II GSK 753/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia NSA Tadeusz Cysek (spr.) Sędzia del. WSA Magdalena Bosakirska Protokolant Sylwia Kizińska po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P.-L. M. M. i W. Spółki jawnej we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 11 marca 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 1923/07 w sprawie ze skargi P.-L. M. M. i W. Spółki jawnej we W. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w przedmiocie unieruchomienia apteki oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 11 marca 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 1923/07 po rozpoznaniu sprawy ze skargi P.-L. M. M. i W. Spółka jawna we W. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o unieruchomieniu apteki – stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w B. z dnia 22 czerwca 2007 r., nr [...] oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, a także zasądził zwrot kosztów na rzecz skarżącej spółki. Sąd orzekał w oparciu o następujący stan faktyczny w sprawie. [...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny, po przeprowadzeniu kontroli i stwierdzeniu nieobecności właściwego farmaceuty, a jedynie obecności technika farmaceutycznego, decyzją z dnia 20 czerwca 2007, znak: [...] nakazał unieruchomienie apteki ogólnodostępnej "A.K." i zakazał obrotu produktami leczniczymi i wyrobami medycznymi do czasu ustania przyczyn unieruchomienia, tj. spowodowania stałej obecności w aptece farmaceuty w rozumieniu ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich (Dz. U. z 2003 r. Nr 9, poz. 108 ze zm.). Z uzyskanych informacji wynikało, że kierownik apteki od dnia 14 czerwca 2007 r. przebywał na zwolnieniu lekarskim. Decyzją z dnia 22 czerwca 2007 r., nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny uchylił własną decyzję z dnia 20 czerwca 2007 r. nakazująca unieruchomienie apteki, wskazując, że kontrola przeprowadzona w aptece w dniu 22 czerwca 2007 r. wykazała, iż ustały przyczyny unieruchomienia apteki. Prowadząca aptekę spółka, w odwołaniu od decyzji z dnia 22 czerwca 2007 r. podniosła, że decyzja z dnia 20 czerwca 2007 r. o unieruchomieniu apteki była niezgodna z prawem oraz domagała się zmiany zaskarżonej decyzji w części dotyczącej uzasadnienia. Główny Inspektor Farmaceutyczny, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, stwierdzając, że uzasadnienie decyzji zostało sporządzone prawidłowo. Jedyną przyczyną unieruchomienia apteki była nieobecność farmaceuty, a z chwilą ustania tej przyczyny brak było przeszkód do wydania decyzji uchylającej decyzję o unieruchomieniu apteki. Uznając wniesioną skargę za zasadną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. stwierdził, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja I instancji zapadły z rażącym naruszeniem prawa, co skutkowało stwierdzeniem nieważności i wyeliminowaniem ich z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., w związku z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: k.p.a. Sąd I instancji podniósł, że przedmiotem zaskarżenia jest decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, wydaną na podstawie art. 154 k.p.a., którą organ I instancji uchylił swoją wcześniejszą decyzję o unieruchomieniu apteki ogólnodostępnej. Z art. 154 k.p.a. wynika, że decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ, który ją wydał lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W ocenie Sądu I instancji, przepis ten może być podstawą wzruszenia decyzji ostatecznej, a więc takiej, od której nie służy odwołanie, jak i decyzji utrzymanej w mocy po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzja Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego nakazująca unieruchomienie apteki została wydana w dniu 20 czerwca 2007 r. i tego samego dnia odebrana przez stronę, a odwołanie od niej zostało wniesione 4 lipca 2007 r. Zaś decyzja uchylająca tę decyzję na podstawie art. 154 k.p.a. została wydana w dniu 22 czerwca 2007 r. A zatem organy administracji publicznej naruszyły dyspozycję art. 154 k.p.a., ponieważ zastosowały go do decyzji nieostatecznej. P.-L. M. M. i W. Spółka jawna w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku zaskarżył go w części, w jakiej Sąd I instancji nie uchylił: - decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] sierpnia 2007 r., stwierdzając jej nieważność; - decyzji Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 22 czerwca 2007 r. w części dotyczącej uzasadnienia tej decyzji, stwierdzając jej nieważność w całości. Skarżąca spółka wniosła o: - przekazanie sprawy uchylenia decyzji organów obu instancji do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji; - ewentualnie o zmianę wyroku WSA i wydanie wyroku uchylającego decyzją I instancji z dnia 22 czerwca 2007 r. w części dotyczącej uzasadnienia; - o zmianę wyroku i