VII SA/Wa 1811/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Asesor WSA Paweł Groński (spr.), Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2009 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu wobec zamiaru przystąpienia do użytkowania budynku I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego A. K. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] września 2008 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając w oparciu o art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego -tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej kpa) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania A. K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] lipca 2004r., nr [...] zgłaszającej sprzeciw wobec zamiaru przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego wbudowanego na działce o nr ew. [...] z obr. [...] przy ul. [...] w W., uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że w dniu 5 lipca 2004 r. wpłynęło do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] zawiadomienie o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego wbudowanego na działce o nr ew. [...] z obr. [...] przy ul. [...] w W., w oparciu o pozwolenie na budowę Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r. nr [...]. W związku z faktem, iż inwestor nie dołączył do zawiadomienia o zakończeniu budowy protokołu odbioru przyłącza energetycznego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] decyzją z dnia [...] lipca 2004r., nr [...] zgłosił sprzeciw wobec zamiaru przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego wbudowanego na działce o nr ew. [...] z obr. [...] przy ul. [...] w W. Rozpoznając odwołanie od powyższej decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że zgodnie z dyspozycją art. 57 ust. 4 Prawa budowlanego inwestor zobowiązany jest uzupełnić brakujące dokumenty, które wymienione są w art. 57 ust 1-3 w przypadku, kiedy właściwy organ po analizie przedłożonego kompletu dokumentów stwierdzi, że są one niekompletne bądź posiadają braki i nieścisłości. W związku z tym właściwy organ powinien wezwać inwestora postanowieniem do uzupełnienia braków w terminie nie krótszym niż 7 dni z pouczeniem, że niezastosowanie się do obowiązków nałożonych postanowieniem skutkować będzie - w przypadku zawiadomienia o zakończeniu budowy - wniesieniem sprzeciwu. Dlatego w ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego brak takiego wezwania inwestora do uzupełnienia dokumentów wymienionych w art. 57 ust 1-3 Prawa budowlanego powoduje wadliwość zaskarżonej decyzji, która uzasadnia zastosowanie art. 138 § 2 kpa. Ustosunkowując się do zarzutu odwołującego się dotyczącego uchybienia przez organ pierwszej instancji 21–dniowego terminu do zgłoszenia sprzeciwu organ odwoławczy podniósł, że jako początkowy bieg terminu 21-dniowego należy przyjąć dzień następny po dniu, w którym nastąpiło dokonanie zawiadomienia lub - w przypadku nałożenia obowiązku uzupełnienia zawiadomienia - dzień następny po dniu, w którym nastąpiło uzupełnienie lub -w przypadku niewykonania przez inwestora obowiązku uzupełnienia zawiadomienia - dzień następny, po dniu, w którym upływał termin do uzupełnienia. Tym samym, w przypadku nałożenia, zgodnie z art. 57 ust. 4 Prawa budowlanego, obowiązku uzupełnienia dokumentacji 21-dniowy termin do wniesienia sprzeciwu rozpoczyna się w dniu następnym po dniu, w którym inwestor wykona ten obowiązek (uzupełniając w wyznaczonym terminie dokumentację), a nie dzień następny po dniu, w którym nastąpiło dokonanie zawiadomienia. Powyższa decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego została zaskarżona przez A. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu skargi A. K. powtórzył zarzut uchybienia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] 21-dniowego terminu przewidzianego na zgłoszenie sprzeciwu do zamiaru przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego, o którym mowa w art. 54 Prawa budowlanego. Oznacza to zdaniem skarżącego, że organ nie zgłosił skutecznego sprzeciwu. Skarżący nie zgodził się z rozstrzygnięciem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W ocenie A. K. organ odwoławczy pomija oczywisty fakt, że od dnia 26 lipca 2004 r., inwestor miał prawo do przystąpienia do użytkowania budynku ze względu na brak jakiegokolwiek sprzeciwu czy wezwania ze strony urzędu. Natomiast decyzja o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia pozwala Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego wzywać inwestora do uzupełnienia dokumentacji mimo upływu ponad 4 lat od momentu końca ustawowego terminu, w którym organ mógł wystosować odpowiednie wezwanie. Takie działanie organu odwoławczego powoduje, że pomimo nieistnienia w obrocie prawnym wspomnianego wezwania, ani skutecznej decyzji o sprzeciwie inwestor jest zobligowany do uzupełnienia dokumentacji pomimo upływu ponad 4 lat. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mającym istotne znaczenie dla wyniku sprawy. W sprawie bezsporne jest, że zgłoszenie zamiaru przystąpienia do użytkowania wpłynęło do kancelarii Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] w dniu 5 lipca 2004 r. (vide data prezentaty urzędu na zawiadomieniu o zakończeniu budowy –karta 24 akt administracyjnych). W rezultacie termin do wniesienia sprzeciwu lub dokonania wezwania do uzupełnienia dokumentów rozpoczął swój bieg w dniu następnym tj. 6 lipca 2004r. i – jak słusznie zauważył skarżący – upływał w dniu 26 lipca 2004 r. Tymczasem decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] lipca 2004r., nr [...] zgłaszająca sprzeciw wobec zamiaru przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego została doręczona skarżącemu w dniu 6 sierpnia 2004 r. (zwrotne potwierdzenie odbioru w aktach postępowania administracyjnego). Zarówno w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak też doktrynie ugruntowany jest pogląd, iż termin wyznaczony przez ustawodawcę organowi do wyrażenia swojego stanowiska w formie sprzeciwu ma charakter materialny, a zatem nieprzywracalny a jego upływ powoduje, że organ nie ma już podstaw prawnych do działania w oparciu o wskazany przepis. Tym niemniej dotychczas poważne wątpliwości wiązały się z ustaleniem sposobu obliczania terminu do wniesienia sprzeciwu przez organ. Kwestia ta była przedmiotem licznych sporów interpretacyjnych, pojawiających się w szczególności na tle stosowania art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, co znalazło swój wyraz w rozbieżnym orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zarówno w odniesieniu do wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych, jak też Naczelnego Sądu Administracyjnego. W szczególności wątpliwości sprowadzały się do kwestii, czy decydującym momentem wyrażenia odpowiedniej woli przez organ była data podjęcia rozstrzygnięcia, data jego doręczenia stronie, czy wreszcie data nadania w polskim urzędzie pocztowym. Wątpliwości te zostały jednakże w znacznej mierze wyjaśnione uchwałą składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2008 r., sygnatura II GPS 4/08. Uchwała ta wprawdzie została podjęta na tle sporów interpretacyjnych dotyczących sprzeciwu wydawanego przez Ministra Sprawiedliwości na podstawie art. 69 ust. 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1058 ze zm.), a nie sprzeciwu wnoszonego przez organy nadzoru budowlanego wnioski w niej zawarte rozciągają się również na niniejszą sprawę. Zgodnie z tezą tej uchwały "termin 30 dni do wyrażenia przez Ministra Sprawiedliwości sprzeciwu, na podstawie art. 69 ust. 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (tekst jednolity Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1058 ze zm.), jest terminem do doręczenia sprzeciwu okręgowej radzie adwokackiej lub zainteresowanemu". W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że "brak dowodu doręczenia sprzeciwu najpóźniej ostatniego dnia 30-dniowego terminu, określonego w art. 69 ust. 2 ustawy Prawo o adwokaturze, powoduje, że decyzja została jedynie sporządzona, ale nie została doręczona, wobec tego sprzeciw Ministra Sprawiedliwości dotyczący wpisu skarżącego na listę aplikantów adwokackich nie został skutecznie zgłoszony. Termin do zgłoszenia sprzeciwu obejmuje bowiem (...) także doręczenie decyzji". Dodatkowo Sąd powołał się na uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2007 r., sygn. akt II GPS 3/07, w której "w sposób wyraźny podkreślono, że unormowania tyczące sprzeciwu (...) muszą być interpretowane zgodnie z zamysłem tych uregulowań zmierzających do maksymalnego skrócenia okresu niepewności, a nie do przedłużania postępowania". Sąd stwierdził, że "decyzja procesowa, jako akt zewnętrzny, musi być zakomunikowana stronie. Dopóki nie zostanie zakomunikowana stronie, dopóty jest aktem niewywierającym żadnych skutków. (...)". Nie ulega także wątpliwości, że doręczenie lub ogłoszenie decyzji stanowi jej wprowadzenie do obrotu prawnego, zaś organ administracji jest związany jej treścią dopiero po jej doręczenia lub ogłoszenia stronie (do tego momentu sporządzona już decyzja