III SA/Gd 383/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Gorski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Wioleta Gładczuk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2009 r. sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 25 sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia 8 lutego 2008 r. nr [...]. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny decyzją z dnia 8 lutego 2008 r. nr [...] nie stwierdził u Z. S. choroby zawodowej – nowotworu złośliwego nerki, wymienionej w pozycji 17/7 wykazu chorób zawodowych określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzenia chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115). W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że brak jest podstaw do uznania zawodowej etiologii schorzenia. Organ oparł się o wydane w trakcie postępowania orzeczenia lekarskie: Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w G. z dnia 24 lutego 2004 r.; Instytuty Medycyny Pracy z dnia 22 kwietnia 2004 r.; Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S., otrzymanego w dniu 20 listopada 2007 r., a także o kartę oceny narażenia zawodowego z dnia 25 sierpnia 2006 r. wraz z uzupełnieniem sporządzonym w trakcie rozpraw administracyjnych. Wyżej powołane orzeczenia lekarskie zgodnie stwierdzały brak podstaw do rozpoznania u strony choroby zawodowej. Jak wynika z akt sprawy Z. S. w latach 1992 – 2006 był zatrudniony w "A" Sp. z o. o. z siedzibą w S. (spółka obecnie po przekształceniach występuje pod nazwą [...] S.A.) przy produkcji wyrobów z tworzyw sztucznych. W tym czasie miał styczność z barwnikami pylistymi. Jak zgodnie wskazały medyczne jednostki orzecznicze okres latencji (utajnienia) - wynoszący ok. 20-30 lat, oraz warunki narażenia w środowisku pracy nie dają podstaw do uznania zawodowej etiologii schorzenia rozpoznanego u badanego. Strona odwołała się od tej decyzji wskazując m.in., że w trakcie jego zatrudnienia nie przestrzegano podstawowych zasad BHP, nie uwzględniono osobniczej wrażliwości organizmu. W szczególności nieznana etiologia raka jasnokomórkowego nerki nie może przemawiać za brakiem rozpoznania choroby zawodowej. Po rozpoznaniu odwołania Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z dnia 25 sierpnia 2008 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu niższej instancji. Organ odwoławczy wskazał, że z karty narażenia zawodowego wynika, iż odwołujący pracując w latach 1992 – 2006, na stanowiskach; pracownik magazynowy, operator wtryskarki, zastępca brygadzisty, brygadzista ustawiacz, ustawiacz produkcyjny, miał kontakt w środowisku pracy z barwnikami pylistymi zawierającymi śladowe ilości kadmu i chromu oraz z olejami przepracowanymi. Dalej podkreślił, że zgodnie z zaleceniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zawartymi w wyroku z dnia 1 grudnia 2005 r. sygn. akt III SA/Gd 57/05 organ pierwszej instancji przeprowadził rozprawy administracyjne, w dniach 10 i 17 listopada 2006 r. Następnie całość zgromadzonej dokumentacji przesłano do Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. w celu wydania orzeczenia w sprawie. Instytut nie rozpoznał choroby zawodowej u zainteresowanego. Organ odwoławczy, powołując się na tezy zawarte w orzeczeniach lekarskich, stwierdził, że jest naukowo udokumentowany długi okres latencji tego typu schorzenia. Może on ulec skróceniu, w przypadku wysokich stężeń substancji rakotwórczych, jednak w sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Brak również danych wskazujących na istnienie u strony szczególnej wrażliwości na kadm. Nadto badania Międzynarodowej Organizacji Badań nad Rakiem w zakresie narażenia pracowników na kadm, nie potwierdzają zwiększenia ryzyka zachorowań na nowotwór o innej lokalizacji niż płuco. Sporządzone przez uprawnione jednostki orzeczenia opinie podkreślają, że strona była narażona w niewielkim stopniu na działanie szkodliwych związków. Barwniki zawierają śladowe ilość siarczku kadmu, natomiast okres narażenia na oddziaływanie innych wspomnianych związków był zbyt krótki. W tych okolicznościach bez znaczenia pozostaje nieprzestrzeganie warunków BHP w miejscu pracy czy wrażliwość osobnicza. Z. S. zaskarżył decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Skarżący zarzucił decyzji naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i 2, art. 12 