I OSK 613/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie sędzia del. WSA Jacek Fronczyk sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska (spr.) Protokolant Urszula Radziuk po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rektora - Komendanta Wyższej Szkoły Oficerskiej Wojsk Lądowych im. Generała Tadeusza Kościuszki we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 lutego 2009 r. sygn. akt IV SA/Wr 413/08 w sprawie ze skargi T. R. Ł. na decyzję Rektora - Komendanta Wyższej Szkoły Oficerskiej Wojsk Lądowych im. Generała Tadeusza Kościuszki we Wrocławiu z dnia [...] czerwca 2008 r. [...] w przedmiocie odmowy przyjęcia do studium oficerskiego 1/ uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania; 2/ zasądza od T. R. Ł. na rzecz Rektora - Komendanta Wyższej Szkoły Oficerskiej Wojsk Lądowych im. Generała Tadeusza Kościuszki we Wrocławiu kwotę 220 (dwieście dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 17 lutego 2009 r. sygn. akt IV SA/Wr 413/08 stwierdził nieważność decyzji organu I i II instancji w sprawie skargi T. R. Ł. na decyzję Rektora-Komendanta Wyższej Szkoły Oficerskiej Wojsk Lądowych im. Generała Tadeusza Kościuszki we Wrocławiu z dnia [...] czerwca 2008 r., [...], w przedmiocie odmowy przyjęcia do studium oficerskiego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy: Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. Rektor-Komendant Wyższej Szkoły Oficerskiej Wojsk Lądowych im. gen. Tadeusza Kościuszki we Wrocławiu (dalej: WSOWL), działając na podstawie art. 137 w związku z art. 50a ust. 4 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz.U. z 2003 r. Nr 179, poz. 1750 ze zm.), art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz.U. z 2007 r. Nr 176, poz. 1242), § 9 ust. 3 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 31 marca 2004 r. w sprawie służby wojskowej kandydatów na żołnierzy zawodowych (Dz.U. z 2004 r. Nr 66, poz. 614 ze zm.), art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, decyzji [...] Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] lutego 2008 r. w sprawie naboru kandydatów do uczelni wojskowych w 2008 r. (Dz.Urz. MON z 2008 r. Nr 5, poz. 44), po rozpatrzeniu odwołania T. R. Ł. od decyzji Komisji Rekrutacyjnej WSOWL [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. w sprawie odmowy przyjęcia do 3-miesięcznego Studium Oficerskiego, utrzymał kwestionowaną decyzję w mocy. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, iż w wyniku przeprowadzonego postępowania kwalifikacyjnego przez Komisję Rekrutacyjną WSOWL w dniu [...] kwietnia 2008 r. T. R. Ł. nie został przyjęty do Studium Oficerskiego z powodu braku miejsc, natomiast liczba miejsc w Studium Oficerskim, dla 7 kandydatów, którzy uzyskali najwyższą ilość punktów w procesie rekrutacyjnym, została określona w decyzji [...] Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] lutego 2008 r. w sprawie naboru kandydatów do uczelni wojskowych w 2008 r. Organ odwoławczy wskazał, że postępowanie kwalifikacyjne do Studium Oficerskiego przeprowadzone zostało zgodnie z § 6 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 31 marca 2004 r. w sprawie służby wojskowej kandydatów na żołnierzy zawodowych (Dz.U. z 2004 r. Nr 66, poz. 614 ze zm.) oraz ustalonymi na tej podstawie przez WSOWL i zatwierdzonymi przez Ministerstwo Obrony Narodowej zasadami rekrutacji a dopuszczalna ilość przyjętych kandydatów nie zależy od Komisji Rekrutacyjnej WSOWL, tylko bezpośrednio od Ministra Obrony Narodowej. Ponadto wskazano, iż zasady oraz kryteria kwalifikacji kandydatów znane były zainteresowanemu przed przystąpieniem do egzaminu i nie były kwestionowane, zaś uchwałę Senatu Uczelni Nr 16/2007 z dnia 24 maja 2007 r. określającą warunki i tryb przyjęć kandydatów na szkolenie oficerskie w ramach Studium Oficerskiego w WOSWL w roku akademickim 2008/2009 podano do publicznej wiadomości na stronie internetowej Szkoły. Zdaniem organu, Komisja Rekrutacyjna dokonała prawidłowej weryfikacji kandydatów spełniających wymagania określone w warunkach rekrutacji. Natomiast w decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r. odniosła się do faktycznego powodu odmowy przyjęcia odwołującego się do Studium Oficerskiego WSOWL w korpusie osobowym obsługi prawnej. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniesiono o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w całości, jako naruszających prawo oraz o orzeczenie nakazania przyjęcia go do 3-miesięcznego Studium Oficerskiego w WSOWL we Wrocławiu. Zaskarżonej decyzji zarzucono: – naruszenie przepisu art. 107 K.p.a., poprzez brak ustawowego elementu decyzji administracyjnej, jakim jest uzasadnienie faktyczne motywów rozstrzygnięcia; – niewskazanie podstawy prawnej, tj. aktu organu uchwałodawczego Uczelni, ustalającego zasady i kryteria naboru, czyli naruszenie przepisu art. 107 K.p.a., poprzez brak ustawowego elementu decyzji administracyjnej, jakim jest uzasadnienie prawne podstawy rozstrzygnięcia; – naruszenie warunków trybu rekrutacji, poprzez niezachowanie wymogu przewidzianego w art. 68 § 2 K.p.a.; – oparcie jej o niekonstytucyjną, w jego opinii, uchwałę Senatu Uczelni Nr 16/2007 z dnia 24 maja 2007 r. ustalającą zasady i kryteria naboru, w części dotyczącej testu sprawności fizycznej w zakresie, w jakim różnicuje kandydatów ze względu na płeć; – naruszenie art. 113, 183a, 183b Kodeksu pracy w związku z art. 36 ust. 5 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z dnia 20 kwietnia 2004 r. (Dz.U. z 2004 r. Nr 99, poz. 1001), poprzez rażące złamanie zasady zakazu pośredniej dyskryminacji ze względu na płeć. Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę uwzględnił z innych powodów, niż te, które zostały w niej zawarte, uznając, że zaszły przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji jako wydanej bez podstawy prawnej. Powołując się na przepisy ustawy z dnia 7 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz.U. Nr 164, poz. 1365 ze zm.), tj. na art. 169 ust. 2 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym, zgodnie z którym Senat uczelni ustala warunki i tryb rekrutacji oraz formy studiów na poszczególnych kierunkach oraz na art. 70 ust. 5 Konstytucji, który mówi o tym, iż uczelnia jest autonomiczna we wszystkich obszarach swego działania na zasadach określonych w ustawach wskazał, że władzom szkół wyższych musi być pozostawiona sfera swobodnego decydowania o sprawach nauki i nauczania, z czym wiązać się też musi sfera swobodnego (samorządnego) decydowania o sprawach organizacji wewnętrznej i składu władz, toku nauczania, przyjmowania i promowania studentów, a także określania niektórych ich praw i obowiązków. Konsekwencją przyznanej autonomii jest także swoboda uczelni wyższych w ustalaniu zasad i kryteriów rekrutacji na poszczególnych kierunkach studiów. Wobec powyższego Wyższa Szkoła Oficerska Wojsk Lądowych im. Generała Tadeusza Kościuszki we Wrocławiu jest uczelnią publiczną nadzorowaną przez Ministra Obrony Narodowej (art. 2 ust. 1 pkt 24 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym). Zgodnie z art. 5 ust. 1 Prawa o szkolnictwie wyższym uczelnie wojskowe są jednocześnie jednostkami wojskowymi w rozumieniu ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 241, poz. 2416 ze zm.) i realizują zadania związane z obroną narodową. Zgodnie z przepisem art. 3 ust. 5 ustawy o powszechnym obowiązku obrony: "Przez jednostkę wojskową rozumie się jednostkę organizacyjną Sił Zbrojnych, funkcjonującą na podstawie nadanego przez Ministra Obrony Narodowej etatu określającego jej strukturę wewnętrzną, liczbę, rodzaje i rangę wszystkich stanowisk służbowych występujących w tej jednostce, jak