPN. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca wskazała, iż wykładnia przepisu art. 43 ust. 1 ustawy o IPN oraz art. 217 § 1 i § 2 pkt 2 i art. 218 § 1 K.p.a. zaprezentowana w zaskarżonym wyroku, a prowadząca do wniosków o wąskim zakresie stosowania przepisów K.p.a. do postępowań prowadzonych przez organy IPN, w szczególności, jeśli chodzi o procedurę wydawania zaświadczeń, jest nieuzasadniona i niedopuszczalna. Nie można zdaniem skarżącej przyjmować, iż art. 29a, wobec jego literalnego brzmienia, w jakikolwiek sposób ogranicza, czy też wyłącza stosowanie przepisów art. 217 § 1 i § 2 pkt 2 oraz art. 218 § 1 K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd ten związany jest zarówno wnioskami skarżącego określającym przedmiot zaskarżenia, jak i podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Z urzędu Sąd może jedynie brać pod uwagę nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach określonych w § 2 tego przepisu. W rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził po pierwsze, iż nie zachodzi nieważności postępowania, a po drugie, iż zarzuty skargi kasacyjnej nie mają usprawiedliwionych podstaw, bowiem stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażone w zaskarżonym wyroku jest prawidłowe. Naczelny Sąd Administracyjny podziela bowiem pogląd, iż art. 29a ustawy o IPN stanowi jedyną możliwość uzyskania zaświadczenia na podstawie rozwiązań przyjętych w tej ustawie. Wskazany przepis jako jedyny spośród całej ustawy przewiduje formę zaświadczenia i określa przy tym szczególny zakres i warunki wydawania zaświadczeń. Prezes Instytutu Pamięci Narodowej w formie zaświadczenia informuje zatem jedynie, czy dane osobowe wnioskodawcy są tożsame z danymi osobowymi, które znajdują się w katalogu funkcjonariuszy, współpracowników, kandydatów na współpracowników organów bezpieczeństwa państwa oraz innych osób, udostępnionymi w Instytucie Pamięci od dnia 26 listopada 2006 r. (art. 29a ustawy o IPN). Natomiast tryb dostępu do innych informacji uregulowany został w kolejnych przepisach ustawy i przybiera on albo formę czynności technicznej – udostępnienia do wglądu kopii określonych dokumentów (zanonimizowanych oraz niezanonimizowanych, ewentualnie także wydania tych dokumentów na wniosek osoby uprawnionej), albo też formę decyzji o odmowie udostępnienia dokumentów ze zbiorów IPN. Ustawa o IPN przewiduje jednocześnie, iż postępowanie w sprawach uregulowanych w ustawie prowadzi się według przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej (art. 43 ust. 1 tej ustawy). Innymi słowy należy stwierdzić, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mają ograniczone zastosowanie do postępowań prowadzonych w trybie ustawy o IPN, bowiem stosuje się je tylko w sprawach uregulowanych w tej ustawie oraz gdy przepisy ustawy nie przewidują innych, szczególnych rozwiązań. Jeżeli chodzi zatem o wydawanie zaświadczeń przez Instytut Pamięci Narodowej, to jak już wyżej powiedziano, możliwe jest ono jedynie na podstawie art. 29a ustawy o IPN, a więc tylko w takim zakresie stosuje się przepisy działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego. Należy przy tym zwrócić uwagę, iż ww. art. 29a ustala szczególny zakres i warunki wydawania zaświadczeń, dlatego też przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosować można jedynie dla określenia właściwej procedury wydawania zaświadczenia (tj. formy postanowienia, na które służy zażalenie), a nie dla określenia zakresu informacji, do których potwierdzenia w drodze zaświadczenia uprawniona jest dana osoba. Z tego też względu art. 218 § 1 K.p.a. nie ma zastosowania do spraw uregulowanych w ustawie o IPN. Mając powyższe na względzie należy jeszcze raz podkreślić, iż z uwagi na szczególne uregulowanie zawarte w art. 29a ustawy o IPN i w związku z treścią art. 43 tej ustawy, niedopuszczalne jest wydawanie przez Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej zaświadczeń w innym przedmiocie co do zakresu informacji niż określony w powołanym art. 29a tej ustawy. Możliwe jest natomiast uzyskanie dostępu do dokumentów znajdujących się w zbiorach Instytutu Pamięci Narodowej, ale tryb postępowania w tym zakresie regulują pozostałe przepisy rozdziału 4 ustawy o IPN, w których to przewidziano inne formy niż zaświadczenie. Stanowisko zawarte w skardze kasacyjnej jest zatem nieprawidłowe i wywodzi się z błędnej wykładni art. 43 ust. 1 ustawy o IPN. Tym samym nie są zasadne zarzuty naruszenia przepisów art. 47, art. 51 ust. 3, art. 31 ust. 3, art. 45 i art. 184 Konstytucji RP, a także art. 17 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych oraz art. 8 i art. 13 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności – przepisy te nie pozostają w związku z normą prawną zawartą w art. 29 a ustawy o IPN przewidującą formę zaświadczenia dla udzielenia ściśle określonej informacji, natomiast dla realizacji praw i ich ochrony osób zainteresowanych w szerszym zakresie zawarte są w tej ustawie inne uregulowania, nie będące przedmiotem rozpatrywanej sprawy. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny podzielił pogląd wyrażony w zaskarżonym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, a skargę kasacyjną jako niezawierającą usprawiedliwionych podstaw oddalił na podstawie art. 184 p.p.s.a