IV SA/Wa 1821/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant Joanna Kurek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2009 r. sprawy ze skarg D. T. i A. C. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...]; 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Ministra Gospodarki na rzecz skarżącej D. T. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych oraz na rzecz skarżącej A. C. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Przemysłu Drobnego i Rzemiosła zarządzeniem z dnia [...] czerwca 1951 r. nr [...] na podstawie art. 1 pkt 3 i art. 2 dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego (Dz. Pr. P. nr 21, poz. 67 ze zm.), zwanego dalej "dekretem z dnia 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego", ustanowił przymusowy zarządu państwowy nad przedsiębiorstwem M., pow. K. Następnie Przewodniczący Komitetu Drobnej Wytwórczości orzeczeniem z dnia [...] lutego 1964 r. nr [...] na podstawie art. 2 i art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz. U. nr 11, poz. 37), zwanej dalej "ustawą z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym", stwierdził przejście przedmiotowego przedsiębiorstwa na własność Państwa. Działając z wniosku D. T., A. C. i E. Z. Minister Gospodarki decyzją z dnia [...] listopada 2000 r. nr [...] stwierdził nieważność powyższego zarządzenia Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z dnia [...] czerwca 1951 r. o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego nad przedmiotowym przedsiębiorstwem oraz powyższego orzeczenia Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości orzeczeniem z dnia [...] lutego 1964 r. o stwierdzeniu przejścia przedmiotowego przedsiębiorstwa na własność Państwa. Następnie, działając z urzędu, Minister Gospodarki w pkt I decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] stwierdził nieważność swej decyzji z dnia [...] listopada 2000 r. nr [...] w części stwierdzającej nieważność orzeczenia Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] lutego 1964 r. nr [...] w sprawie przejścia na własność Państwa przedsiębiorstwa M., pow. K. oraz w punkcie II decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r. nie stwierdził nieważności orzeczenia Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] lutego 1964 r. W ocenie organu stwierdzenie nieważności zarządzenia Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z dnia [...] czerwca 1951 r. o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego nad przedmiotowym przedsiębiorstwem nie oznacza, że później wydane orzeczenie Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] lutego 1964 r. zostało wydane bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa skutkującym jej stwierdzeniem nieważności, ponieważ w dniu wydania tego orzeczenia w obrocie prawnym pozostawało zarządzenie Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z dnia [...] czerwca 1951 r. o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego nad przedmiotowym przedsiębiorstwem. Wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy wnieśli D. T. i A. C. Wnioskodawcy podkreślili, że stwierdzenie nieważności zarządzenia Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z dnia [...] czerwca 1951 r. o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego nad przedmiotowym przedsiębiorstwem ze skutkiem wstecznym (ex tunc) sprawiło, że późniejsze orzeczenie Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] lutego 1964 r. jest dotknięte wadą nieważności, gdyż w tym czasie przedmiotowe przedsiębiorstwo nie pozostawało po przymusowym zarządem państwowym. Decyzją z dnia [...] września 2008 r. nr [...] Minister Gospodarki na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "k. p. a.", w związku z art. 127 § 3 k. p. a. utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] czerwca 2008 r. W ocenie organu Minister Gospodarki w decyzji z dnia [...] listopada 2000 r. doszedł do błędnego przekonania, iż orzeczenie Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] lutego 1964 r. o przejściu na własność Państwa przedmiotowego przedsiębiorstwa zostało wydane bez podstawy prawnej i niesłusznie stwierdził jego nieważność na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k. p. a. Zdaniem organu stwierdzenie nieważności decyzji nie przesądza automatycznie o nieważności innej decyzji wydanej na podstawie decyzji uznanych następnie za nieważne. Stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą została wydana decyzja w innej sprawie, stanowi podstawę do wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 8 k. p. a., nie uzasadnia natomiast stwierdzenia nieważności tej drugiej decyzji. Takie decyzje, które opierają się na właściwie zastosowanym prawie materialnym oraz uwzględniają stan prawny wynikający z innej ostatecznej decyzji nie mogą być kwalifikowane jako decyzje wydane bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k. p. a. Punktem odniesienia dla oceny legalności decyzji w trybie przepisów artykułów 156 k. p. a. jest stan rzeczy w chwili wydania tej decyzji. Organ zaznaczył, że zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym przedsiębiorstwa pozostające w dniu wejścia w życie tej ustawy pod zarządem państwowym