III SA/Wr 271/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Józef Kremis Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędzia WSA Jerzy Strzebińczyk (sprawozdawca) Protokolant Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 13 lutego 2009 r. sprawy ze skargi [...] Spółki komandytowo-akcyjnej we W na decyzję D I C we W z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu bez wymaganej licencji oddala skargę. Zaskarżoną decyzją D I C we W – powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 4 pkt 4 lit. a), art. 5 ust. 1, art. 87 ust. 1 i art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie "u.t.d.") oraz pkt 1.1. załącznika do tej ustawy – utrzymał w mocy decyzję N U C we W z dnia [...] r. (Nr...), w której organ ten wymierzył spółce [...] we W karę pieniężną w kwocie [...] zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji. Organ drugiej instancji podkreślił, że naruszenie wspomnianego obowiązku stwierdzono podczas kontroli dokumentów kierowanego przez F S samochodu marki [...][...] , Nr rej.[...] , o dopuszczalnej masie całkowitej przekraczającej [...] tony. W odwołaniu od pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia strona zarzuciła błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na przyjęciu, że osoba zatrudniona przez skarżącą spółkę na podstawie umowy zlecenia nie jest pracownikiem w rozumieniu art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym. Zdaniem odwołującej się, umowa zlecenia nie stanowi podstawy do jej dyskwalifikowania jako umowy o pracę, wyłącznie z powodu swojej nazwy. W tym przypadku, wspomniana umowa zlecenia zawiera wszystkie elementy charakterystyczne umowy o pracę, a to: podporządkowanie pracownika, wymóg osobistego świadczenia pracy, obciążenie podmiotu zatrudniającego ryzykiem prowadzenia zakładu pracy oraz wykonywanie pracy pod kierownictwem pracodawcy (a więc tzw. pracy podporządkowanej). W uzasadnieniu kwestionowanej decyzji organ drugiej instancji wskazał najpierw na uregulowanie zawarte w art. 87 ust. 1 u.t.d., proklamujące – między innymi – powinność posiadania i okazywania przez kierowcę podczas przejazdu wykonywanego w ramach transportu drogowego wypisu z licencji. Z kolei przepis art. 4 pkt 4 u.t.d. definiuje niezarobkowy przewóz drogowy (przewóz na potrzeby własne) jako każdy przejazd pojazdu po drogach publicznych z pasażerami lub bez, załadowanego lub bez ładunku, przeznaczonego do nieodpłatnego krajowego i międzynarodowego przewozu drogowego osób lub rzeczy, wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej, spełniający łącznie następujące warunki: a) pojazdy samochodowe używane do przewozu są prowadzone przez przedsiębiorcę lub jego pracowników, b) przedsiębiorca legitymuje się tytułem prawnym do dysponowania pojazdami samochodowymi, c) w przypadku przejazdu pojazdu załadowanego – rzeczy przewożone są własnością przedsiębiorcy lub zostały przez niego sprzedane, kupione, wynajęte, wydzierżawione, wyprodukowane, wydobyte, przetworzone lub naprawione albo celem przejazdu jest przewóz osób lub rzeczy z przedsiębiorstwa lub do przedsiębiorstwa na jego własne potrzeby, a także przewóz pracowników i ich rodzin, d) nie jest przewozem w ramach prowadzonej działalności gospodarczej w zakresie usług turystycznych. Organy prowadzące postępowanie administracyjne ustaliły, że pojazdem kierował F S , świadczący usługi przewozowe na rzecz [...] na podstawie umowy zlecenia, co – w ocenie tychże organów – nie odpowiada przesłance ujętej w art. 4 