I OSK 845/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędziowie NSA Leszek Leszczyński Jerzy Stankowski Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lutego 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1629/08 w sprawie ze skargi B. Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia (...) września 2008 r. nr (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 17 lutego 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1629/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia (...) września 2008 r. nr (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż Minister Infrastruktury decyzją z dnia (...) września 2008 r. nr (...) , po rozpoznaniu wniosku W. Sp. z o.o. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję z dnia (...) czerwca 2008 r. nr (...) stwierdzającą nieważność – w części odnoszącej się do byłej hipoteki (...) – decyzji Wojewody Warszawskiego z dnia (...) października 1994 r. nr (...) w sprawie uwłaszczenia W. działką nr (...) położoną w W. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wojewoda Warszawski decyzją z dnia (...) października 1994 r. nr (...) stwierdził nabycie przez W. prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w W. oraz nieodpłatne nabycie własności budynków, budowli i urządzeń położonych na tym gruncie. W roku 1998 działka nr (...) została podzielona na działki nr (...) W dniu 14 lutego 2008 r. J. K. i M. W. , spadkobiercy byłych współwłaścicieli nieruchomości, wnieśli o stwierdzenie nieważności powyżej wskazanej decyzji uwłaszczeniowej w części dotyczącej byłej hipoteki (...) ze względu na nierozpoznany wniosek dekretowy z 1949 r. Minister Infrastruktury ustalił, że część dawnej nieruchomości nr rej. hip. (...) Kolonia we wsi S. po (...) położona przy ul. C., wchodzi w skład działki nr (...). Współwłaściciele przedmiotowej nieruchomości – I. Z. i W. K. w dniu (...) lutego 1949 r. wnieśli o przyznanie prawa własności czasowej na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279). Wniosek ten nie został rozpoznany. W tej sytuacji, Minister Infrastruktury uznał, że uwłaszczenie przedmiotową działką W. nastąpiło z naruszeniem praw osób trzecich i decyzją z dnia (...) czerwca 2008 r. nr (...) stwierdził nieważność decyzji Wojewody Warszawskiego z dnia (...) października 1994 r. w części odnoszącej się do byłej hipoteki (...). W. Sp. z o.o. wniosła o ponowne rozpoznanie sprawy. Minister Infrastruktury, w wyniku rozpoznania wniosku, decyzją z dnia (...) września 2008 r. nr (...) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, podtrzymując stanowisko o rażącym naruszeniu przepisów art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Powyższą decyzję Ministra Infrastruktury W. Spółka z o.o. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie tego oraz poprzedzającego je rozstrzygnięcia. Zarzuciła naruszenie art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 156 § 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż decyzja uwłaszczeniowa nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. Zdaniem strony skarżącej, wskazane decyzje zostały ponadto wydane z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a., gdyż nie podjęto niezbędnych kroków do dokładnego zbadania sprawy i nie odniosło się do wszystkich zarzutów strony. W szczególności nie ustosunkowało się do stanowiska Wytwórni, iż brak wyodrębnienia ewidencyjnego części nieruchomości objętej wnioskiem dawnych właścicieli, uniemożliwia dokładne ustalenie, w jakiej części stwierdzono nieważność decyzji z dnia 12 października 1994 r. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie, powołując się na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji wskazał, iż w przedmiotowej sprawie w dniu 5 grudnia 1990 r., w zakresie wskazanym we wniosku J. K. i M. W., pozostawał nierozpoznany wniosek I. Z. i W. K. o przyznanie prawa własności czasowej, złożony w trybie przewidzianym w art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. Wniosek ten miał pierwszeństwo przed jakimkolwiek innym rozdysponowaniem nieruchomością. W sprawie uwłaszczenia W. doszło w ocenie Sądu pierwszej instancji do rażącego naruszenia art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, przez wydanie decyzji stwierdzającej nabycie przez to przedsiębiorstwo państwowe prawa użytkowania wieczystego gruntu, do którego pozostawało niezrealizowane prawo przewidziane w art. 7 ust. 1 dekretu. Sąd ten podniósł, że niedopuszczalne jest uwłaszczenie państwowych osób prawnych, jeżeli do gruntu pozostającego w ich zarządzie nie został rozpoznany wniosek dekretowy. W takiej sytuacji organ prowadzący postępowanie uwłaszczeniowe powinien zawiesić postępowanie i powstrzymać się od wydania decyzji. Obowiązku tego w niniejszej sprawie nie dopełniono. Organ nadzoru, bezbłędnie zatem przyjął, że doszło do rażącego naruszenia art. 2 ust. 1 cytowanej ustawy i art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., co stanowiło przesłankę nieważności części decyzji uwłaszczeniowej. Zdaniem Sądu pierwszej instancji prawidłowo także organ uznał, iż decyzja o uwłaszczeniu nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. Skutek prawny w postaci nabycia przez W. prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowego gruntu powstał w wyniku wydania decyzji z dnia 12 października 1994 r. stwierdzającej nabycie tego prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. Nie ma on charakteru nieodwracalnego, gdyż jego cofnięcie może być wynikiem prawomocnej decyzji administracyjnej usuwającej z obrotu prawnego decyzję o uwłaszczeniu. Decyzja uwłaszczeniowa nie wywołała innych skutków w sferze cywilnoprawnej, ponieważ w wyniku jej wydania nie doszło do żadnej czynności cywilnoprawnej, na przykład umowy przenoszącej własność. Nie można więc zasadnie twierdzić, że w tej sprawie mają zastosowanie zasady ochrony dobrej wiary, a zwłaszcza zasada rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych: ta będzie chronić ewentualnych nabywców nieruchomości w dobrej wierze, i to nabywających ją odpłatnie (art. 5 i 6 cytowanej ustawy o księgach wieczystych i hipotece). Wpis prawa własności do księgi wieczystej jest orzeczeniem mającym źródło we właściwej czynności lub dokumencie (przykładowo w ostatecznej decyzji administracyjnej) i ściśle z nimi powiązanym, wynikającym z obowiązku ujawnienia prawa (art. 35 ust. 1). Ma on charakter deklaratoryjny, stwierdzający przysługiwanie prawa konkretnym osobom względem oznaczonej nieruchomości. Rozstrzygnięcie stwierdzające nieważność decyzji będącej podstawą wpisu będzie miało ten skutek, że w wyniku odpadnięcia podstawy wpisu zostałby on wykreślony, w konsekwencji czego przywrócony zostałby poprzedni wpis. Zniweczenie skutków decyzji potwierdzającej prawo uwłaszczenia może więc zostać dokonane na drodze administracyjnoprawnej, niezależnie od tego, czy potrzebne są dalsze czynności zmierzające do uzewnętrznienia tego stanu rzeczy. Wobec tego skutek prawny, o jakim mówi organ w zaskarżonej decyzji, nadaje się do zniesienia w drodze czynności organu administracji, dokonanej w ramach jego kompetencji. Wobec powyższego Sąd pierwszej instancji wskazał, iż decyzja Ministra Infrastruktury stwierdzająca nieważność decyzji uwłaszczeniowej z dnia (...) października 1994 r. w części wskazanej w decyzji nadzorczej, a dotyczącej obecnej działki nr (...) , jest zatem w pełni uzasadniona. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła W. sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie zarzucając mu naruszenie: – z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. polegające na naruszeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dn. 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1990 r. Nr 79, poz. 464 ze zm., zwanej dalej: ustawa), przez błędną jego wykładnię w powiązaniu z naruszeniem art. 145§ 1 ust. 1 pkt a/ p.p.s.a. polegającym na tolerowaniu przez Sąd I instancji powyższego naruszenia prawa materialnego i zaniechania uchylenia w całości zaskarżonych decyzji Ministra Infrastruktury, pomimo występowania naruszenia art. 2 ust. 112 ustawy, które miało wpływ na wynik sprawy, – z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. polegające na naruszeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 156 § 2 k.p.a., co stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w powiązaniu z naruszeniem art. 145 § 1 ust. 1 pkt c/ p.p.s.a. polegającym na tolerowaniu przez Sąd I instancji powyższego naruszenia przepisów postępowania i zaniechania uchylenia w całości zaskarżonych decyzji Ministra Infrastruktury, pomimo występowania naruszenia 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 156 § 2 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, – z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. polegającą na naruszeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 107 § 1 i 3 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w powiązaniu z naruszeniem art. 145 § 1 ust. 1 pkt c/ p.p.s.a. polegającym na tolerowaniu przez Sąd I instancji powyższego naruszenia przepisów postępowania i zaniechania uchylenia w całości zaskarżonych decyzji Ministra Infrastruktury, pomimo występowania naruszenia 107 § 1 i 3 