II GPS 3/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Prezes Izby Gospodarczej Andrzej Kisielewicz Sędziowie NSA: Jan Bała Stanisław Biernat Janusz Drachal Jan Grabowski Edward Kierejczyk (sprawozdawca) Krystyna Anna Stec (współsprawozdawca) Protokolant: Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 30 października 2007 r. przy udziale prokuratora Prokuratury Krajowej A. P. na rozprawie w Izbie Gospodarczej w sprawie ze skargi kasacyjnej Ministra Sprawiedliwości od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 września 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 1148/06 w sprawie ze skargi J. M. B. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu od wpisu na listę aplikantów radcowskich zagadnienia prawnego przekazanego na podstawie art. 187 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) przez skład orzekający Izby Gospodarczej NSA postanowieniem z dnia 12 czerwca 2007 r., sygn. akt II GSK 23/07, w przedmiocie rozstrzygnięcia wątpliwości: "Czy wniesienie skargi do sądu administracyjnego przewidzianej w art. 311 ust. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1059 ze zm.) winno zostać poprzedzone złożeniem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. − Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.)." podjął następującą uchwałę: Wniesienie skargi do sądu administracyjnego przewidzianej w art. 311 ust. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1059 ze zm.) nie wymaga wyczerpania środka zaskarżenia w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. − Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia 12 czerwca 2007 r. sygn. akt II GSK 23/07 wydanym na podstawie art. 187 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. − Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., przedstawił do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego następujące zagadnienie prawne, budzące poważne wątpliwości: "Czy wniesienie skargi do sądu administracyjnego przewidzianej w art. 311 ust. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (tekst jednolity Dz.U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1059 ze zm.) winno zostać poprzedzone złożeniem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. − Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.)". Przedstawione zagadnienie prawne powstało w związku z rozpoznawaniem skargi kasacyjnej Ministra Sprawiedliwości od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 25 września 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 1148/06. Wyrokiem tym została uchylona decyzja Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] marca 2006 r. Nr [...] wydana na podstawie art. 311 ust. 2 w związku z art. 33 ust. 3 i art. 339 ust. 3 wymienionej ustawy o radcach prawnych, sprzeciwiająca się wpisowi skarżącego J. M. B. na listę aplikantów radcowskich Okręgowej Izby Radców Prawnych w O. dokonanemu jej uchwałą z dnia [...] stycznia 2006 r. W decyzji Ministra Sprawiedliwości zawarto pouczenie o możliwości jej zaskarżenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. "w terminie 30 dni od jej doręczenia" zgodnie z art. 311 ust. 3 ustawy o radcach prawnych, z czego skarżący skorzystał, a Sąd uwzględnił jego skargę z powodu naruszenia w decyzji prawa materialnego. W tej sytuacji przedstawione wątpliwości składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego powstały wyłącznie na tle uwzględnianej z urzędu podstawy odrzucenia skargi kasacyjnej zawartej w art. 189 p.p.s.a., gdy jej wniesienie jest uzależnione od wyczerpania środków zaskarżenia przed organem właściwym, tj. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy określonego w art. 127 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu tego postanowienia zwrócono uwagę, że dotychczas nie wskazywano na konieczność zwracania się do Ministra Sprawiedliwości z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej jego decyzją sprzeciwiającą się wpisowi na listę aplikantów radcowskich. Postanowieniem z dnia 24 maja 2007 r. sygn. akt II GSK 8/07 Naczelny Sąd Administracyjny przy identycznym przebiegu postępowania jak w tej sprawie orzekł jednak odmiennie, bo uchylił wyrok sądu I instancji i odrzucił skargę, wskazując na jej niedopuszczalność z braku wyczerpania środka zaskarżenia w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podobnie orzeczono postanowieniem z dnia 24 maja 2007 r. sygn. akt II GSK 26/07 w sprawie dotyczącej sprzeciwu Ministra Sprawiedliwości od wpisu na listę aplikantów adwokackich. Według motywów nowego stanowiska, rozstrzygnięcia dotyczące wpisu na listę aplikantów radcowskich podejmowane przez organy korporacji radcowskiej mają charakter decyzji administracyjnej i są wydawane w dwuinstancyjnym postępowaniu administracyjnym, do którego stosuje się, poza przepisami ustawy o radcach prawnych, także przepisy k.p.a. Stosownie do art. 31 ust. 2 i 3 w związku z art. 33 ust. 5 ustawy o radcach prawnych, od uchwały w sprawie wpisu służy odwołanie do Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych, zaś od ostatecznej decyzji odmawiającej wpisu na listę aplikantów radcowskich oraz w przypadku niepodjęcia uchwały przez radę okręgową izby radców prawnych w terminie 30 dni od złożenia wniosku o wpis lub niepodjęcia uchwały przez Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych w terminie 30 dni od doręczenia odwołania, służy zainteresowanemu skarga do sądu administracyjnego. Z tych przepisów i art. 311 ust. 1 ustawy o radcach prawnych wynika, że przedmiotem sprzeciwu Ministra Sprawiedliwości jest ostateczna decyzja o wpisie na listę aplikantów radcowskich, a jego kompetencje nie odnoszą się do ponownego rozpatrzenia sprawy o wpis. Należy więc przyjąć, że administracyjne postępowanie weryfikacyjne wszczynane przez Ministra Sprawiedliwości z urzędu i kończące się wydaniem decyzji o sprzeciwie, jest postępowaniem nadzorczym w stosunku do dwuinstancyjnego postępowania z wniosku o dokonanie wpisu, prowadzonym przez organy samorządu radcowskiego. Przedmiotem tego postępowania nadzorczego mającego odrębny charakter, jest ustalenie wad ostatecznej decyzji o wpisie uzasadniających pozbawienie jej mocy prawnej. Ma więc ono wiele cech upodabniających je do klasycznego postępowania administracyjnego uregulowanego w art. 156 i następnych k.p.a. Przepisy ustawy o radcach prawnych nie dają podstaw do przyjęcia, że w postępowaniu wywołanym wniesieniem przez Ministra Sprawiedliwości sprzeciwu zachodzi wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 78 Konstytucji RP i art. 15 k.p.a.). Z art. 311 ust. 3 ustawy o radcach prawnych wynika, że decyzja Ministra Sprawiedliwości może być zaskarżona do sądu administracyjnego. Stosownie do art. 52 § 1 p.p.s.a. należy przez to rozumieć decyzję, od której nie służy środek zaskarżenia, a jest nim wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy uregulowany w art. 127 § 3 k.p.a. Jednocześnie zwrócono uwagę, że w judykaturze wielokrotnie (np. w niepublikowanym wyroku NSA z dnia 8 lutego 2002 r. sygn. akt V SA 1573/01) wskazywano na potrzebę traktowania dwuinstancyjności jako standardu rzetelnego postępowania administracyjnego wymaganego przez zasady prawa. Należy więc uznać, że odstąpienie od tej zasady, jej ograniczenie, wyłączenie bądź wprowadzenie innego środka ochrony prawnej może nastąpić tylko w drodze ustawy, a jako wyjątek od zasady musi być wyraźne i jednoznaczne (vide uchwała NSA z dnia 19 maja 2003 r. sygn. akt OPK 31/02 – ONSA 4/03, poz. 122). Z art. 311 ust. 2 i 3 ustawy o radcach prawnych nie wynika jednoznacznie, że zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlega decyzja Ministra Sprawiedliwości wyrażająca sprzeciw (wydana w I instnacji) wobec ostatecznej decyzji organów samorządu radcowskiego o wpisie na listę aplikantów radcowskich i dlatego bez wyczerpania środka zaskarżenia w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego nie podzielił trafności stanowiska zajętego w omówionym postanowieniu, gdyż podważa ono wieloletnią już praktykę