również liczbę i rodzaje uzbrojenia, środków transportu i innego wyposażenia należnego jednostce, oraz posługującą się pieczęcią urzędową z godłem Rzeczypospolitej Polskiej i nazwą (numerem) jednostki". Powyższe regulacje wskazują, że uczelnia wojskowa, jako jednostka wojskowa, nie dysponuje pełnym zakresem autonomii, o której mowa w art. 70 ust. 5 Konstytucji i art. 4 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym, bowiem jest ograniczona odrębną procedurą ustalania warunków i trybu przyjęcia na studia. Zgodnie bowiem z treścią art. 169 ust. 10 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym: "W uczelni wojskowej (...) warunki i tryb przyjęcia na studia kandydatów na żołnierzy zawodowych (...) ustala, na wniosek senatu, odpowiednio Minister Obrony Narodowej". W uczelniach wojskowych, to nie senat uczelni ustala warunki i tryb przyjęcia na studia kandydatów, lecz, na wniosek senatu, czyni to Minister Obrony Narodowej. Analiza treści przepisu art. 169 ust. 10 prowadzi do konstatacji, że ustawodawca pozostawił władzom uczelni (senatowi) jedynie prawo współuczestniczenia w procedurze ustalenia warunków i trybu przyjmowania na studia, zaś obligatoryjne upoważnienie w tym zakresie dał Ministrowi Obrony Narodowej, który powinien w formie zarządzenia, ustalić warunki i tryb przyjęcia na studia kandydatów na żołnierzy zawodowych zaś uchwała senatu uczelni określająca warunki i tryb przyjmowania kandydatów na studia powinna stanowić załącznik do zarządzenia ministra. Ustawa bowiem wyraźnie stanowi, że Minister "ustala na wniosek senatu", co oznacza, iż jest związany wnioskiem senatu w tym zakresie i nie może ustalić zasad rekrutacji samoistnie. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy Sąd stwierdził, iż ze zgromadzonego w sprawie materiału dokumentacyjnego wynika, że postępowanie rekrutacyjne do studium oficerskiego w roku akademickim 2008/2009, w Wyższej Szkole Oficerskiej Wojsk Lądowych im. Generała Tadeusza Kościuszki we Wrocławiu prowadzone było na podstawie warunków i trybu przyjmowania kandydatów na szkolenie oficerskie w ramach Studium Oficerskiego w Wyższej Szkole Oficerskiej Wojsk Lądowych w roku akademickim 2008/2009, stanowiących załącznik do uchwały Senatu Szkoły Nr 16/2007 z dnia 24 maja 2007 r. Pismem z dnia [...] lipca 2008 r. Senat Wyższej Szkoły Oficerskiej Wojsk Lądowych im. Generała Tadeusza Kościuszki we Wrocławiu, na podstawie art. 169 ust. 10 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym, zwrócił się do Ministra Obrony Narodowej z wnioskiem o ustalenie warunków i trybu przyjmowania kandydatów na szkolenie oficerskie w ramach Studium Oficerskiego w roku akademickim 2008/2009, na zasadach określonych w załączniku do uchwały Senatu Nr 16/2007 z 24 maja 2008 r. Pismem z dnia [...] sierpnia 2008 r. Dyrektor Departamentu Nauki i Szkolnictwa Wyższego Ministerstwa Obrony Narodowej, poinformował Rektora-Komendanta Wyższej Szkoły Oficerskiej Wojsk Lądowych im. Generała Tadeusza Kościuszki we Wrocławiu, że "Minister Obrony Narodowej zaakceptował uchwałę Senatu" Nr 16/2007. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, Minister Obrony Narodowej istotnie naruszył przepis art. 169 ust. 10 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym, gdyż nie ustalił w drodze własnego aktu prawnego warunków i trybu przyjęcia na studia (studium) w roku akademickim 2008/2009 w Wyższej Szkole Oficerskiej Wojsk Lądowych im. Generała Tadeusza Kościuszki we Wrocławiu, tylko "zaakceptował" uchwałę Senatu, do czego nie miał upoważnienia ustawowego. Natomiast z konstytucyjnej zasady praworządności (art. 7) wynika, że zadania i kompetencje, sposób ich wykonania oraz więzi między podmiotami administracji publicznej są uregulowane prawnie. Realizując kompetencję organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenia prawa. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji a ponadto normy kompetencyjne (upoważniające) powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Od powyższego wyroku wniesiono skargę kasacyjną, w której zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie. Zdaniem organu w postępowaniu rekrutacyjnym do Studium Oficerskiego nie ma zastosowania wskazany jako podstawa stwierdzenia nieważności obu decyzji art. 169 ust. 10 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz.U. Nr 164, poz. 1365), lecz wyłącznie mają zastosowanie przepisy ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych z dnia 11 września 2003 r. w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji (Dz.U. Nr 179, poz. 1750 ze zm.) oraz rozporządzenia wykonawczego Ministra Obrony Narodowej z dnia 31 marca 2004 r. w sprawie służby wojskowej kandydatów na żołnierzy zawodowych obowiązującym na dzień wydania decyzji (Dz.U. Nr 66, poz. 641), a co wynika jednoznacznie z podstaw prawnych wyszczególnionych w obu decyzjach, 2) naruszenie przepisów postępowania poprzez nieustalenie, że Studium Oficerskie prowadzone przez WSOWL nie jest studiami wyższymi w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym, lecz ma wyłącznie oparcie w art. 5 tej ustawy, tj. bycie WSOWL jako jednostki wojskowej, 3) powyższe uzasadnia również zarzut dokonania niewłaściwej wykładni przepisów ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym, o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych wraz z odpowiednimi aktami wykonawczymi. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych za obie instancje. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż Studium Oficerskie nie jest formą studiów wyższych, lecz formą szkolenia wojskowego mającego przygotować absolwenta wyższych studiów (cywilnych) do pełnienia wojskowej służby zawodowej, dlatego też jest to zadanie WSOWL jako jednostki wojskowej i zastosowanie w sprawie mają przede wszystkim przepisy ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych i rozporządzenia MON, z których wynika, że osobą uprawnioną do ustalenia trybu, warunków i przebiegu egzaminu jest Komendant WSOWL. Nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy spowodowało niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego a tym samym błędną wykładnię obowiązującego stanu prawnego. W ocenie organu, akceptacja uchwały senatu jest wystarczającą podstawą prawną do przeprowadzenia postępowania rekrutacyjnego. Natomiast dokonana wykładnia art. 169 ust. 10 ustawy jest zbyt daleko idąca. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Skarga kasacyjna ma uzasadnioną podstawę tylko w zakresie w jakim kwestionuje brak podstawy prawnej do wydania przedmiotowej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdzając nieważność decyzji obu instancji w przedmiocie odmowy przyjęcia do studium wojskowego uznał, że zostały one wydane bez podstawy prawnej. Brak podstawy prawnej oznacza, że albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje organy administracji publicznej do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania tych organów. Zgodnie zaś z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa są Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Takim źródłem prawa nie jest zarządzenie ministra, które stosownie do art. 93 ust. 2 Konstytucji RP jest wydane na podstawie ustawy, ale nie może stanowić podstawy prawnej decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów. W niniejszej sprawie, jak to słusznie podniósł Sąd I instancji, Minister Obrony Narodowej był zobligowany wydać stosowne zarządzenie, zgodnie z art. 169 ust. 10 cyt. ustawy o szkolnictwie wyższym, ustalające warunki i tryb przyjęcia na studia kandydatów na żołnierzy zawodowych. Jednakże zarządzenie to jako akt wewnętrzny nie mogło stanowić podstawy decyzji dot. przyjęcia