II OSK 467/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz sędzia NSA Alicja Plucińska – Filipowicz /spr./ Protokolant Kamil Strzępek po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miejskiej we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Wr 677/08 w sprawie ze skargi W. B. na uchwałę Rady Miejskiej we Wrocławiu z dnia 10 lipca 2008 r. nr XXIII/734/08 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla południowo-zachodniej części Wojszyc we Wrocławiu 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od Miasta Wrocław na rzecz W. B. kwotę 120,00 złotych (sto dwadzieścia) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. II OSK 467/10 U z a s a d n i e n i e Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 12 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Wr 677/08 po rozpoznaniu skargi W. B. na uchwałę Rady Miejskiej we Wrocławiu z dnia 10 lipca 2008 r. nr XXIII/734/08 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla południowo-zachodniej części Wojszyc we Wrocławiu stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej dotyczącej ustaleń w odniesieniu do działki o numerze ewidencyjnym [...] i [...],[...], oddalając skargę "dalej idącą". W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podano, że skarżący wyczerpał wymóg art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wzywając Radę Miejską Wrocławia do usunięcia naruszenia jego interesu prawnego i wniósł skargę wobec nie uwzględnienia tego wezwania. Skarżący podniósł, że złożył wnioski w toku postępowania planistycznego poprzedzającego podjęcie uchwały w zakresie wyznaczenia oraz przebiegu drogi przez teren, do którego przysługuje mu prawo własności. Organy gminy nie uwzględniły wniesionych przez niego uwag i zastrzeżeń odnoszących się do ograniczenia prawa własności oraz prowadzonej działalności gospodarczej a nadto nie przedstawiły żadnych wyjaśnień. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał skargę za słuszną w zakresie nieprawidłowości dotyczących kwestii postępowania ze zgłoszonymi przez skarżącego uwagami i wnioskami. W pierwszym rzędzie Sąd pierwszej instancji dokonał oceny dopuszczalności skargi i stwierdził, że wymagane art. 101 ustawy o samorządzie gminnym warunki zostały spełnione ze względu na to, iż skarżący bezskutecznie wezwał Radę Gminy do usunięcia naruszenia prawa zaskarżoną uchwałą a także jest właścicielem działek objętych zaskarżoną uchwałą, na których przewidywana jest kwestionowana przez skarżącego lokalizacja ulicy. Następnie Sąd stwierdził, że przed przystąpieniem do badania zasadności skargi w kwestii zarzutów odnoszących się do przyjętych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozwiązań dotyczących projektowanej ulicy konieczne jest sprawdzenie zachowania wymogów formalnych postępowania planistycznego. Analizując materiał planistyczny zgromadzony w sprawie, Sąd pierwszej instancji zauważył, że z ( 3 pkt 3 zaskarżonej uchwały wynika, że rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu stanowi załącznik nr 3 do uchwały. Wbrew tytułowi tego załącznika: "Rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu...", z treści tego załącznika nie wynika jednak, jakie jest stanowisko Rady Miejskiej Wrocławia odnośnie przedstawionej jej listy nieuwzględnionych przez Prezydenta uwag. Załącznik ten informuje jedynie o tym, że określone uwagi nie zostały uwzględnione na wcześniejszym etapie planistycznym /przez Prezydenta Miasta Wrocławia/, brak jest natomiast jakichkolwiek danych, w tym także w treści protokołu z obrad Rady, dotyczących tego, czy nad konkretnymi uwagami toczyła się dyskusja oraz jaki był jej wynik. W ocenie Sądu można jedynie stwierdzić, że Rada Miejska Wrocławia głosowała nad uchwałą, która składała się z części tekstowej i graficznej planu oraz nad powyższym załącznikiem, który nie zawierał stanowiska Rady co do zgłoszonych uwag, lecz był jedynie informacją o sposobie rozpatrzenia uwag przez Prezydenta. Oznacza to, iż Rada nie rozstrzygnęła w zakresie swoich kompetencji /ani w uchwale o uchwaleniu planu ani też w odrębnej uchwale poprzez odrębne głosowanie/ o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu. Takie działanie w ocenie Sądu w istotnym stopniu narusza art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawodawca przewidział bowiem bezwzględnie wiążący organy gminy dwustopniowy tryb rozstrzygania w przedmiocie uwag wniesionych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, najpierw przez organ sporządzający projekt planu /organ wykonawczy gminy/ a następnie, w zakresie uwag nie uwzględnionych, przez organ stanowiący gminy. W orzecznictwie wskazuje się na to, że ustawodawca przewidział taki tryb w tym celu, aby ten, którego interes prawny lub uprawnienie zostaną naruszone przez ustalenia przewidzianego do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mógł w trakcie projektowania planu przedstawić do rozważenia swoje racje, które powinny zostać wzięte pod rozwagę zwłaszcza w aspekcie skonfrontowania interesu indywidualnego z interesem przemawiającym za ustaleniami przyjętymi w projekcie planu i uwzględnienia okoliczności określonych w art. 1 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Niewykonanie przez Radę Miejską Wrocławia ustawowego obowiązku w zakresie rozstrzygnięcia co do sposobu rozpatrzenia uwag wniesionych do wyłożonego projektu planu jednocześnie z uchwaleniem planu należy kwalifikować jako istotne naruszenie art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, pozbawiające podmioty wnoszące uwagi prawa do dwukrotnej ich oceny. Rada powinna wykonując swoje kompetencje, jednoznacznie opowiedzieć się co do sposobu rozpatrzenia wniesionych uwag. Przyjęcie uchwały wraz z załącznikiem przedstawiającym uwagi nieuwzględnione przez organ wykonawczy wskazuje, że Rada w ogóle nie głosowała nad sposobem rozstrzygnięcia uwag, co stanowi istotne naruszenie art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prowadzące w konsekwencji do uznania wadliwości uchwały skutkujące stwierdzeniem nieważności w zakresie, w jakim jej postanowienia odnosiły się do nieruchomości stanowiącej własność strony skarżącej. W pozostałym zakresie, nie odnoszącym się do nieruchomości nie stanowiących własności strony skarżącej a więc nie mającym wpływu na ograniczenie jej praw, Sąd skargę oddalił. Ponadto Sąd uznał, że wobec stwierdzonego naruszenia procedury planistycznej przedwczesne byłoby rozpatrywanie i odnoszenie się do zarzutów merytorycznych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Miejska Wrocław, zarzucając naruszenie: 1/ przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 147 ( 1 ppsa w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm./ wobec uwzględnienia skargi w zakresie działki nr ew. 17 i 25/4 AM-10, podczas gdy skarga ta powinna być na podstawie art. 151 ppsa oddalona, - art. 152 ppsa w zw. z art. 147 ( 1 ppsa, poprzez niewłaściwe zastosowanie w zakresie orzeczenia o niewykonywaniu zaskarżonej uchwały w określonej części, podczas gdy skarga powinna być oddalona, - art. 141 ( 4 ppsa w zw. z art. 106 ( 3 ppsa i art. 20 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na niedokładnym zbadaniu sprawy oraz niepełnym i częściowo błędnym ustaleniu stanu faktycznego, w szczególności w zakresie przyjęcia, że w sprawie nie doszło do rozstrzygnięcia o sposobie załatwienia uwag do projektu planu, 2/ przepisów prawa materialnego: - art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że w sprawie doszło do naruszenia procedury planistycznej w związku z nierozstrzygnięciem przez Radę Miejską Wrocławia o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu, - art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez błędne przyjęcie, że doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego powodującego nieważność zaskarżonej uchwały w części, - art. 101 ustawy o samorządzie gminnym poprzez przyjęcie, że naruszenie interesu prawnego skarżących jest związane z naruszeniem porządku prawnego poprzez uchybienie przepisom określającym tryb uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej twierdzi się, iż wbrew stanowisku Sądu Rada podjęła świadomie i jednoznacznie decyzje w sprawie uwag, które nie zostały uwzględnione na etapie prac nad projektem