II OSK 1031/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia del. WSA Mariola Kowalska /spr./ Protokolant Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 14 października 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lutego 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1918/08 w sprawie ze skargi K. P. oraz P. S. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa i odmowy jej uchylenia oddala skargę kasacyjną. II OSK 1031/09 Uzasadnienie Zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 lutego 2009 r. sygn.akt VII SA/Wa 1918/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. P. oraz P. S. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2008 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa i odmowy jej uchylenia. Sąd ustalił następujący stan sprawy: Decyzją z dnia [...] października 2008 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn. Dz. U. z 2000r. Nr 98 poz. 1071 ze zm. (dalej kpa), po rozpatrzeniu odwołania U. D. i P. P. od decyzji Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 sierpnia 2008 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja powyższa stwierdzała, że decyzja ostateczna Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2003r., utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] lipca 2003 r., w przedmiocie nakazu rozbiórki części obiektu budowlanego, została wydana z naruszeniem prawa jednakże odmawiała jej uchylenia, gdyż w wyniku wznowienia postępowania zapadłaby wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpatrując odwołanie podniósł, że decyzja ostateczna Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2003 r. została wydana z naruszeniem przepisów procesowych, ponieważ P. P., strona postępowania, bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu zakończonym tą decyzją. Z akt wynikało, iż P. P. przysługiwała od dnia 17 lipca 2003 r. dożywotnia służebność osobista polegającą na prawie zamieszkiwania w całym domu mieszkalnym znajdującym się na działce nr ew. [...], położonej w Ć., objętym nakazem częściowej rozbiórki, co świadczy, iż przysługiwał mu status strony. Organ uznał, że w przedmiotowej sprawie zachodzi przesłanka z art. 146 § 2 Kpa, zgodnie z którą nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Z ustaleń wynikało, iż na ww. działce do istniejącego budynku mieszkalnego, zrealizowanego na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 25 listopada 1975 r. została dobudowana część budynku o wymiarach 3,85 mx 8,60 m . Ustalono, że roboty polegające na rozbudowie budynku trwają od 2002 r., zaś w miejscu, w którym są one prowadzone istniał taras z zadaszeniem i konstrukcją szkieletową drewnianą. Odległość dobudowanej części obiektu od granicy sąsiedniej działki wynosi ok. 0,3 m - 0,6 m, co uniemożliwiało legalizację obiektu. Dokonana samowolna rozbudowa budynku mieszkalnego narusza bowiem § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.), w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie przedmiotowej części obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, co z kolei wyklucza możliwość przeprowadzenia procedury legalizacyjnej z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odnosząc się również do zarzutów zawartych w odwołaniu wskazał że nowy dowód na który powoływał się skarżący w postaci kserokopii mapy przyjętej do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego w dniu 29 grudnia 1979 r., był znany zarówno Lubelskiemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego rozpoznającemu odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] lipca 2003 r., jak również Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, który wyrokiem z dnia 9 września 2004 r. oddalił skargę Pani U. D. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2003 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, iż przedmiotem kontroli była decyzja odmawiająca uchylenia decyzji ostatecznej, wydana w postępowaniu nadzwyczajnym wznowionym na wniosek P. P. w oparciu o przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 4 kpa oraz w art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Sąd I instancji podkreślił, że ustalenia organów nadzoru budowlanego, poprzedzające wydanie ostatecznej decyzji Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2003 r. zostały skontrolowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, który wyrokiem z dnia 9 września 2004 r., sygn. akt: II SA/Lu 1236/03 oddalił skargę. Zgodnie z art. 170 P.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. We wznowionym już postępowaniu skarżący powoływali m.in. podstawę wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Zdaniem skarżących dowód w postaci mapy z Państwowego Zasobu Geodezji i Kartografii wg stanu na dzień 29 grudnia 1979 r. nie był znany ani organom nadzoru budowlanego w chwili podejmowania decyzji ani też Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie kontrolującemu ostateczną decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2003r. Znajdująca się w aktach sprawy mapa została bowiem sporządzona w dniu 19 lipca 2005 r. a zatem po wydaniu decyzji oraz wyroku Sądu, co uzasadniało zdaniem skarżących zastosowanie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Sąd I instancji podniósł, iż analogiczna mapa (choć bez pieczątki, opisu i daty) znajdowała się także w aktach Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego który prowadził w pierwszej instancji postępowanie w sprawie samowolnego dobudowania części budynku i stanowiła jedną z pierwszych kart akt postępowania administracyjnego. W tej sytuacji Sąd uznał za niezasadne twierdzenie skarżących, że dowód ten nie był znany organom nadzoru budowlanego, jak też Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie. W konsekwencji w ocenie Sądu I instancji, nie zachodziła w sprawie przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Odnosząc się do pozostałych zarzutów dotyczących protokołu oględzin z dnia 23 czerwca 2003 r. Sąd podkreślił, iż był on przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, który oddalając skargę wyrokiem z dnia 9 września 2004 r., sygn. akt: II SA/Lu 1236/03 uznał ustalenia poczynione przez organy za prawidłowe. Ocena Sądu wyrażona w tym prawomocnym wyroku wiązała także Sąd rozstrzygający niniejszą sprawę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł K. P.. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Wyrokowi zarzucono obrazę: -art. 77 § 1 kpa przez nierozpatrzenie zebranego w sprawie materiału dowodowego, -art. 78 § 1 kpa poprzez nieuwzględnienie żądania strony dotyczącego przeprowadzenia dowodu na okoliczność mającą istotne znaczenie dla sprawy -art. 145 § 1 pkt 5 kpa przez nieuwzględnienie istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych istniejących w dniu wydania decyzji, nie znanych organowi który wydał decyzję Ponadto w skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego podniesiono zarzut, iż decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie nr [...] z dnia [...] lipca 2003r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa materialnego, a w szczególności: 1. art. 29 ust. 2 pkt 4 lit. a i lit. b ustawy Z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane 2. powoływanie się na § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w odniesieniu do budynku wybudowanego w 1979 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt l OPS 10/09, opubl. w ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, póz. 1). W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego żaden z zarzutów w niej podniesionych nie zasługuje na uwzględnienie. Sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut dotyczył przepisów procedury administracyjnej art. 77 § 1, art. 78 i 145 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego, a zatem przepisów których bezpośrednio nie stosował sąd administracyjny, ponieważ normy zawarte w tych przepisach dotyczą czynności organów administracji publicznej. Skarga kasacyjna dotyczyć może natomiast jedynie orzeczenia sądu administracyjnego pierwszej instancji, a nie aktów czy czynności organów administracji publicznej. Obowiązkiem sądu I instancji jest dokonanie oceny kontrolowanego aktu administracyjnego z prawem administracyjnym, jak również poprawności zastosowania przepisów procedury administracyjnej. Sąd administracyjny może jedynie, wykonując należący do jego kompetencji wymiar sprawiedliwości, wadliwie ocenić ewentualne naruszenie przepisów postępowania przez administrację publiczną, przy nieodpowiednim zastosowaniu norm postępowania przed sądami administracyjnymi. Dla skuteczności zarzutu naruszenia przepisu stanowiącego podstawę zarzutu skargi kasacyjnej wymienioną w art. 174 punkt 2 P.p.s.a., konieczne jest zatem powiązanie zarzutu naruszenia przez sąd przepisu stosowanego bezpośrednio przez sąd, ze wskazanymi enumeratywnie przepisami postępowania, które były stosowane przez organ administracji publicznej, a sąd administracyjny, zdaniem skarżącego dokonał błędnej oceny działań tego organu i w efekcie niesłusznie oddalił, czy uwzględnił skargę. Oceniając zarzuty podniesione przez skarżącego kasacyjnie stwierdzić należy, że nawet przy prawidłowym sformułowaniu zarzutów, nie można byłoby ich uznać za zasadne. Autor skargi kasacyjnej nie wykazał bowiem, aby mogły one mieć istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku. Jak wynika z treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a. o skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania nie decyduje każde naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny przepisów procesowych, ale jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej (np. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 207/2009). Skarżący formułując zarzut naruszenia przez sąd I instancji art. 77 i 78 k.p.a. nie wykazał, że między naruszeniem tych przepisów a treścią zaskarżonego wyroku zachodzi taki związek przyczynowy, iż gdyby naruszeń tych nie było, być może rozstrzygnięcie sądu pierwszej instancji byłoby inne. Uzasadnienie powyższych zarzutów stanowi w istocie polemikę z ustaleniami faktycznymi organów administracji oraz treścią uzasadnienia prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 9 września 2004 r. Polemika ta jest w istocie bezprzedmiotowa wobec treści art. 170 P.p.s.a. Odnosząc się natomiast do uzasadnienia pozostałych podniesionych zarzutów należy wskazać, iż wbrew treści skargi, stosownie do art. 145 § 1 pkt 5 Kpa, przesłanka powyższa zachodzi jedynie wówczas, gdy organ administracji pominął istotny dowód w sprawie lub istotne dla sprawy okoliczności istniejące w dacie wydawania decyzji, z tego powodu, iż dowód lub okoliczności z różnych przyczyn nie były organowi znane. Natomiast pominięcie dowodu lub jego nieuwzględnienie, jeżeli dowód był znany organowi, nie stanowi przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 Kpa. Sąd I instancji prawidłowo uznał, iż treść mapy na którą powołuje się skarżący, oraz wynikające z niej okoliczności sprawy, a zwłaszcza usytuowanie budynku, były znane już w dacie wydawania decyzji przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o nakazie rozbiórki, tj. w dniu [...] lipca 2003r. Jak podkreślił Sąd I instancji mapa o takiej treści stanowiła jeden z pierwszych dokumentów jakie składały się na akta administracyjne. Tym samym zasadnie Sąd I instancji uznał, iż wobec niewykazania przez skarżącego przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 Kpa w stosunku do decyzji Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 sierpnia 2008 r. organy administracji prawidłowo przyjęły, iż ta przesłanka nie mogła stanowić podstawy do wznowienia postępowania. Za całkowicie bezzasadne uznać też należało zarzuty dotyczące decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] lipca 2003r. Decyzja ta nie była przedmiotem kontroli Sądu I instancji i w związku z tym zarzuty sformułowane wobec Sądu I instancji przez wnoszącego skargę kasacyjną są co najmniej niezrozumiałe i nie znajdują uzasadnienia w przepisach P.p.s.a. Wskazując na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r., Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.) orzekł jak w sentencji.