orzeczniczą w tego rodzaju sprawach, ostatnio potwierdzoną np. wyrokami z dnia 21 grudnia 2006 r. sygn. akt II GSK 331/06, z dnia 22 marca 2007 r. sygn. akt II GSK 22/07 i z dnia 19 kwietnia 2007 r. sygn. akt II GSK 325/06. W jego ocenie art. 311 ustawy o radcach prawnych jest rozwiązaniem szczególnym, zawierającym pełne określenie uprawnień Ministra Sprawiedliwości związanych z doręczeniem decyzji o wpisie oraz tryb zaskarżenia sprzeciwu przez zainteresowanego do sądu administracyjnego. Minister może w terminie 30 dni sprzeciwić się wpisowi zawartemu w przekazanej mu uchwale, a sprzeciw ten wyrażony w formie decyzji administracyjnej powoduje, że wpis nie może być uznany za dokonany. Sprzeciw podlega doręczeniu zainteresowanemu, który może w terminie 30 dni od doręczenia wnieść skargę, a termin określony w tym przepisie ma charakter prekluzyjny. Tak więc z woli ustawodawcy zawartej w szczególnym unormowaniu art. 311 ustawy o radcach prawnych jednoznacznie wykluczono potrzebę sięgania, przed zwróceniem się do sądu administracyjnego, do jakichkolwiek środków warunkujących wniesienie skargi na decyzję Ministra Sprawiedliwości sprzeciwiającą się wpisowi na listę aplikantów radcowskich. Gdyby obowiązywały ogólne zasady co do trybu wniesienia skargi, istnienie regulacji zawartej w tym przepisie byłoby nielogiczne. Skoro taka regulacja istnieje, to należy w całości uwzględnić jej konsekwencje. W orzecznictwie wskazuje się przykłady korzystania przez ustawodawcę z prawa do szczególnego regulowania trybu wnoszenia skarg w określonej kategorii spraw i wówczas nie można za wiążące uważać zasad ogólnych, co ilustruje uchwała NSA z dnia 23 marca 1998 r. sygn. akt OPS 9/97 − ONSA 1998/2/41 dotycząca skargi gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody, a także wyrok NSA z dnia 10 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 884/05 − Lex nr 194002 odnoszący się do skargi przewidzianej w art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Orzeczenia te wiązały się z oceną istnienia wymogu wezwania do usunięcia naruszenia prawa przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego. Nie kwestionując dwuinstancyjności postępowania jako standardu przyjętego w art. 78 Konstytucji RP należy pamiętać, że dopuszcza on wyjątki od tej zasady przy regulowaniu trybu zaskarżenia. Trzeba również podnieść, że przyjęcie braku konieczności wyczerpania przez zainteresowanego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przyśpiesza mu dostęp do sądu administracyjnego przy zwalczaniu sprzeciwu Ministra Sprawiedliwości blokującego korzystanie z dobrodziejstw związanych z wpisem na listę aplikantów radcowskich. Nie ma przy tym przeszkód, by po wniesieniu skargi organ wyrażający sprzeciw zweryfikował swoje stanowisko w trybie autokontroli, w interesie zainteresowanego. Nie można więc przyjmować, aby brak konieczności korzystania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy był dla zainteresowanego niekorzystny. Zasadę dwuinstancyjności wprowadzono bowiem w interesie stron postępowania administracyjnego, a nie organów administracji publicznej. Poza tym sprzeciw Ministra Sprawiedliwości wkracza w obszar konstytucyjnie chronionych wartości uregulowanych w art. 17 ust. 1 i art. 65 ust. 1 Konstytucji RP. Z analizy materiałów sejmowych także nie wynika, by intencją ustawodawcy było poprzedzenie skargi na sprzeciw Ministra Sprawiedliwości wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Również takiego obowiązku nie dostrzegł Sąd Najwyższy, rozpoznając w latach 1982−1997 skargi na sprzeciw Ministra Sprawiedliwości przewidziany w ustawie z dnia 26 maja 1982 r. − Prawo o adwokaturze (Dz.U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1058 ze zm.). Prokurator Prokuratury Krajowej w stanowisku zajętym w piśmie z dnia 12 października 2007 r. i na rozprawie sądowej w dniu 30 października 2007 r. wniósł o podjęcie następującej uchwały przez skład 7 sędziów NSA: "Wniesienie do sądu administracyjnego skargi przewidzianej w art. 311 ust. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych nie wymaga wcześniejszego zgłoszenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. − Kodeks postępowania administracyjnego". Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów zważył, co następuje: Przedstawione do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne spełnia wymogi określone w art. 187 § 1 p.p.s.a. z uwagi na możliwości niejednolitego rozumienia wskazanych przepisów i uzależnienie dokonania oceny legalności zaskarżonego wyroku od udzielonej odpowiedzi. W postanowieniu NSA z dnia 24 maja 2007 r. sygn. akt II GSK 8/07 przytoczono argumentację, wg której wniesienie skargi przewidzianej w art. 311 ust. 3 ustawy o radcach prawnych musi być poprzedzone złożeniem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie art. 127 § 3 k.p.a., bo dopiero wówczas następuje wyczerpanie środków zaskarżenia stosownie do art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. W dotychczasowym orzecznictwie takiego obowiązku nie dostrzegano i dopiero w uzasadnieniu postanowienia składu orzekającego NSA znalazła się przytoczona argumentacja. Chodzi tu w istocie o podstawową kwestię: art. 311 ust. 3 ustawy o radcach prawnych jest niepełnym unormowaniem wymagającym stosowania sformułowanej w art. 78 Konstytucji i w art. 15 k.p.a. zasady ogólnej dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego, czy też jako kompletna w tej części regulacja szczególna zawiera od niej odstępstwo. Art. 311 ustawy o radcach prawnych w brzmieniu obowiązującym od dnia 10 września 2005 r. stanowi, że: "1. Rada okręgowej izby radców prawnych zawiadamia, w terminie 30 dni, Ministra Sprawiedliwości o każdej uchwale o wpisie na listę radców prawnych lub aplikantów radcowskich, jak i o odmowie wpisu. 2. Wpis na listę radców prawnych lub aplikantów radcowskich uważa się za dokonany, jeżeli Minister Sprawiedliwości nie sprzeciwi się wpisowi w terminie 30 dni od dnia otrzymania uchwały wraz z aktami osobowymi wpisanego. Minister Sprawiedliwości wyraża sprzeciw w formie decyzji administracyjnej. 3. Sprzeciw Ministra Sprawiedliwości może być zaskarżony przez zainteresowanego do sądu administracyjnego w terminie 30 dni od doręczenia sprzeciwu". Przed dokonaniem analizy powyższego unormowania konieczne jest przypomnienie, że w świetle obowiązującego prawa sprzeciw nie jest instytucją jednolitą. Występuje jako procesowy środek zaskarżenia, służący stronie w celu skierowania sprawy do rozpoznania przez sąd lub właściwy organ administracji (np. art. 344, 353 i 505 k.p.c., art. 258-260 p.p.s.a., art. 184 k.p.a.).Może też występować w przepisach prawa materialnego jako środek przysługujący organowi administracji w ramach jego kompetencji kontrolnych lub nadzorczych w stosunku do podmiotów podporządkowanych administracji publicznej (np. art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane − Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm. oraz art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 22 maja 2003 r. o działalności ubezpieczeniowej − Dz.U. Nr 124, poz. 1151 ze zm.). W piśmiennictwie prawniczym sprzeciw jest zaliczany do jednego ze środków nadzoru w systemie administracji zdecentralizowanej (np. J. Starościak, Prawo administracyjne, Warszawa 1975, PWN, s. 68−71), w którym obok administracji rządowej funkcjonują inne podmioty wykonujące administrację samodzielnie. W takim znaczeniu sprzeciw występuje w regulacjach prawnych dotyczących samorządu adwokackiego i radcowskiego pozostających pod nadzorem administracji tam, gdzie powierzono im pewien zakres władzy państwowej, do którego tradycyjnie zalicza się kształtowanie dostępu do wykonywania zawodu adwokata i radcy prawnego. Na te powiązania zwrócono już uwagę w piśmiennictwie okresu międzywojennego, co przypomnieli B. Adamiak i J. Borkowski w glosie do wyroku NSA z dnia 26 stycznia 1993 r. sygn. akt II SA 930/92 (Radca Prawny Nr 3/94, s. 76 i n.). Takie relacje zachodzą także przy sprzeciwie Ministra Sprawiedliwości