ustanowionym na podstawie dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego przechodzą na mocy prawa na własność Państwa, chyba że nastąpi ich zwrot w trybie określonym w niniejszej ustawie. W dniu wydania orzeczenia Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] lutego 1964 r. przedmiotowe przedsiębiorstwo pozostawało pod przymusowym zarządem państwowym ustanowionym w trybie przepisów dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego, a więc spełniona była przesłanka z art. 2 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym warunkująca przejście przedmiotowego przedsiębiorstwa z mocy prawa na własność Państwa. W dniu [...] lutego 1964 r. powyższe orzeczenie Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości nie pozostawało więc w oczywistej sprzeczności z przepisami art. 2 i art. 9 ust. 2 powyższej ustawy. Orzeczenie Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] lutego 1964 r. stanowiło zatem potwierdzenie stanu prawnego, jaki zaistniał z mocy prawa w dniu 8 marca 1958 r., tzn. w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym. W ocenie organu stwierdzenie nieważności zarządzenia Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z dnia [...] listopada 1951 r. oznacza co prawda uznanie go za nieważne od dnia jego wydania, ale nie musi to oznaczać, że wydane w jego następstwie orzeczenie Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] lutego 1964 r. zostało wydane bez podstawy prawnej, tj. zawiera wadę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k. p. a. Powołano się przy tym na stanowisko wyrażone w wydanym w innej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 marca 2005 r. (IV SA/Wa 2464/05). Skargi na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] września 2008 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły D. T. i A. C. W uzasadnieniu skarg podkreślono, że stwierdzenie nieważności zarządzenia Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z dnia [...] czerwca 1951 r. o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego nad przedmiotowym przedsiębiorstwem ze skutkiem wstecznym (ex tunc) sprawiło, że późniejsze orzeczenie Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] lutego 1964 r. jest dotknięte wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k. p. a. w postaci jego wydania bez podstawy prawnej, gdyż w tym czasie przedmiotowe przedsiębiorstwo nie pozostawało pod przymusowym zarządem państwowym. Nie mogły więc znaleźć zastosowania przepisy art. 2 i art. 9 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym. W odpowiedzi na skargi Minister Gospodarki wniósł o ich oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] czerwca 2008 r. zostały wydane w nadzwyczajnym trybie - stwierdzenia nieważności. W postępowaniu tym organ bada jedynie, czy kontrolowana decyzja, tu: decyzja z dnia [...] listopada 2000 r., jest obarczona wadami określonymi w art. 156 § 1 k. p. a. Postępowanie nieważnościowe, które zakończyło się wydaniem powyższych decyzji, zostało przeprowadzone pod kątem istnienia wad określonych w art. 156 § 1 pkt 2 k. p. a. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k. p. a. organ stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza brak przepisu prawa uprawniającego organ administracji do wydania decyzji administracyjnej w zakresie danej sprawy. Z kolei rażące naruszenia prawa polega na tym, że istnieje podstawa prawna do wydania decyzji, lecz rozstrzygnięcie zawarte w tej decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z przepisami prawa, na podstawie których decyzja została wydana, lub które uprawniały organ do wydania decyzji. Rażące naruszenie prawa musi przy tym tkwić w samej decyzji od chwili jej wydania, a więc treść decyzji musi pozostawać w oczywistej sprzeczności ze stanem prawnym istniejącym w dniu jej wydania. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie organ niezasadnie przyjął, że stwierdzenie nieważności zarządzenia Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z dnia [...] listopada 1951 r. o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego nad przedmiotowym przedsiębiorstwem nie skutkuje nieważnością orzeczenia Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] lutego 1964 r. o przejęciu na własność Państwa tego przedsiębiorstwa. Słusznie podniósł organ w zaskarżonej decyzji, że stwierdzenie nieważności zarządzenia Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z dnia [...] listopada 1951 r. o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego nad przedmiotowym przedsiębiorstwem ma skutek wsteczny (ex tunc). Nie wyprowadził jednak z tego właściwych wniosków. Skutek wsteczny decyzji Ministra Gospodarki z dnia [...] listopada 2000 r. stwierdzającej nieważność powyższego zarządzenia polega bowiem na tym, że kontrolowane zarządzenie już z dniem jego wydania, tj. [...] listopada 1951 r., było obarczone wadą nieważności, a więc w ogóle nie weszło do obrotu prawnego. Istnienie w obrocie prawnym w dniu 8 marca 1958 r. zarządzenia o ustanowieniu przymusowego zarządu nad przedmiotowym przedsiębiorstwem jest z kolei konieczne do wydania orzeczenia o przejściu jego własności na Państwo. Stosownie do art. 2 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym przedsiębiorstwa pozostające w dniu 8 marca 1958 r. pod zarządem państwowym ustanowionym na podstawie dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego przechodzą z mocy prawa na własność Państwa, chyba że nastąpi ich zwrot w trybie określonym w niniejszej ustawie. Skoro w dniu 8 marca 1958 r. przedmiotowe przedsiębiorstwo nie pozostawało pod przymusowym zarządem państwowym, ponieważ zarządzenie z dnia [...] listopada 1951 r. nie weszło do obrotu prawnego, to orzeczenie z dnia [...] lutego 1964 r. o przejęciu na własność Państwa tego przedsiębiorstwa zostało wydane nie bez podstawy prawnej, ale z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 2 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym. Podstawa prawna do wydania tego orzeczenia bowiem istniała i był nią art. 2 powyższej ustawy. Rażące naruszenie art. 2 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym polegało zaś na tym, że treść wydanego na jego podstawie orzeczenia z dnia [...] lutego 1964 r. pozostaje w oczywistej sprzeczności ze stanem prawnym, ponieważ - w związku z brakiem w obiegu prawnym w dniu 8 marca 1958 r. zarządzenia o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego nad przedmiotowym przedsiębiorstwem wydanym na podstawie dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego - nie było podstaw do wydania orzeczenia o przejściu tego przedsiębiorstwa z mocy prawa na własność Państwa na podstawie art. 2 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym. Sąd orzekający w niniejszym składzie nie podziela tym samym poglądu wyrażonego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 marca 2005 r. (IV SA/Wa 2464/05), na który powołał się organ, że stwierdzenie nieważności aktu (tu: zarządzenia z dnia [...] listopada 1951 r.), którego funkcjonowanie w obrocie prawnym jest niezbędne do zgodnego z prawem wydania innego aktu (tu: orzeczenia z dnia [...] lutego 1964 r.) nie skutkuje wadą nieważności w postaci rażącego naruszenia prawa po stronie aktu późniejszego. O ile uzna się bowiem, że stwierdzenie nieważności zarządzenia z dnia [...] listopada 1951 r. wywołuje skutek wsteczny - od dnia jego wydania, to nie sposób zasadnie przyjąć, że Przewodniczący Komitetu Drobnej Wytwórczości orzeczeniem z dnia [...] lutego 1964 r. nie naruszył rażąco prawa (art. 2 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym), które wymagało istnienia w obrocie prawnym zarządzenia o ustanowieniu nad przedsiębiorstwem przymusowego zarządu państwowego w trybie dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego. Wyraźnie zaznaczyć w tym miejscu należy, iż dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie ma znaczenia okoliczność, że wydając swe orzeczenie w dniu [...] lutego 1964 r. Przewodniczący Komitetu Drobnej Wytwórczości mógł nie być - i prawdopodobnie nie był - świadomy, że zarządzenie z dnia [...] listopada 1951 r., pomimo braku w ówczesnym czasie decyzji stwierdzającej jego nieważność, w rzeczywistości nie funkcjonuje w obrocie prawnym. Nie miał również uprawnień do dokonywania oceny prawnej zarządzenia z dnia [...] listopada 1951 r. Wszystko to nie zmienia faktu, że - obiektywnie rzecz biorąc - wydał on swe orzeczenie z dnia [...] lutego 1964 r. w stanie prawnym, który jego wydania nie umożliwiał. Wada aktu w postaci rażącego naruszenia prawa jest bowiem kategorią obiektywną, niezależną od ewentualnych zależności pomiędzy wydawanymi w różnym czasie aktami. Zależności te w ocenie Sądu w żadnej mierze nie uniemożliwiają przypisaniu wady skutkującej nieważnością aktowi wydanemu później. Nie ma tu bowiem mowy o jakimkolwiek "zawinieniu" organu w wydaniu orzeczenia z dnia [...] lutego 1964 r., lecz o stwierdzenie, że orzeczenie to narusza rażąco art. 2 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym, czyli obiektywnie istniejący przepis prawa. Podnieść następnie należy, że nie znajduje uzasadnienia stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, że stwierdzenie nieważności zarządzenia z dnia [...] listopada 1951 r. nie jest podstawą do stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] lutego 1964 r., lecz do wznowienia w trybie art. 145 § 1 pkt 8 k. p. a. postępowania zakończonego wydaniem przedmiotowego orzeczenia. Stosownie bowiem do art. 145 § 1 pkt 8 k. p. a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję, która została następnie uchylona lub zmieniona. Mowa tu jest wyraźnie o uchyleniu lub zmianie decyzji, a nie o stwierdzeniu jej nieważności. Są to odrębne tryby wzruszania decyzji różniące się m. in. kwestią wstecznego działania danego aktu. Stwierdzenie nieważności decyzji w odróżnieniu od pozostałych trybów nadzwyczajnych ma bowiem - jak to wyżej wskazano - skutek wsteczny, czyli od dnia wydania wadliwej decyzji. W związku z powyższym Sąd w pkt 1 sentencji wyroku uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] czerwca 2008 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p. p. s. a.". Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 sentencji wyroku zapadło na podstawie art. 152 p. p. s. a., a w pkt 3 - na podstawie art. 200 p. p. s. a. i art. 205 § 2 p. p. s. a. w związku z art. § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1349 ze zm.).