wydanie wyroku uchylającego decyzję organu II instancji z dnia [...] sierpnia 2007 r.; - o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Spółka zaskarżyła wyrok WSA na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: - art. 92 ustawy z dnia 6 września 2001 r. – Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2004 r. Nr 53, poz. 533 ze zm.): dalej "Prawo farmaceutyczne" przez niezastosowanie tego przepisu, z którego wynika, że słowo "powinien" użyte w przepisie nie oznacza bezwzględnego wymogu ciągłego przebywania w aptece w godzinach jej otwarcia farmaceuty zwanego kierownikiem apteki. Nieobecność kierownika apteki w godzinach jej otwarcia nie mogła zostać zakwalifikowana jako bezpośrednie zagrożenie zdrowia lub życia i dlatego zdaniem strony taka sytuacja nie mogła stanowić podstawy do unieruchomienia apteki; - art. 88 ust. 1 Prawa farmaceutycznego w ten sposób, że w aptece farmaceuta, który był kierownikiem apteki, w chwili wydania nakazu unieruchomienia przebywał co prawda na zwolnieniu lekarskim, jednakże sytuacji takiej nie można zakwalifikować jako nieustanowienia kierownika apteki, ani zagrożenia bezpośredniego czyjegokolwiek zdrowia; - art. 90 Prawa farmaceutycznego poprzez niezastosowanie tego przepisu w ten sposób, że w aptece w chwili wydania decyzji nakazującej jej unieruchomienie towar wydawał zatrudniony w niej technik z wymaganym 2-letnim stażem. Czynności przez niego wykonywane były w pełni legalne i nie przekraczały zakresu jego kompetencji; - art. 91 ust. 1 Prawa farmaceutycznego poprzez nieuwzględnienie przez Sąd, iż w chwili wydania decyzji unieruchamiającej aptekę przebywał w niej technik i dokonywał czynności, do których był uprawniony; - art. 96 ust. 4 Prawa farmaceutycznego poprzez nieuwzględnienie, że technik farmaceutyczny dokonujący w aptece czynności fachowych stanowi gwarancję tego, że osoby korzystające z usług apteki nie zostaną narażone na utratę życia lub zdrowia; - § 11 ust 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 października 2002 r. w sprawie podstawowych warunków prowadzenia apteki poprzez niezastosowanie tego przepisu w ten sposób, że od dnia kiedy kierownik apteki przebywał na zwolnieniu lekarskim, tj. od 14 czerwca 2007 r. do 20 czerwca 2007 r., tj. od dnia kontroli upłynęło zaledwie 6 dni, a więc nie było obowiązku ustanowionego w tym przepisie na zgłoszenie organom inspekcji powołania zastępcy kierownika apteki; - art. 120 ust. 1 pkt 2 Prawa farmaceutycznego poprzez niezastosowanie w ten sposób, że nawet jeśli brak w aptece kierownika lub jego zastępcy został uznany za uchybienie, to mogło to jedynie stanowić podstawę wydania nakazu usunięcia tego uchybienia na podstawie powołanego przepisu, - art. 120 ust. 2 Prawa farmaceutycznego poprzez niezastosowanie w ten sposób, że brak w aptece kierownika lub jego zastępcy został uznany za uchybienie mogące stwarzać bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia lub życia, podczas gdy w aktach sprawy brak jest dowodów, że takie zagrożenie wystąpiło; - art. 150 § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w związku z art. 120 ust. 3 Prawa farmaceutycznego poprzez niezastosowanie tego przepisu w ten sposób, że organ inspekcji farmaceutycznej nie uprawdopodobnił, że w aptece wystąpił stan bezpośredniego zagrożenia dla zdrowia lub życia, co uzasadniałoby polecenie unieruchomienia apteki. Stwierdzenie, że brak w aptece farmaceuty w rozumieniu ustawy o izbach aptekarskich może stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia nie jest w ocenie strony wystarczające. Na podstawie wynikającej z art. 174 ust. 2 p.p.s.a. skarżąca spółka podniosła zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. poprzez nieuchylenie decyzji organów obu instancji w zakresie uzasadnienia decyzji; - art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne potraktowanie przez Sąd I instancji podstawy prawnej decyzji organu I instancji jako rażące naruszenie prawa dające podstawę do uchylenia decyzji, podczas gdy decyzja uchylająca decyzję o unieruchomieniu apteki była prawidłowa i słuszna; - art. 134 § 1 p.p.s.a. w ten sposób, że WSA naruszył obowiązek rozstrzygania w granicach danej sprawy, a więc także w stosunku do aktów administracyjnych wydanych przez organ I instancji, które to akty wydane zostały z naruszeniem prawa; - art. 135 p.p.s.a. poprzez nieusunięcie przez WSA naruszenia prawa przez wszystkie akty prawne wydane przez organ I instancji; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. przez to, że WSA nie uchylił decyzji i aktów prawnych organów obu instancji, pomimo że zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z przepisami postępowania, tj. art. 6, art. 10 § 1, art. 7, art. 9, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 81 k.p.a. oraz art. 150 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest pobawiona usprawiedliwionych