i podzieliła w tym względzie stanowisko Prezydenta, co bezpośrednio poprzedzało uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Według wnoszącej skargę kasacyjną "po dodatkowej analizie przedstawionych w sprawie dowodów", powinno się przyjąć, że zapis protokołu z sesji Rady Miejskiej, iż do planu wpłynęło "14 uwag, wnoszę o uchwalenie planu" winien brzmieć: "wpłynęło 14 uwag. Wnoszę o uchwalenie planu wraz z listą nieuwzględnionych uwag, które stanowią załącznik trzeci do projektu uchwały". Błąd wynikł z nieprawidłowego odczytania taśmy nagrania sesji i skutkował nieprawidłowym przyjęciem w zaskarżonym wyroku, że nie została spełniona procedura planistyczna prowadząca do stwierdzenia nieważności. Omawiany załącznik do uchwały zawierał listę nieuwzględnionych uwag, gdzie w pkt 11 zawarta była uwaga skarżących. W ocenie wnoszącej skargę kasacyjną została więc zachowana procedura planistyczna określona w art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zaś zarzut postawiony w zaskarżonym wyroku jest bezpodstawny. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie jako bezpodstawnej. Obecny na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik wnoszącej skargę kasacyjną Rady Miasta Wrocławia poparł zarzuty i wnioski skargi kasacyjnej, zaś pełnomocnik skarżącego wniósł, jak w odpowiedzi na skargę kasacyjną, o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Jako zasadniczy zarzut podniesiony przez wnoszącą skargę kasacyjną Radę Miasta Wrocławia należy potraktować błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, iż w związku z nie wypełnieniem przez organ stanowiący obowiązku rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez skarżącego W. B., statuowanego przepisem art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co według tego Sądu upoważnia do stwierdzenia zaistnienia przesłanki z art. 28 ust. 1 tej ustawy /naruszenia zasad sporządzania planu/, a w konsekwencji zastosowania art. 147 ( 1 ppsa, to jest uwzględnienia skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i stwierdzenia nieważności kwestionowanej uchwały w części wynikającej z naruszenia interesu prawnego skarżącego. W ocenie Rady Miasta Wrocławia uwagi skarżącego zostały w sposób prawidłowy przez nią rozpatrzone, skoro uchwalono załącznik do uchwały w sprawie planu zawierającej "listę" uwag nie uwzględnionych przez organ wykonawczy /Prezydenta Miasta Wrocławia/. Zwłaszcza wyjaśnienie prawidłowego przebiegu sesji Rady Miasta Wrocławia wskazuje, że Rada rozpatrzyła przedmiotowe uwagi. Ze stanowiskiem zaprezentowanym w sprawie przez wnoszącą skargę kasacyjną nie sposób się zgodzić, nawet a może właśnie zwłaszcza wobec złożonych wyjaśnień w sprawie przebiegu sesji Rady Miasta Wrocławia. W sprawie nie jest sporne, iż wnoszący skargę do Sądu pierwszej instancji w rozumieniu art. 101 ust. 1 ma interes prawny, bowiem jest właścicielem nieruchomości położonej na terenie objętym zaskarżoną uchwałą i korzystając ze swoich uprawnień właścicielskich złożył określone uwagi i wnioski do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W myśl przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. rozpatrzenie uwag zgłoszonych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinno nastąpić w dwóch etapach. W pierwszym etapie wójt, burmistrz albo prezydent miasta /czyli organ wykonawczy gminy/ ma obowiązek stosownie do art. 17 pkt 12 tej ustawy rozpatrzyć uwagi dotyczące projektu planu w terminie nie dłuższym niż 21 dni od dnia upływu terminu do ich składania, określonego według art. 17 pkt 11. Kolejnym wymaganym ustawą etapem jest rozpatrzenie nieuwzględnionych przez organ wykonawczy uwag przez radę gminy - art. 20 ust. 1. Przepis ten w tym zakresie brzmi: "Plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu...". Oznacza to oczywiście, iż aby rozstrzygnąć o sposobie rozpatrzenia uwag, rada gminy musi uprzednio uwagi te rozpatrzyć, a więc poddać ocenie ich zasadność i ewentualną możliwość uwzględnienia, czy też brak takiej możliwości, nie sugerując się tym, jakie stanowisko w tym względzie zajął organ wykonawczy gminy, które nie ma przecież