do uchwały o wpisie na listę aplikantów radcowskich, ponieważ samorząd radcowski sprawuje w świetle art. 17 ust. 1 Konstytucji pieczę nad należytym wykonywaniem zawodu zaufania publicznego, która obejmuje również przygotowanie do zawodu polegające na odbyciu aplikacji. Należy zatem przyjąć, że przewidziany w art. 311 ust. 2 ustawy o radcach prawnych sprzeciw Ministra Sprawiedliwości jest środkiem nadzoru w systemie administracji zdecentralizowanej i mającym postać decyzji administracyjnej. Decyzja administracyjna jest jednostronną czynnością organu administracji publicznej, posiadającą odpowiednią formę prawną i określającą konsekwencje stosowanej normy prawnej w sprawie indywidualnej w odniesieniu do konkretnie oznaczonego adresata, który nie jest w tej sprawie podporządkowany organizacyjnie lub służbowo temu organowi (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Zakamycze 2005, wyd. II − komentarz do art. 104, teza 12). W takim rozumieniu sprzeciw jest objęty właściwością sądów administracyjnych sprawujących kontrolę działalności administracji publicznej przez orzekanie m.in. w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.). Kompetencje Ministra Sprawiedliwości i uprawnienia zainteresowanego, o których mowa w art. 311 ust. 2 i 3 ustawy o radcach prawnych, mogą być zrealizowane w określonych w tych przepisach terminach, liczonych od zaistnienia określonych zdarzeń. Minister Sprawiedliwości ma trzydziestodniowy termin do wniesienia sprzeciwu, którego bieg rozpoczyna się od dnia otrzymania uchwały o wpisie na listę radców prawnych lub aplikantów radcowskich wraz z aktami osobowymi wpisanego. Po upływie tego terminu kompetencje organu nadzoru wygasają. Jest to termin prawa materialnego, ponieważ dotyczy kompetencji nadzorczych organu. Termin ten nie podlega przywróceniu, przerwaniu ani zawieszeniu. Inny natomiast charakter ma termin do zaskarżenia sprzeciwu przez zainteresowanego. Jest on wprawdzie terminem ustawowym (sąd nie może go skrócić ani przedłużyć) i prekluzyjnym (jego upływ sąd uwzględnia z urzędu), ale jednocześnie jest terminem procesowym, który może być przywrócony, w razie jego niezawinionego uchybienia przez zainteresowanego wnoszącego skargę do sądu administracyjnego (np. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, pod red. T. Wosia, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2005, s. 245). Termin do wniesienia skargi do sądu rozpoczyna swój bieg od dnia doręczenia sprzeciwu zainteresowanemu i kończy z upływem 30 dni od dokonania czynności doręczenia. Należy podkreślić, że przepisy art. 311 ust. 2 i 3 ustawy o radcach prawnych określają w sposób szczególny zdarzenia, od których biegną terminy : do wniesienia sprzeciwu (ust. 2) i do wniesienia skargi na sprzeciw (ust. 3). Tym pierwszym jest otrzymanie uchwały w raz z aktami wpisanego. Drugim zaś dręczenie sprzeciwu wpisanemu. Stanowi to podstawę do stwierdzenia, że regulacje zawarte w tych przepisach mają charakter samodzielny i wyczerpujący. Nie pozostawiają miejsca na uzupełniające stosowanie w tym zakresie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.). Stanowisko, że Minister Sprawiedliwości dwukrotne merytorycznie rozpoznaje sprawę sprzeciwu wskutek wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie da się pogodzić z wymaganiem nakazującym liczenie terminu do wniesienia sprzeciwu (również tego wydanego w trybie art. 127 § 3 k.p.a.) w nieprzekraczalnym terminie 30 dni od otrzymania uchwały o wpisie wraz z aktami osobowymi wpisanego. Na tej podstawie można wyprowadzić wniosek, że sprzeciw, o którym mowa w art. 311 ust. 2 ustawy jest decyzją podjętą w postępowaniu jednoinstancyjnym, od której nie przysługuje środek przewidziany w art. 127 § 3 k.p.a. Sprzeciw Ministra Sprawiedliwości od uchwały o wpisie na listę aplikantów radcowskich jest wzorowany na rozwiązaniach przyjętych w samorządzie adwokackim od 1959 r. Z dniem 9 czerwca 2007 r. weszły w życie przepisy art. 31 ust. 2 a) i b) ustawy o radcach prawnych, stanowiące