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu skarżący podniósł przede wszystkim, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny nie zastosował się do zaleceń Sądu zawartych w wyroku z dnia 1 grudnia 2005 r. Zwłaszcza zabrakło wnikliwości w prowadzonym postępowaniu. W ocenie skarżącego sporządzona w dniu 25 sierpnia 2006 r. karta narażenia zawodowego zawiera nieprawdziwe dane i jest tendencyjna. Podobnie jak karta oceny sporządzona w dniu 20 listopada 2006 r. Podając w wątpliwość szereg stwierdzeń tam zawarty podkreślił, że organ działał opieszale i podawał nieścisłe informacje, co do czasu zatrudnienia i narażenia zawodowego. W sprawie nie było potrzeby analizowania barwników granulowanych, gdy związek z zachorowaniem mają jedynie barwniki pyliste. Jako niezasadne należy traktować informacje o śladowych ilościach kadmu w barwnikach. Z ich specyfiki wynika, że zawartość kadmu wynosi 74%. Opierając się na publikacjach internetowych skarżący twierdził, że występowanie substancji rakotwórczych jest niebezpieczne dla zdrowia nawet w niewielkich ilościach. Ich działanie może polegać także na skróceniu czasu latencji. Wbrew twierdzeniom organów i jednostek medycznych substancje, z którymi miał kontakt w środowisku pracy mogą wywoływać raka nerki. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W sprawie niniejszej istotny jest fakt, że organy obu instancji, zarówno prowadząc postępowanie, jak i wydając decyzje w sprawie skarżącego stosowały przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłoszenia podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz.U. Nr 132, poz.1115). Rozporządzenie to zostało wydane w oparciu o art. 237 § 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 ze zm.). Wyrokiem z dnia 19 czerwca 2008 r. w sprawie o sygn. akt P 23/07 (Dz.U. z 2008 r. Nr 116, poz. 740) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że zarówno art. 237 § 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (w zakresie, w jakim nie określają wytycznych dotyczących treści rozporządzenia), jak i rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach - są niezgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że żaden z przepisów kodeksu pracy nie zawiera jakichkolwiek wytycznych dotyczących treści aktu wykonawczego oraz że takich wytycznych nie można zrekonstruować również z treści innej ustawy. Konsekwencją sformułowania takiego wniosku jest uznanie przez Trybunał niezgodności art. 237 § 1 pkt 2 i 3 k.p. z art. 92 ust. 1 Konstytucji, przez to, że zawarte w nim upoważnienie do wydania rozporządzenia nie określa wytycznych dotyczących treści tego aktu. Powoduje to skutki także w stosunku do ściśle powiązanego z nim rozporządzenia RM, które – jako oparte na niekonstytucyjnej delegacji ustawowej – jest również niezgodne z Konstytucją. Trybunał Konstytucyjny przyznał, że można wskazać argumenty przemawiające za zasadnością umieszczenia wykazu chorób zawodowych w rozporządzeniu. Takie rozwiązanie nie rodziłoby niebezpieczeństwa nadużyć ze strony władzy wykonawczej, gdyby w ustawie – zgodnie z art. 92 ust. 1 zdaniem drugim Konstytucji – były zawarte wytyczne wiążące Radę Ministrów przy tworzeniu katalogu chorób zawodowych. Wynika z powyższego, że postępowanie w sprawie dotyczącej skarżącego prowadzone było w oparciu o przepisy prawa, które Trybunał Konstytucyjny uznał za niekonstytucyjne. Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny orzekł, że ww. przepisy tracą moc obowiązującą z upływem dwunastu miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego został ogłoszony w Dzienniku Ustaw z dnia 2 lipca 2008 r. W uzasadnieniu swojego orzeczenia Trybunał wskazał, że "zakwestionowane w niniejszej sprawie przepisy są niezbędnym elementem porządku prawnego i służą realizacji istotnych uprawnień pracowniczych. Aby pozostawić ustawodawcy czas na przygotowanie koniecznych zmian legislacyjnych, a jednocześnie zapobiec powstaniu luki w prawie, uniemożliwiającej wydawanie decyzji w sprawach stwierdzania chorób zawodowych, Trybunał postanowił odroczyć utratę mocy obowiązującej zaskarżonych przepisów. Wyznaczony przez Trybunał termin odroczenia powinien być wystarczający dla wprowadzenia w życie regulacji zgodnej z Konstytucją". Wprawdzie można by z powyższego wywieść wniosek, że – z uwagi na odroczenie utraty mocy obowiązującej zaskarżonych do Trybunału