na studia. Podstawę taką stanowiły bowiem przepisy ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 31 marca 2004 r. w sprawie służby wojskowej kandydatów na żołnierzy zawodowych, a także przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. To przepisy wyżej wskazanych aktów regulują kwestie związane m.in. z warunkami i trybem powoływania do służby kandydackiej oraz warunków i trybu przyjmowania do szkół wojskowych tak w zakresie m.in. naboru do szkół wojskowych, przeprowadzanych egzaminach wstępnych, składu komisji rekrutacyjnej jak i trybu odwoływania. Przedmiotowe zarządzenie, o którym mowa w art. 169 ust. 10 ustawy o szkolnictwie wyższym, winno jedynie zawierać regulacje organizacyjne niezbędne przy przyjmowaniu kandydata na szkolenie w danym roku akademickim przez daną uczelnię wojskową. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, to właśnie powołany wyżej przepis ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz.U. Nr 164, poz. 1365 ze zm.) stanowi podstawę przyznanych w danym roku akademickim rozwiązań organizacyjnych przy naborze do danej uczelni wojskowej. Wprawdzie uczelnia wojskowa zgodnie z art. 5 ust. 1 ww. ustawy jest jednocześnie jednostką wojskową w rozumieniu ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 241, poz. 2416 ze zm.), ale to nie zmienia faktu, iż kandydatów na żołnierzy zawodowych zgodnie z art. 124 ust. 1, art. 126 ust. 1 i art. 127 pkt 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz.U. Nr 66, poz. 614 ze zm.) kształci się na uczelni wojskowej. Wyższa Szkoła Oficerska Wojsk Lądowych im Gen. T. Kościuszki prowadziła bowiem rekrutację do Studium Oficerskiego nie jako jednostka wojskowa, ale jako uczelnia wojskowa, która kształci kandydatów na żołnierzy zawodowych na potrzeby korpusu oficerów zawodowych, co wynika z powołanego wyżej art. 127 pkt 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Jednostka wojskowa nie posiada bowiem uprawnień do kształcenia kandydatów na żołnierzy zawodowych, gdyż zgodnie z art. 126 ust. 1 ustawy, takie uprawnienia posiada jedynie szkoła wojskowa, tj. wojskowe uczelnie akademickie i uczelnie wojskowe oraz szkoły podoficerskie. W związku z tym Sąd I instancji prawidłowo uznał, iż stosownie do art. 169 ust. 10 ww. ustawy o szkolnictwie wyższym, to Minister Obrony Narodowej posiadał kompetencje do ustalenia warunków i trybu przyjęcia kandydatów na szkolenie w ramach Studium Oficerskiego w roku akademickim 2008/2009. Natomiast takich kompetencji nie miał Senat Wyższej Szkoły Oficerskiej Wojsk Lądowych im. Gen. Tadeusza Kościuszki. Jak to wskazano wyżej przedmiotowy akt wewnętrzny nie mógł stanowić podstawy prawnej decyzji dot. przyjęcia do tego studium, co nie oznacza, iż jego wydanie z naruszeniem przepisów kompetencyjnych nie mogło mieć wpływu na tę decyzję. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu powinien właśnie ocenić charakter naruszenia prawa i rozważyć, czy jest to zwykłe naruszenie, które mogło lub też nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, czy też naruszenie to ma charakter kwalifikowany – stanowi rażące naruszenie prawa. W przypadku gdyby Sąd uznał, że ma ono charakter rażącego naruszenia prawa, rozważenia wymaga kwestia czy zachodzi negatywna przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji określona w art. 156 § 2 K.p.a., tj. czy zaskarżona decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. Przy czym w rozważaniach tych należy wziąć pod uwagę fakt, iż zarządzenie wydawane w trybie art. 169 ust. 10 ww. ustawy o szkolnictwie wyższym, powinno regulować kwestie związane z przyjęciem do Studium Oficerskiego w danym roku akademickim, a szkolenie w tym studium trwa 3 miesiące i w roku akademickim 2008/2009 zostało już zakończone. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 2 orzekł jak w sentencji wyroku.