kolejno, że od uchwały Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych odmawiającej wpisu na listę radców prawnych służy zainteresowanemu odwołanie do Ministra Sprawiedliwości, zgodnie z Kodeksem postępowania administracyjnego, a od jego ostatecznej decyzji zainteresowanemu oraz Prezydium KRRP służy skarga do sądu administracyjnego w terminie 30 dni od dnia doręczenia decyzji. Minister Sprawiedliwości został w ten sposób organem trzeciej instancji zwyczajnego postępowania administracyjnego, uprawnionym do rozpatrywania odwołania zainteresowanego od uchwały organu II instancji samorządu radcowskiego odmawiającej mu wpisu na listę radców prawnych, a w związku z art. 33 ust. 5 − i aplikantów radcowskich. Również i to unormowanie przejęto z art. 68 ust. 6 a) i b) Prawa o adwokaturze, określając rozdzielnie uprawnienia Ministra Sprawiedliwości w postępowaniu zwyczajnym i nadzwyczajnym w stosunku do uchwał organów obu korporacji prawniczych. W rezultacie powiązania służącego zainteresowanemu odwołania z przepisami k.p.a. przesądzono o sposobie jego rozpatrywania i treści możliwych do wydania decyzji przez ten organ odwoławczy, określonych w art. 138. Należy podkreślić, że chodzi tu o powierzenie Ministrowi Sprawiedliwości uprawnień umiejscowionych na nieznanym art. 15 k.p.a. szczeblu trzeciej instancji, możliwych do wykorzystania w interesie strony postępowania zwyczajnego, w sytuacji, gdy wcześniejsze stadia postępowania administracyjnego kończyły się dla niej negatywnymi rozstrzygnięciami. Przypomnianych elementów i uwarunkowań postępowania zwyczajnego nie można wprost przenosić do postępowania dotyczącego wniesienia sprzeciwu i zaskarżania tego sprzeciwu – decyzji do sądu administracyjnego. Minister Sprawiedliwości występuje tu jako organ chroniący interes publiczny i jedynym celem jego sprzeciwu jest niedopuszczenie do uzyskania statusu radcy prawnego przez osobę, która – w ocenie tego organu - najogólniej rzecz biorąc nie będzie w stanie wykonywać zadań polegających na udzielaniu pomocy prawnej (art. 2 ustawy). Sprzeciw Ministra Sprawiedliwości zawsze więc będzie niekorzystny dla zainteresowanego, bo pozbawia go uprawnień przyznanych uchwałą organu samorządu radcowskiego i jest sprzeczny z oceną jego kwalifikacji dokonaną przez samorząd radcowski. W takiej sytuacji również względy sprawności postępowania przemawiają za przekazaniem, już na tym etapie, rozstrzygnięcia sprawy sądowi administracyjnemu za pomocą skargi wniesionej przez zainteresowanego. W orzecznictwie podkreśla się, że Minister zgłaszając sprzeciw nie może wyjść poza granice informacji zawartych w przedstawionych mu materiałach (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 1150/06 – Lex nr 255857), bo ma on tu inne uprawnienia niż w zwyczajnym postępowaniu odwoławczym. Art. 78 Konstytucji stanowi, że każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji, a wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżenia określa ustawa. W przytoczonych orzeczeniach NSA trafnie eksponuje się dwuinstancyjność postępowania, jako niezbędny standard wymagany przez zasady prawa, z możliwością odstąpienia od niego tylko w drodze ustawowego, jednoznacznego wyjątku. Również w piśmiennictwie prawo stron do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji traktuje się jako ważną gwarancję ochrony praw i wolności (np. W. Skrzydło, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Zakamycze 2002, wyd. IV, komentarz do art. 78). Przepis art. 311 ust. 3 ustawy o radcach prawnych stanowi jednak usprawiedliwiony wyjątek od sformułowanej w art. 78 Konstytucji zasady dwuinstancyjności postępowania. Nie można mu przypisać arbitralnego odstępstwa od tej zasady, pozbawionego materialnego i proceduralnego uzasadnienia, a więc powodującego zagrożenia, o którym wspominał Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 czerwca 2002 r. sygn. akt P 13/01 (OTK ZU Nr 4/A/2002, poz. 42) ani niebezpieczeństwa naruszenia innych norm konstytucyjnych, przed czym