pkt 1 lit. a) u.t.d. Organ odwoławczy podkreślił, że wobec braku definicji pracownika w ustawie o transporcie drogowym, należało posłużyć się określeniem zawartym w art. 2 Kodeksu pracy, według którego pracownikiem jest osoba zatrudniona na podstawie umowy o pracę, powołania, wyboru, mianowania lub spółdzielczej umowy o pracę. W takiej sytuacji osoba zatrudniona na innej podstawie prawnej (a więc także na podstawie umowy zlecenia) nie mogła być uznana za pracownika w rozumieniu przywołanej regulacji. Przyjmując, że F S nie był pracownikiem strony skarżącej w rozumieniu art. 2 Kodeksu pracy, organ drugiej instancji wywiódł, iż w rozpoznawanej sprawie nie został spełniony warunek przewidziany w art. 4 pkt 4 lit. a) u.t.d., a więc strona powinna dysponować licencją na transport drogowy. Wobec nielegitymowania się takim dokumentem zaistniały – przewidziane w przepisach art. 92 ust. 1 i 4 u.t.d. oraz w punkcie 1.1. załącznika do ustawy o transporcie drogowym – przesłanki do nałożenia kary pieniężnej w kwocie [...] zł. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W [...] – reprezentowana przez adwokata B P –K – wniosła o uchylenie w całości decyzji D I C we W oraz o zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych, zarzucając kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie prawa materialnego, tj. art.4 pkt 4 lit. a) u.t.d., przez błędną interpretację określenia "pracownik", skutkiem czego organ odwoławczy uznał, że zatrudniony na umowę zlecenia F S nie jest pracownikiem [...] i winien posiadać licencję na transport drogowy. Według autorki skargi, nie można przyjąć, że pracownikiem w rozumieniu art. 4 pkt 4 lit. a) u.t.p. jest wyłącznie osoba świadcząca pracę na podstawie umowy o pracę w rozumieniu przepisów Kodeksu pracy. W doktrynie i orzecznictwie przeważa bowiem pogląd, że pracownikiem jest również osoba zatrudniona na podstawie umowy cywilnoprawnej (np. umowy zlecenia), jeśli umowa ta charakteryzuje się podstawowymi cechami przypisywanymi umowie o pracę. Taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie, skoro F S jest całkowicie służbowo podporządkowany stronie skarżącej, prace świadczy osobiście i pod kierownictwem skarżącej[...] , która organizuje mu czas pracy, wydaje polecenia, wyznacza zadania do wykonania. F S pozostaje w dyspozycji strony skarżącej w czasie pracy i nie spoczywa na nim ryzyko prowadzenia zakładu pracy. Spełnia on zatem – w ocenie autorki skargi – wszystkie kryteria niezbędne do uznania go za pracownika Spółki. W odpowiedzi D I C we W – po ustosunkowaniu się do zarzutów skarżącego – wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze. zm., zwanej dalej – w skrócie – "u.p.p.s.a."). Kryterium legalności, przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej, umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy [art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) u.p.p.s.a.], jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W ocenie składu orzekającego, w rozpoznawanej sprawie nie doszło do żadnego z wymienionych uchybień, co czyni skargę bezzasadną. Istota sporu zaistniałego między stroną skarżącą a organami administracji sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy w okolicznościach tej konkretnej sprawy została spełniona – ujęta w art. 4 pkt 4 lit. a) u.t.d. – przesłanka prowadzenia przez pracownika przedsiębiorcy pojazdu samochodowego używanego do przewozu, co pozwalałoby uznać taki transport za niewymagający licencji, o której mowa w art. 5 ust. 