charakteru wiążącego. Już tylko z tego względu jednoznacznie należy wyprowadzić wniosek, iż nie jest możliwe poddanie pod głosowanie rady gminy, podejmującej uchwałę w kwestii rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu "listy" uwag nie uwzględnionych przez organ wykonawczy gminy, gdyż nie odpowiada to w żadnej mierze wymogowi rozpatrzenia uwag. Każda ze zgłoszonych uwag musi być bowiem rozpatrzona indywidualnie a w konsekwencji rozstrzygnięcie w tym zakresie także musi mieć charakter indywidualnej uchwały. Ustawodawca nie narzucił w formie normatywnej, jak powinna postępować rada gminy poddając rozpatrzeniu poszczególne uwagi zgłoszone do projektu planu, a następnie podejmując uchwałę co do sposobu rozstrzygnięcia w kwestii danej uwagi, najbardziej właściwe wydaje się ujęcie tego etapu postępowania w protokole z sesji poświęconej realizacji art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wnosząca skargę kasacyjną jak to wynika z przebiegu niniejszej sprawy, nie rozumie właściwie przedmiotowego problemu, o czym może zwłaszcza świadczyć próba wyjaśniania "właściwej" treści protokołu z posiedzenia Rady Miasta Wrocławia, której wynikiem jest w istocie potwierdzenie, że głosowaniu poddano "listę" uwag nie uwzględnionych przez Prezydenta Miasta Wrocławia, nie przeprowadzono natomiast w sposób odpowiadający wymogom ustawy postępowania w zakresie rozpatrzenia każdej z uwag, w tym wniesionych przez skarżącego, w celu umożliwienia podjęcia indywidualnego rozstrzygnięcia odnoszącego się do poszczególnych uwag. Podkreślić należy, że jak słusznie wskazuje się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w orzecznictwie sądowo-administracyjnym oraz w literaturze przedmiotu kładzie się silny nacisk na konieczność indywidualnego rozpatrzenia każdej z uwag wniesionych do projektu planu zagospodarowania przestrzennego ze względu na potrzebę zapewnienia w procesie planistycznym wyważenia interesu indywidualnego /osoby wnoszącej uwagę ze względu na swój indywidualny interes prawny/ z interesem publicznym /wspólnoty samorządowej/. Orzekający w sprawie niniejszej skład Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełni podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, iż naruszenie art. 20 ust. 1 wobec głosowania nad "listą" uwag do projektu planu, nie uwzględnionych przez Prezydenta Miasta Wrocławia stanowi istotne naruszenie zasad postępowania planistycznego w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w określonym zakresie, upoważniające Sąd pierwszej instancji do wydania zaskarżonego wyroku na podstawie art. 147 ( 1 ppsa. Sąd ten miał przy tym pełne prawo uznać, że wnoszący skargę spełnił przesłankę z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, będąc właścicielem nieruchomości położonej na terenie objętym planem, zaś jego uwagi do projektu planu wiążące się ściśle z wykonywaniem prawa własności, nie zostały w sposób wymagany prawem rozpatrzone i rozstrzygnięte uchwałą Rady Miasta Wrocławia, podjętą jednocześnie z zaskarżoną uchwałą. Powyższe względy wskazują na to, że skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona wobec tego, iż kluczowe w sprawie zarzuty pozbawione są zasadności. W konsekwencji należy uznać za niezasadne także pozostałe zarzuty takie jak naruszenie art. 152 ppsa w zw. z art. 147 ( 1 ppsa, poprzez niewłaściwe zastosowanie w zakresie orzeczenia o niewykonywaniu zaskarżonej uchwały w określonej części, podczas gdy skarga powinna być oddalona w sytuacji, gdy właściwe jest orzeczenie Sądu pierwszej instancji o uwzględnieniu skargi, jak też naruszenie art. 141 ( 4 ppsa w zw. z art. 106 ( 3 ppsa z tego względu, że zaskarżony wyrok został prawidłowo uzasadniony zaś odnosząc się do art. 106 ( 3 ppsa wypada stwierdzić, że w istocie nie było potrzeby stosowania tego przepisu, dotyczącego przeprowadzenia postępowania dowodowego uzupełniającego, gdyż całkowicie wystarczający do rozstrzygnięcia Sądu był materiał planistyczny przedstawiony przez Radę Miasta Wrocławia. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 184 ppsa. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 ppsa.