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powołując się na wymienione podstawy skargi kasacyjnej strona skarżąca wniosła o: 1) uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2009 r. oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi, 2) ewentualnie – na zasadzie art. 188 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie decyzji Ministra Infrastruktury z dnia (...) września 2008 r. nr (...) oraz decyzji Ministra Infrastruktury z dnia (...) czerwca 2008 r. znak (...), 3) zasądzenie należnych kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W motywach skargi kasacyjnej strona skarżąca podniosła, iż zgodnie z art. 2 ust. 1 i 2 ustawy przesłanki uwłaszczenia W. na nieruchomości przy ul. C. były w momencie wydawania decyzji nr (...) spełnione. Zwrot "nie narusza to praw osób trzecich" nie oznacza warunku nabycia prawa użytkowania wieczystego, ale jest stwierdzeniem skutku prawnego, który nastąpił z mocy ustawy. O przekształceniu się zarządu w prawo użytkowania wieczystego przesądzają tylko te okoliczności, o których mowa w art. 2 ust. 1 ustawy, a więc, aby grunt był własnością Skarbu Państwa i pozostawał w zarządzie państwowej osoby prawnej w dniu 5 grudnia 1990 r. Jeżeli te przesłanki są spełnione, to właściwy organ nie może się uchylić od wydania decyzji uwłaszczeniowej w stosunku do państwowej osoby prawnej bez względu na to, czy do gruntu osoby trzecie zgłosiły prawa czy też nie. Za powyższym stanowiskiem przemawia to, że osoba uprawniona do złożenia wniosku dekretowego wcale nie musiałaby skorzystać ze swego prawa. Zgłoszenie przez osobę uprawnioną wniosku dekretowego nie zmienia faktu, iż przepis zd. 2 art. 2 ust. 1 ustawy przesądza, że grunty będące w zarządzie państwowych osób prawnych stają się przedmiotem użytkowania wieczystego i nie narusza to praw osób trzecich. Przesądza o tym jednoznaczne i stanowcze brzmienie powołanego przepisu art. 2 ust. 1 ustawy. W ocenie strony skarżącej błędny jest wniosek Ministra przedstawiony w uzasadnieniu skarżonej decyzji, a niewłaściwie zaakceptowany w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że postępowanie z wniosku I. Z. i W. K. miało pierwszeństwo przed postępowaniem uwłaszczeniowym, które w tym zakresie winno być zawieszone. Interpretacja taka jest sprzeczna z literalnym brzmieniem art. 2 ust. 1 zd. 2 ustawy, który stanowi, że uwłaszczenie, które nastąpiło z mocy prawa nie narusza praw osób trzecich. Wyłącznie w przypadku braku takiego zapisu w art. 2 ust. 1 ustawy organ administracji mógłby wysnuć wniosek o pierwszeństwie postępowania z wniosku A. R. . Wydanie decyzji nr (...) nie naruszało art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Skarżący podniósł, iż wydanie decyzji z dn. 25 czerwca 2008 r. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji z dnia (...) września 2008 r., było ponadto niedopuszczalne ze względu na to, że decyzja uwłaszczeniowa nr (...) wywołała nieodwracalne skutki prawne. W związku z wydaniem decyzji nr (...) W. złożyła w dniu 27 maja 1996 r. do księgi wieczystej wniosek o wpis prawa użytkowania wieczystego i prawo to zostało wpisane do księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości przy ul. C. Ani przepisy prawa procesowego, ani przepisy prawa materialnego, które stanowiły podstawę wydania decyzji nr (...) nie czynią właściwym organu, który tę decyzję wydał, do cofnięcia skutku prawnego w postaci dokonania wpisu w księdze wieczystej przez wydanie nowej decyzji. Zdaniem skarżącej spółki decyzja Ministra Infrastruktury wykazuje także braki w zakresie uzasadnienia stanowiska, iż nie jest przeszkodą w niniejszej sprawie brak wydzielenia w ewidencji gruntów przedmiotowej hipoteki. W ocenie Spółki W. Sp. z o.o. nie jest dopuszczalne stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej nr (...) z uwagi na to, iż brak jest wydzielenia części gruntu, do którego odnosi się wniosek w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279). Należy mieć na uwadze, że art. 21. ust. 1 ustawy z dn. 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne nakazuje, by podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowiły dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. W związku z tym, wobec braku wyodrębnienia ewidencyjnego części nieruchomości objętej wnioskiem przedwojennych właścicieli, stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej nr (...) nie jest dopuszczalne i skarżone decyzje winny zostać uchylone. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej ustawa p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił Sąd I instancji, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego, wykazania dodatkowo, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przedmiotowej sprawie NSA nie dopatrzył się przyczyn nieważności postępowania określonych w art. 183 § 2 ustawy p.p.s.a., stąd zobowiązany był ograniczyć się jedynie do kontroli wskazanych zarzutów kasacyjnych. Skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie prawa materialnego w postaci art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zdaniem kasatora z literalnego brzmienia przepisu art. 2 ust. 1 ww. ustawy wynika, że uwłaszczenie nie narusza praw osób trzecich, nie zaś że prawa osób trzecich stanowią przeszkodę do uwłaszczenia. W orzecznictwie i doktrynie od wielu lat ugruntowany jest jednak pogląd, że klauzula "nie narusza praw osób trzecich" oznacza, że niedopuszczalne jest uwłaszczenie państwowych osób prawnych, jeżeli do gruntu pozostającego w ich zarządzie nie został rozpoznany wniosek dekretowy lub istnieją do tego gruntu inne uprawnienia osób trzecich. Istniejące zatem w dniu 5 grudnia 1990 r. uprawnienie osoby trzeciej wyłącza nabycie z mocy prawa użytkowania wieczystego nieruchomości (por. wyrok NSA w sprawach I OSK 1633/06, I OSK 1046/07). W takiej sytuacji organ prowadzący postępowanie uwłaszczeniowe powinien je zawiesić i powstrzymać się od wydania decyzji. Obowiązku tego nie dopełniono wobec tego WSA w Warszawie a poprzednio organy nadzoru zasadnie przyjęły, że doszło do rażącego naruszenia art. 2 ust. 1 cytowanej ustawy i art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia prawa materialnego a tym samym art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. uznać należy w tej sytuacji za bezzasadny. Nietrafny jest również zarzut naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. i art. 107 k.p.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. Co do argumentów podniesionych w skardze kasacyjnej dotyczących wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych w wyniku ustanowienia na spornej nieruchomości prawa użytkowania wieczystego i wpisania go do księgi wieczystej należy wskazać co następuje: W orzecznictwie i piśmiennictwie utrwalony jest pogląd, według którego decyzja wywołuje nieodwracalne skutki prawne, gdy ani przepis prawa materialnego, ani przepisy procesowe, stanowiące podstawę orzekania organu administracji publicznej, nie czynią tego organu właściwym do cofnięcia tego skutku decyzji (uchwała NSA z 16 grudnia 1996 r., OPS 7/96, ONSA 1997 r. z. 2 poz. 49 oraz uchwała Sądu Najwyższego z 28 maja 1992 r., III AZP 4/94, OSN AP 1992 r., z. 12, poz. 211). Zwraca się ponadto uwagę na to, że przy ocenie ujemnej przesłanki z art. 156 § 2 k.p.a. nie chodzi o skutki faktyczne czy też "odwracalność" skutków prawnych w ogóle, lecz o odwrócenie skutków prawnych wywołanych przez decyzję dotkniętą nieważnością w ramach postępowania o stwierdzenie jej nieważności (wyrok NSA z dnia 8 marca 2006 r., sygn. OSK 1773/04, Lex nr 198357). Jako typowe przykłady nieodwracalnych skutków prawnych podawane są sytuacje, w których poprzedni stan prawny nie może być przywrócony, gdyż nie ma już przedmiotu, którego prawo dotyczyło, lub też podmiot, któremu prawo przysługiwało, utracił zdolność do zachowania tego prawa albo wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa (wyrok NSA z 23 listopada 1987 r., sygn. I SA 1406/86, ONSA 1987, z. 2, poz. 81). W omawianej sprawie organ administracji stwierdzając nieważność decyzji uwłaszczeniowej będącej podstawą wpisu do księgi wieczystej jest władny odwrócić skutki wywołane tą decyzją. Konsekwencją stwierdzenia nieważności decyzji ustanawiającej prawo użytkowania wieczystego, będzie wykreślenie tego prawa z księgi wieczystej. Nie występuje zatem, jak trafnie uznał Sąd I instancji, negatywna przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Nie można również zgodzić się z twierdzeniem kasatora, że został naruszony przepis art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez stwierdzenie nieważności decyzji co do części nieruchomości, przy braku jej wyodrębnienia geodezyjnego i ewidencyjnego. Decyzja Ministra Infrastruktury stwierdzająca nieważność decyzji uwłaszczeniowej wskazuje, iż dotyczy działki nr (...) w części odnoszącej się do byłej hipoteki (...), określa zatem nieruchomość, co do której nie mogło nastąpić uwłaszczenie z mocy prawa. Zgodzić się trzeba natomiast z Sądem I instancji, że wydzielenie gruntu i podział działki nr (...) może nastąpić po załatwieniu wniosku dekretowego. Nietrafne są również zarzuty dotyczące uzasadnienia zaskarżonego wyroku bo zawiera ono wszystkie elementy wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.