1 u.t.d. Według tego ostatniego przepisu, podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji na wykonywanie transportu drogowego, którym jest zarówno krajowy, jak i międzynarodowy transport drogowy, przy czym określenie to obejmuje także każdy przejazd drogowy wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do podstawowej działalności gospodarczej, niespełniający warunków, o których mowa w art. 4 pkt 4 u.t.d. a nawet działalność gospodarczą w zakresie pośrednictwa przy przewozie rzeczy (art. 4 pkt 3 u.t.d.). Gdyby bowiem przedsiębiorca spełniał warunki przewidziane w art. 4 ust. 4 u.t.d., w tym także wykonywał przewóz pomocniczo w stosunku do swojej podstawowej działalności gospodarczej pojazdem samochodowym używanym do przewozu a prowadzonym bądź przez tegoż przedsiębiorcę, bądź przez jego pracowników, wówczas przewóz taki – jako objęty hipotezą art. 4 ust. 4 u.t.d. – byłby wyłączony z obowiązku uzyskania licencji przewidzianej w art. 5 ust. 1 u.t.d. Zestawiając art. 5 ust. 1 u.t.d. z art. 4 pkt 3 lit. a) in fine i pkt 4 tej ustawy nietrudno zauważyć, że regulacje przewidziane w drugiej grupie wskazanych przepisów stanowią odstępstwo od wyrażonej w art. 5 ust. 1 zasady uzyskania odpowiedniej licencji na wykonywanie transportu drogowego. Już chociażby to spostrzeżenie nakazuje organowi stosującemu art. 4 pkt 3 in fine i pkt 4 u.t.d. ścisłe rozumienie tych unormowań, według dyrektywy interpretacyjnej zakazującej rozszerzającej wykładni przepisów będących wyjątkami od ustawowej zasady. Odnosząc poczynione uwagi do treści art. 4 pkt 4 lit. a) u.t.d., należy zauważyć, że organy administracyjne – posługując się w zaskarżonej decyzji ścisłym rozumieniem "pracownika" przedsiębiorcy – nie uchybiły przywołanej dyrektywie wykładni prawa. Jeżeli bowiem ustawodawca nie stworzył na potrzeby stosowania art. 4 pkt 4 lit. a) u.t.d. autonomicznej definicji "pracownika", to organ administracji – uwzględniając zauważony wcześniej szczególny charakter tego unormowania oraz kierując się zasadą jednolitości stosowania prawa – miał dostateczne podstawy, by odwołać się do systemu prawa i posłużyć się pojęciem "pracownika" funkcjonującym w sferze stosunków regulowanych prawem pracy. Takie rozumienie pracownika znajduje uzasadnienie również w charakterze instytucji uregulowanej w art. 4 pkt 4 u.t.d. Chodzi tu bowiem o ułatwienie i uproszczenie niezarobkowego przewozu drogowego (przewozu na potrzeby własne), wykonywanego przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do jego podstawowej działalności, gdy pojazd prowadzi właśnie bądź sam przedsiębiorca, bądź – w zastępstwie przedsiębiorcy – jego pracownik, a więc osoba ściśle związana z przedsiębiorcą-praco-dawcą (i jego zakładem pracy szczególnym, regulowanym przez prawo pracy, stosunkiem pracy, nie zaś jakimkolwiek innym stosunkiem cywilnoprawnym (wynikającym np. z umowy zlecenia, czy też umowy o dzieło), który nie tworzy więzi prawnej charakterystycznej wyłącznie dla stosunku pracy. Mając na uwadze ten ścisły związek przedsiębiorcy-pracodawcy z jego pracownikiem i możliwość wykonywania zadań przedsiębiorcy przez pracownika w granicach przypisanych mu obowiązków, ustawodawca zdecydował się zrównać skutki prawne prowadzenia pojazdu przez samego przedsiębiorcę z takimż działaniem jego pracowników. Gdyby ustawodawca nie zamierzał nadawać pojęciu "pracownika" ścisłego, funkcjonującego w systemie prawa znaczenia, i nie dążył do związania z takim pojęciem szczególnych, wyjątkowych skutków