może zostać przez ten organ zmieniona). Przyjmując interpretację przepisów Prawa budowlanego dokonaną w powołanej wyżej uchwale Sąd rozstrzygający niniejszą sprawę podzielił argumentację A. K. dotyczącą uchybienia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia 16 lipca 2004r. terminu 21-dniowego do zgłoszenia sprzeciwu, o którym mowa w art. 54 Prawa budowlanego. Decyzja ta została bowiem doręczona stronie w dniu 6 sierpnia 2004 r., podczas gdy ostatni dzień terminu upływał w dniu 26 lipca 2004 r. W rezultacie sprzeciw organu pierwszej instancji nie mógł być uznany za wniesiony skutecznie, gdyż w dacie doręczenia go stronie organ nie dysponował już ustawowym uprawnieniem do wydania rozstrzygnięcia wyrażającego sprzeciw na podstawie art. 54 Prawa budowlanego. Z podanych wyżej powodów zaskarżone rozstrzygnięcie o charakterze kasatoryjnym przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia do organu pierwszej instancji należy uznać za błędne. Skoro bowiem w niniejszej sprawie upłynął już termin do wyrażenia sprzeciwu przez organ nadzoru budowlanego to należy uznać, że wszelkie działania organów prowadzących nadal postępowanie w sprawie zawiadomienia o zakończeniu budowy budynku i zamiarze przystąpienia do jego użytkowania pozbawione są podstaw prawnych. W rozstrzyganej sprawie upłynął bowiem nie tylko termin do wyrażenia sprzeciwu ale też do podejmowania jakichkolwiek innych czynności, które mogłyby taki sprzeciw poprzedzać – w tym również przewidziany na wezwanie do uzupełnienia dokumentów trybie art. 54 ust. 7 Prawa budowlanego. Nie bez znaczenia dla niniejszej sprawy ma również charakter kontrolowanego postępowania polegającego na zgłoszeniu zamiaru przystąpienia do użytkowania i ewentualnym wydaniu sprzeciwu przez organ, które miało być w zamyśle ustawodawcy uproszczone i przyspieszone. W przeciwieństwie do postępowania, w którym inwestor zobowiązany jest do uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w przypadku zgłoszenia inwestor nie ma żadnego obowiązku oczekiwać wydania przez organ jakiejkolwiek decyzji. Powinien on jedynie odczekać wymagany przepisami prawa 21-dniowy termin, w którym może być wyrażony ewentualny sprzeciw organu. Oznacza to, że następnego dnia pod upływie wspomnianego terminu (22-tego dnia licząc od dnia następnego po dniu, w którym do organu wpłynęło zawiadomienie) inwestor ma prawo przystąpić do użytkowania budynku. Trudno w takim przypadku wymagać od inwestora aby nadal oczekiwał sprzeciwu, który może zostać doręczony w bliżej nieokreślonym czasie i powstrzymywał się od przystąpienia do użytkowania skoro nie ma świadomości o ewentualnych wątpliwościach organu. Nie oznacza to, że organ nadzoru budowlanego nie może podejmować określonych działań w tym także w oparciu o art. 57 ust. 4 Prawa budowlanego. Wręcz przeciwnie – w każdym przypadku powstania ewentualnych braków w dokumentacji lub wątpliwości co do możliwości przystąpienia do użytkowania odpowiednia reakcja organu jest wymagana i zasadna. Taka reakcja powinna jednakże mieścić się w ramach czasowych zakreślonych przez ustawodawcę tj w okresie 21 dni. To na organie dysponującym odpowiednim aparatem urzędniczym i pracownikami obsługi, środkami łączności itd. ciąży obowiązek takiego zorganizowania pracy i obiegu dokumentów, aby w sytuacji stosunkowo krótkich terminów ustawowych takie uproszczone postępowanie mogło zostać skutecznie zakończone. Za całkowicie nieuzasadnione należy natomiast przyjąć ewentualne dalsze prowadzenie postępowania i wzywanie do dokumentów po upływie ponad 4 lat od przystąpienia przez inwestora do użytkowania budynku mieszkalnego. Takie działanie wypacza zupełnie sens uproszczonej procedury, pozostaje w sprzeczności z celami, jakie przyświecały ustawodawcy i godzi w zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa wyrażonej w art. 8 kpa. Reasumując należy uznać, że zaskarżona decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 kpa oraz art. 8 kpa w zw. z art. 54 Prawa budowlanego. Naruszenia te bez wątpienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia eliminację decyzji z obrotu prawnego. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien zastosować art. 138 § 1 pkt 2 kpa tj. uchylić w całości wadliwą decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] i umorzyć postępowanie pierwszej instancji, ze względu na upływ terminu przewidzianego na prowadzenie takiego postępowania. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 132, oraz art. 152 i 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.