II OSK 884/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Rzążewska /spr./, Sędziowie NSA Andrzej Gliniecki, Henryk Ożóg, Protokolant Magdalena Baduchowska, po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Gminy w Olsztynie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 4 listopada 2004 r. sygn. akt II SA/Ka 3031/03 w sprawie ze skargi T. G. na uchwałę Rady Gminy Olsztyn z dnia 28 października 2003 r. Nr XI/89/2003 w przedmiocie zarzutów do projektu planu miejscowego oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 listopada 2004r., rozpoznając skargę T. G., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy w Olsztynie z dnia 28 października 2003r. odrzucającej zarzut T. G. wniesiony do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Olsztyn. W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, że zaskarżona uchwała nie spełnia wymagań zawartych w art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 1999r., Nr 15, poz. 389 ze zm.)zwanej dalej ustawą, przewidującym, że rada gminy rozstrzygając w drodze uchwały o uwzględnieniu lub odrzuceniu zarzutów lub protestów wyjaśnia swoje stanowisko w uzasadnieniu faktycznym i prawnym, co oznacza, że rada gminy rozpatrując zarzut do projektu planu, nie tylko musi wyrazić wobec niego swe stanowisko przez jego uwzględnienie lub odrzucenie, ale musi wskazać na przesłanki, jakimi się kierowała przyjmując dane rozwiązanie planistyczne oraz wskazać powody, dla których nie mogą być uwzględnione argumenty podnoszone w zarzucie. Istotą prawnego i faktycznego uzasadnienia uchwały o odrzuceniu zarzutu jest wypowiedzenie się w kwestii indywidualnej i faktycznej danego podmiotu zgłaszającego zarzut. Dlatego też w uchwale należy wskazać na istnienie interesu prawnego skarżącego, a następnie dokonać oceny, czy interes ten został naruszony. Tymczasem w motywach podjęcia zaskarżonej uchwały nie zawarto żadnych ustaleń faktycznych co do sytuacji faktycznej skarżącej (której jako właścicielce nieruchomości objętych zapisami projektu planu wyłożonymi do wglądu przysługuje interes prawny w kwestionowaniu zapisów tego planu), a organ ograniczył się jedynie do wskazania własnych uprawnień w zakresie ustalenia przeznaczenia terenu. Organ, powołując się na wolę większości stwierdził jedynie, że przeprowadzenie projektowanej drogi przez działki skarżącej nr [...], [...] i [...] zaakceptowane zostało przez zainteresowanych właścicieli nieruchomości, nie odniósł się natomiast do faktu, że nie wyraziła zgody na takie rozwiązanie główna zainteresowana, czyli właścicielka wymienionych działek. Nie rozważono także innych możliwości poprowadzenia projektowanej drogi oraz nie wyjaśniono dlaczego interes jednostki musi ustąpić przed interesem Gminy, rozumianym jako interes społeczny. Taki stan rzeczy musiał skutkować stwierdzeniem, iż organ gminy nie rozważył wszystkich okoliczności sprawy, a zatem działał dowolnie nadużywając przyznanego mu "władztwa planistycznego" i stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały. Rada Gminy w Olsztynie wniosła skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ppsa, naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię, a to art. 40 ust. 1 w zw. z art. 42 i art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r., Dz. U. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) i art. 24 ust. 4 oraz art. 33 ustawy, art. 87 ust. 2 i art. 88 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 8 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłoszeniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 62, poz. 718 ze zm.) oraz na podstawie art. 174 naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 3§2 pkt 5, art. 57§ 1 pkt 3, art. 58 § 1 pkt 3 oraz art. 133§ 1ppsa. Wnosząca skargę kasacyjną w jej uzasadnieniu podnosi, że ustawa przewiduje orzekanie w sprawach skarg na m. in. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 5 ppsa), a zaskarżona uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego, o czym przesądzają przepisy prawa materialnego poczynając od art. 87 ust. 2 i 88 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez art. 40-42 ustawy o samorządzie gminnym, a kończąc na ustawie z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 62, poz. 718 ze zm.). W skardze kasacyjnej podniesiono także, że Sąd I instancji dokonując błędnej wykładni art. 33 ustawy zrównał zaskarżoną uchwałę z ostatecznymi ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd I instancji dokonał także błędnej wykładni art. 24 ust.3 tej ustawy, przypisując wnoszącej skargę wyręczenie strony przeciwnej w sprecyzowaniu interesu prawnego przy rozpatrywaniu zarzutu do projektu planu, choć przepis ten takiego obowiązku nie przewiduje, a przesądza o tym norma art. 101 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym. Rada Gminy podnosi, że Sąd I instancji winien odrzucić skargę strony przeciwnej, jako osoby nie mieszczącej się w zakresie podmiotowym legitymacji, określonym przez art. 101 tej ustawy. Wnosząca skargę kasacyjną domaga się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenia od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca T. G. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, bowiem nie ma usprawiedliwionych podstaw. Całkowicie nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 40 ust. 1 i art.101 ustawy o samorządzie gminnym, bowiem przepisy te nie miały zastosowania przy rozpoznawaniu przez Sąd I instancji skargi na uchwałę rozpoznającą na podstawie art.24ust.3 ustawy zarzut skierowany do projektu miejscowego planu zagospodarowaniu przestrzennego i Sąd ten tych przepisów nie stosował. Zaskarżony akt nie miał charakteru prawa miejscowego i sąd meriti nie zakwalifikował go do kategorii uchwał mających walor prawa miejscowego w rozumieniu art. 87ust.2 konstytucji i sugestie wnoszącej skargę kasacyjną są w tej mierze całkowicie bezpodstawne. Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art.33 ustawy, bowiem zaskarżona uchwała nie dotyczyła zaskarżania planu jako już obowiązującego aktu prawa miejscowego lecz wyłącznie uchwały podjętej w toku procedury planistycznej mającej na celu uchwalenie planu. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku wyraźnie akcentuje, że Sąd I instancji dokonał oceny legalności zaskarżonej uchwały pod kątem jej zgodności z art.24 ust.3 ustawy i dowolne jest twierdzenie skargi kasacyjnej, że Sąd zrównał zaskarżony akt z uchwalonym planem miejscowym dokonując błędnej wykładni wymienionego przepisu. Zaskarżona uchwała jest aktem z zakresu administracji publicznej podejmowanym w toku procedury planistycznej w odniesieniu do środka prawnego wniesionego na podstawie art.24 ust.1ustawy do ustaleń projektu planu miejscowego, a przysługującego tym podmiotom, których interes prawny ustalenia projektu planu naruszają. Uchwały podjęte na podstawie wymienionego przepisu podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego nie na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym lecz na podstawie przepisu szczególnego jakim jest art. 24 ust.4 ustawy przewidujący wnoszenie skarg w terminie 30-dniowym od doręczenia wnoszącemu zarzut uchwały oraz nie nakładający obowiązku przed złożeniem skargi skierowania wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Omawiany przepis stanowi samodzielną regulację zaskarżania uchwał rozpoznających zarzuty i wyklucza stosowanie art.101 ustawy o samorządzie gminnym. Uregulowanie to określając legitymację skargową nie wymaga aby wnoszący skargę na uchwałę wykazywał interes prawny w jej wniesieniu, natomiast ogranicza krąg podmiotów, którym przysługuje skarga na uchwałę wyłącznie do osób, które wniosły zarzut. Zwrócić należy uwagę, że wniesienie zarzutu wymaga wykazania nie tylko, że wnoszący zarzut ma interes prawny w kwestionowaniu projektu ustaleń planu, ale wskazania, że interes ten tymi ustaleniami został naruszony. W rozpoznanej sprawie Rada Gminy Olsztyn podjęła uchwałę rozpoznającą zarzut skarżącej wniesiony do wyłożonego projektu planu z czego pośrednio wynika, że sama oceniła, iż skarżąca ma interes prawny w składaniu tego środka a w konsekwencji interes prawny wnoszenia skargi na uchwałę odrzucającą ten zarzut. Zaskarżonym wyrokiem uwzględniającym skargę Sąd prawidłowo dokonał oceny legalności zaskarżonej uchwały na gruncie uregulowań omawianego przepisu stanowiącego samodzielną podstawę zaskarżenia i wobec tego chybiony jest zarzut naruszenia art. 3 §2pkt5ppsa. Skoro przedmiotem zaskarżenia była uchwała rozpoznająca zarzut wniesiony do projektu planu miejscowego to wobec treści art. 24ust.4 ustawy skarżąca nie musiała w skardze wywodzić swojego interesu prawnego w kwestionowaniu zaskarżonego aktu. Dlatego chybiony jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art.57§1pkt3ppsa. Zaskarżona uchwała została doręczona skarżącej w dniu 10. 11. 03. a skarga została wniesiona w dniu 24.11.03 zachowany zatem został 30 - dniowy termin przewidziany w art. 24 ust. 4 ustawy do wniesienia skargi i zarzut uchybienia tego terminu nie był uzasadniony, z zarzutu tego wnosząca skargę kasacyjną wycofała się na rozprawie przed NSA. W sprawie nie zostały ujawnione jakiekolwiek okoliczności, które po myśli art58§3ppsa powodowały niedopuszczalność skargi, czy uchybienie warunków formalnych jej wniesienia, stąd nieuzasadniony jest naruszenia przez Sąd tego uregulowania. O czym była mowa uprzednio zaskarżona uchwała nie należy do kategorii aktów prawa miejscowego stad bezpodstawne są zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 87 ust.2 i art. 88 ust.1 konstytucji jak i art. 8 i 13 pkt2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Zaskarżony wyrok został wydany w granicach zaskarżonego aktu na podstawie materiałów sprawy przedstawionych przez wnoszącą skargę kasacyjną stronę i zarzut naruszenia art. 133 § 1ppsa nie jest zasadny, przy czym w istocie poza przytoczeniem tego uregulowania skarga kasacyjna nie wywiodła na czym miałoby polegać naruszenie przez Sąd wymienionego przepisu. Z przyczyn wymienionych na podstawie art. 184ppsa Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.