Konstytucyjnego przepisów, należy je stosować do dnia wprowadzenia w życie regulacji zgodnej z Konstytucją, bądź do dnia wskazanego w wyroku Trybunału Konstytucyjnego - lecz należy zwrócić uwagę na treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 1403/05 ( Wokanda 2006/5/35, LEX nr 214402), w którym NSA stwierdził, że sąd może odmówić zastosowania przepisu rozporządzenia niezgodnego z Konstytucją również w okresie odroczenia utraty mocy obowiązującej tego przepisu orzeczonej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny zajął stanowisko, że uprawnienie każdego sądu rozpoznającego sprawę do oceny, czy określone przepisy rozporządzenia są zgodne z ustawą i Konstytucją RP nie pozostaje w żadnym stopniu w kolizji z rolą Trybunału Konstytucyjnego, który jest powołany do orzekania w sprawach zgodności przepisów prawa z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami. NSA zwrócił uwagę, że zdaniem samego Trybunału Konstytucyjnego, w przypadku orzeczenia, że zakwestionowany przepis traci moc obowiązującą z dniem określonym przez Trybunał, do nadejścia wskazanego terminu uznany za niezgodny z Konstytucją przepis zachowuje moc obowiązującą, lecz NSA podkreślił, że takie stanowisko Trybunału zostało wyrażone w sprawach, w których Trybunał orzekał o niezgodności z Konstytucją przepisów ustawowych. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył również, że omawiane zagadnienie ma dodatkową komplikację w przypadku, gdy wyrok Trybunału stwierdza niezgodność z Konstytucją i ustawą przepisu rozporządzenia. Ostatecznie NSA stwierdza: "wydaje się, że w takich przypadkach należy brać pod uwagę przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnym przepisem, przyczyny naruszenia i znaczenie wartości konstytucyjnych naruszonych takim przepisem, powody, dla których Trybunał odroczył termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu, a także okoliczności rozpoznawanej przez sąd sprawy i konsekwencje stosowania lub odmowy zastosowania niekonstytucyjnego przepisu". Poglądy zawarte w przywołanym powyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd w składzie rozpoznającym sprawę niniejszą w pełni podziela. W sprawie podlegającej ocenie Sądu wydane zostały decyzje dotyczące braku podstaw do stwierdzenia u skarżącego choroby zawodowej – raka nerki wymienionej w załączniku do rozporządzenia, które zostało uznane za niekonstytucyjne. Rozstrzygnięcie niniejszej sprawy musi uwzględnić sytuację skarżącego, czyli osoby, wobec której orzeczono, iż nie cierpi na chorobę zawodową, a wykaz chorób zawodowych, na podstawie którego dokonano takiego ustalenia (ściślej ujmując - rozporządzenie, do którego wykaz ten jest załącznikiem) okazał się niekonstytucyjny. Odraczając termin utraty mocy niekonstytucyjnych przepisów Trybunał wskazał, że zakwestionowane przepisy są niezbędnym elementem porządku prawnego i służą realizacji istotnych uprawnień pracowniczych. Trybunał wskazał też na ogólny cel, jakim jest zapobieżenie powstania luki w prawie oraz pozostawienie ustawodawcy czasu na przygotowanie koniecznych zmian legislacyjnych. Celem odroczenia przez Trybunał Konstytucyjny utraty mocy obowiązującej przepisów omawianego rozporządzenia było, w świetle uzasadnienia wyroku Trybunału, umożliwienie wydawania decyzji realizujących uprawnienia pracownicze. Nie odpowiada temu celowi odmowa zaspokojenia roszczeń pracowniczych na podstawie niekonstytucyjnych przepisów. Stwierdzenia, że skarżący cierpi, bądź że nie cierpi na chorobę zawodową powinna zostać rozpoznana na podstawie przepisów, które zostaną uchwalone w zgodzie z Konstytucją RP. Tak więc Sąd w sprawie niniejszej, mając na uwadze treść art. 178 Konstytucji RP oraz art. 4 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, odmówił zastosowania przepisów aktu rangi podustawowej - rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłoszenia podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach. Mając na uwadze powyższe Sąd uchylił decyzje organów obu instancji na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Organy administracji powinny rozpatrzyć sprawę skarżącego niezwłocznie po uchwaleniu przepisów prawa regulujących kwestię chorób zawodowych w zgodzie z Konstytucją RP. Rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji wydano na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.