prawnych, to przy określaniu zastępstwa przedsiębiorcy w prowadzeniu pojazdu samochodowego mógł posłużyć się szerszymi, występującymi w języku prawnym i prawniczym, określeniami, konstruując warunek ujęty w art. 4 pkt 4 lit. a) u.t.d. np. "pojazdy samochodowe używane do przewozu są prowadzone przez przedsiębiorcę lub przez osoby działające na jego zlecenie" (por. art. 750 w związku z art. 734 Kodeksu cywilnego), czy też "przez osoby, którym powierzył on takie czynności" (por. art. 429 Kodeksu cywilnego). Istniejący stan prawny nie daje więc dostatecznych podstaw do utożsamiania (zrównania pozycji prawnej) pracownika przedsiębiorcy ze zleceniobiorcą, który zobowiązuje się do świadczenia określonej usługi dla dającego zlecenie (art. 750 w związku z art. 734 i nast. Kodeksu cywilnego), czy też z przyjmującym zamówienie, w ramach którego zobowiązuje się do wykonania określonego dzieła. Poczynione rozważania pozwalają twierdzić, że użyte w art. 4 pkt 4 lit. a) u.t.d. określenie pracownika należy rozumieć ściśle, w znaczeniu nadanym temu pojęciu przez art. 2 Kodeksu pracy (celowe podkreślenie Sądu). Mając na względzie argumenty przemawiające za restrykcyjną wykładnią art. 4 pkt 4 lit. a) u.t.d., nie można zgodzić się z zapatrywaniem strony skarżącej o szerokim rozumieniu pracownika prowadzącego pojazd samochodowy za przedsiębiorcę. Brak bowiem usprawiedliwienia – co wykazał dotychczasowy wywód – dla nieuprawnionej, rozszerzającej contra legem wykładni przepisów, które wiążą oznaczone skutki prawne wyłącznie ze stosunkiem pracy, eliminując stosunki cywilnoprawne wynikłe z umowy zlecenia lub z umowy o dzieło. Stanowiska organów administracyjnych nie może podważyć również brzmienie art. 22 § 11 Kodeksu pracy, gdyż przepis ten nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Z jego treści wynika, że nazwa umowy przyjęta przez strony nie ma znaczenia tylko wtedy, gdy nawiązany stosunek prawny ma cechy wskazane w art. 22 § 1 Kodeksu pracy. Zdaniem Sądu, w ocenianej umowie (k. 38 akt administracyjnych) nie można doszukać się istotnych cech stosunku pracy, wbrew odmiennemu zapatrywaniu strony skarżącej. W szczególności: na oznaczenie stron umowy posłużono się w niej tradycyjnymi określeniami (zleceniobiorca i zleceniodawca), a nie pracownik – pracodawca; w § 5 pkt 2 umowy przewidziano możliwość odstępstwa od osobistego świadczenia usług przez zleceniobiorcę; w § 5 pkt 3 mowa o uzgodnionym (kolejne celowe podkreślenie składu orzekającego) sposobie wykonywania zlecenia, co pozostaje w oczywistej sprzeczności z twierdzeniami autorki skargi o rzekomym całkowitym podporządkowaniu służbowym zleceniobiorcy; wreszcie – w sprawach nieuregulowanych wprost w umowie – strony zastrzegły zastosowanie przepisów Kodeksu cywilnego (a nie Kodeksu pracy). Wszystkie wymienione okoliczności nie pozwalają przyjąć, iż w sprawie powinien znaleźć zastosowanie art. 22 § 11 Kodeksu pracy, a w konsekwencji – że strony łączył stosunek pracy. Tylko bowiem w razie spełnienia przez zawartą umowę warunków określonych w art. 22 § 1 Kodeksu pracy ustawodawca przewidział w art. 22 § 11 Kodeksu pracy możliwość konwersji takiej umowy w stosunek pracy. Skoro wszczęte skargą Spółki postępowanie sądowe nie dało podstaw do postawienia organom administracji publicznej zarzutu naruszenia prawa materialnego lub reguł postępowania administracyjnego według wcześniej przytoczonego art. 145 § 1 u.p.p.s.a., przeto – stosownie do dyspozycji art. 151 u.p.p.s.a. – należało orzec, jak w sentencji wyroku.