przestrzegał on w wyroku z dnia 13 czerwca 2006 r. sygn. akt SK 54/04 (OTK−A 2006/6/64). Zawarte w nim unormowanie bezkolizyjnie funkcjonuje w przypomnianym, rozłącznym modelu uprawnień Ministra Sprawiedliwości w zwyczajnym postępowaniu administracyjnym i w trybie nadzoru. Art. 311 ust. 3 ustawy o radcach prawnych nie pozostaje w kolizji z określoną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Postępowanie w trybie nadzoru, o którym mowa w art. 311 tej ustawy, zasadniczo różni się w szeregu porównywalnych elementów z regulacją zawartą w art. 154−157, 161 i 163 k.p.a. Według tych przepisów k.p.a. organ nadzoru ma przewidziane nimi uprawnienia w sprawach, w których sam orzekał w zwyczajnym postępowaniu administracyjnym lub był organem wyższego stopnia albo naczelnym organem administracji. Sprzeciw Ministra Sprawiedliwości dotyczy korzystnej dla zainteresowanego uchwały, podjętej w innym postępowaniu administracyjnym. W świetle przepisów k.p.a. uprawnienia nadzorcze organu mogą być realizowane w każdym czasie, z wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 156 § 2 k.p.a., zaś Minister Sprawiedliwości ma trzydziestodniowy termin na wniesienie sprzeciwu. Organ nadzoru korzystając z kompetencji określonych w wymienionych przepisach musi zawsze wskazywać konkretną podstawę prawną wzruszenia decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym, natomiast przy wyrażaniu sprzeciwu nie ma określonych wprost przesłanek zastosowania tego środka nadzorczego. Uprawnienia organu nadzoru w świetle tych przepisów k.p.a. odnoszą się wprost do ocenianej decyzji i dają możliwość jej uchylenia, zmiany lub stwierdzenia nieważności, co powoduje wyeliminowanie z obiegu prawnego całości lub części dotychczasowej decyzji. Przy wyrażaniu sprzeciwu takiego odniesienia nie ma, gdyż dotyczy on uchwały organu samorządu radcowskiego o wpisie, podjętej pod warunkiem rozwiązującym − nieskorzystania przez Ministra Sprawiedliwości ze sprzeciwu w terminie 30 dni. Nie chodzi tu zresztą o konstrukcję przyjętą w art. 162 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. stosowaną do wygaśnięcia decyzji z powodu niedopełnienia przez stronę określonego dla niej warunku lub czynności, bo przy sprzeciwie tak rozumiany brak aktywności strony nie ma żadnego znaczenia (szerzej o warunkowych decyzjach administracyjnych w świetle przepisów prawa materialnego i art. 162 k.p.a. − T. Woś, Termin, warunek i zlecenie w prawie administracyjnym, Państwo i Prawo 1994, z. 6, s. 27-29). Z tych powodów nie można racjonalnie uzasadnić konieczności stosowania do omawianego sprzeciwu modelu dwuinstancyjnego postępowania w trybie nadzoru według powyższych przepisów k.p.a., z którym tak wiele go różni. Wymaga też przypomnienia uchwała Sądu Najwyższego z dnia 14 lipca 1986 r. sygn. akt III PZP 55/85 zwracająca uwagę na szczególny charakter przepisów Prawa o adwokaturze, dotyczących podejmowania przez Ministra Sprawiedliwości decyzji sprzeciwiających się wpisowi na listę adwokatów i aplikantów adwokackich oraz ich zaskarżania do Sądu Najwyższego. Nigdy w jego orzecznictwie do dnia 15 września 1997 r., zanim Naczelny Sąd Administracyjny stał się właściwy do rozpoznawania skarg na decyzje sprzeciwiające się wpisowi, nie podważano jednoinstancyjnego postępowania administracyjnego w tych sprawach. Biorąc pod uwagę wzorowanie się w ustawie o radcach prawnych na wcześniejszych rozwiązaniach dotyczących uprawnień nadzorczych Ministra Sprawiedliwości w Prawie o adwokaturze, tego dorobku orzecznictwa nie można pomijać w rozważaniach w tej sprawie. Mając to na uwadze trzeba przyjąć, że art. 311 ust. 3 ustawy o radcach prawnych jest przepisem szczególnym, a przewidziane w nim wniesienie skargi do sądu administracyjnego nie wymaga wyczerpania środka zaskarżenia w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie art. 127 § 3 k.p.a. Z powyższych względów skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 15 § 1 pkt 3 i art. 187 § 2 p.p.s.a. podjął uchwałę jak w sentencji.