podstaw i jako taka podlega oddaleniu. Przede wszystkim podnieść trzeba, że wydając w niniejszej sprawie wyrok w oparciu o podstawę prawną określoną w art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., Sąd I instancji postąpił całkowicie trafnie i szczegółowo uzasadnił dlaczego zachodziła taka konieczność. Nie ulega najmniejszej wątpliwości, iż na gruncie omawianego przepisu orzeczenie przez sąd administracyjny o stwierdzeniu nieważności aktu objętego skargą - w razie ustalenia jego kwalifikowanej wadliwości wyznaczonej przyczynami określonymi w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach – jest obligatoryjne i nie może być zastąpione na drodze wyboru przez skarżącego inną formą eliminacji z obrotu prawnego kontrolowanego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej ("stwierdza nieważność..."). Podkreślenia wymaga, że przedmiotem zaskarżenia przed sądem administracyjnym w konkretnej sprawie była decyzja wydana w trybie przewidzianym w art. 154 k.p.a. W przepisie tym uregulowano jeden z trybów nadzwyczajnych (a więc poza postępowaniem odwoławczym) weryfikacji decyzji administracyjnej. System tych trybów postępowania oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności tzn., że poszczególne z nich mają na celu usuwanie tylko określonego rodzaju wadliwości i nie mogą być stosowane zamiennie. Naruszenie wyłączności stosowania danego trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji administracyjnej stanowi rażące naruszenia prawa (por. np. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2000, Wyd. III, s. 619). To ogólne założenie ma zastosowanie rzecz jasna również do orzekania na podstawie art. 154 k.p.a., który może być stosowany tylko w granicach wyznaczonych ściśle jego treścią. Z brzmienia omawianego przepisu wynika już na jego wstępie, że przewidziany w nim nadzwyczajny tryb weryfikacji odnosi się wyłącznie do decyzji mającej walor ostateczności. Takiej cechy nie miała zaś decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 20 czerwca 2007 r. w czasie kiedy organ ten uchylił ją swą decyzją z dnia 22 czerwca 2007 r. – wydaną w powołaniu na art. 154 k.p.a., którą z kolei utrzymał w mocy Główny Inspektor Farmaceutyczny decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...], zaskarżoną skargą do sądu administracyjnego w niniejszej sprawie. Skoro zatem nie może być kwestionowane, że przy orzekaniu o uchyleniu decyzji z dnia 20 czerwca 2007 r. w powołaniu na art. 154 k.p.a. przeoczono w konkretnym postępowaniu administracyjnym brak wystąpienia podstawowej przesłanki umożliwiającej zastosowanie nadzwyczajnego trybu weryfikacji decyzji, przewidzianego w omawianym przepisie ("ostateczności" weryfikowanej decyzji) i w sposób oczywisty pogwałcono wskazane, jako podstawa orzekania unormowanie, to nie może być podważony wniosek Sądu I instancji o rażącym naruszeniu prawa, stanowiacym w myśl art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jedną z przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Uwzględniając tę przyczynę, Sąd I instancji miał obowiązek orzec o stwierdzeniu nieważności decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...] i poprzedzającej ją decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 22 czerwca z 2007 r. Należy zaakcentować, że w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Opisany wyżej brak związania sądu administracyjnego nie rozciąga się jednak na możliwość orzekania poza przedmiotem zaskarżenia. Sąd administracyjny nie będąc związany zarzutami oraz wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, jest jednak związany przedmiotem zaskarżenia. Przedmiotem zaskarżenia zaś w niniejszej sprawie sądowoadministracyjnej było orzeczenie wydane w postępowaniu administracyjnym w trybie art. 154 k.p.a. i w tych granicach zobowiązany był wykonywać i wykonał swe funkcje kontrolne sąd administracyjny. Dodać też można, że w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. w razie stwierdzenia przez sąd administracyjny naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności nie obowiązuje nawet zasada w postaci zakazu orzekania na niekorzyść skarżącego. Ponadto zauważyć wypada, że stwierdzenie nieważności decyzji wywołuje skutek ex tunc, tj. od daty wydania obarczonej kwalifikowana wadliwością decyzji. Generalnie podnieść należy, iż w konstrukcji skargi kasacyjnej formułującej liczne zarzuty naruszenia licznych przepisów prawa materialnego i procesowego, nie uwzględniono w istocie przesłanek, cech i konsekwencji zastosowanej przez Sąd I instancji formy eliminacji z obrotu prawnego w całości decyzji organów obu instancji zapadłych w niniejszej sprawie, wydanych w trybie art. 154 k.p.a. Skarga kasacyjna nie mogła zatem odnieść spodziewanego skutku. Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji z mocy art. 184 p.p.s.a. ----------------------- 8