II OSK 566/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Krystyna Borkowska Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Kisiel /spr./ Sędzia NSA Anna Żak Protokolant: Dominika Sasin-Knothe po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lutego 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1898/08 w sprawie ze skargi D. R. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego oddala skargę kasacyjną. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 lutego 2009 r., VII SA/Wa 1898/08, oddalił skargę D. R. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2008 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego. Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy: a) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem [...] sierpnia 2008 r. na podstawie art.97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000r. nr 98, poz.1071 ze zm.) zawiesił z urzędu postępowanie wszczęte na wniosek D. R. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2008 r., znak: [...]. Decyzja Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2008 r. została zaskarżona przez D. R. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Do chwili wydania postanowienia I instancji postępowanie sądowe nie zostało zakończone. Brak jest podstaw do prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, w sytuacji gdy toczy się w stosunku do niej postępowanie przed sądem administracyjnym (art.97 § 1 pkt 4 K.p.a.). b) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, postanowieniem z dnia [...] października 2008 r. znak [...], na podstawie art.138 § 1 pkt 3 K.p.a., umorzył postępowanie zażaleniowe. W dniu 9 października 2008 r., do organu wpłynęło prawomocne postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 marca 2008 r., II SA/Po 233/08, odrzucające skargę D. R. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2008 r. W związku z tym ustała przyczyna zawieszenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji i postanowieniem z dnia [...] października 2008 r., znak: [...], organ podjął z urzędu postępowanie w sprawie. Stan faktyczny i prawny sprawy (podjęcie zawieszonego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2008r.), powoduje, iż wniosek D. R. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2008 r., znak: [...], jest bezprzedmiotowy. c) D. R. w skardze na powyższe postanowienie podniósł, że podjęcie z urzędu postępowania nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego (zażaleniowego). Zaskarżonym orzeczeniem organ nie umorzył postępowania w sprawie, a jedynie postępowanie odwoławcze (zażaleniowe). Umorzenie postępowania odwoławczego będzie możliwe wtedy, gdy strona cofnie odwołanie lub jeżeli organ odwoławczy w toku postępowania ustali, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w sprawie, co w sprawie nie miało miejsca. Skutkiem prawnym postanowienia o umorzeniu postępowania zażaleniowego jest pozostawienie w obrocie prawnym zaskarżonego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy postanowienia o zawieszeniu postępowania. 2. Wyrokiem z dnia 18 lutego 2009 r., VII SA/Wa 1898/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D. R. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2008 r. Bezprzedmiotowość postępowania, z uwagi na którą stosuje się art.138 § 1 pkt 3 K.p.a., powinna dotyczyć samego postępowania w II.instancji , a nie całego postępowania. W przedmiotowej sprawie bezprzedmiotowość postępowania zażaleniowego zaistniała w sytuacji podjęcia zawieszonego postępowania. Rozpoznawanie zażalenia w takiej sytuacji jest bezprzedmiotowe, gdyż znaczenie prawne aktu administracyjnego, który został zaskarżony, zdezaktualizowało się w chwili podjęcia zawieszonego postępowania. Podjęcie zawieszonego postępowania spowodowało, że bezcelowym jest rozpoznawanie zażalenia na postanowienie o zawieszeniu postępowania. Mając na uwadze okoliczność, że zażalenie na postanowienie o zawieszeniu zmierza do podjęcia tego postępowania, to materialny skutek do którego zmierzało zażalenie został osiągnięty i postępowaniu został nadany bieg. 3. D. R. w skardze kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I. instancji oraz o zasądzenie niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie art.174 pkt 2 w związku z art.134 § 1 i art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002, nr 153, poz.1270 ze zm.; dalej powoływana jako "P.p.s.a. "), które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Bezzasadnie GINB, bez uprzedniego podjęcia jakichkolwiek kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2008 r. zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji WINB z dnia [...] stycznia 2008 r., w sytuacji gdy postępowanie sądowe zostało zakończone prawomocnym orzeczeniem NSA w dniu 1 lipca 2008 r. (postanowienie NSA II OZ 695/08). Sąd I. instancji nie dostrzegł, że wydanie postanowienia z dnia [...] października 2008 r. o podjęciu zawieszonego postępowania było działaniem wadliwym, ponieważ organ w pierwszej kolejności powinien rozstrzygnąć wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 26 sierpnia 2008 r. W okresie od dnia zawieszenia postępowania ([...].08.2008 r.) do dnia podjęcia postępowania ([...].10.2008 r.) nie ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, gdyż takich przyczyn nigdy nie było. Również błędne było postanowienie organu z dnia [...] października 2008 r. umarzające postępowanie zażaleniowe, ponieważ skutkiem prawnym jego wydania było pozostawienie w obrocie prawnym zaskarżonego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wadliwego postanowienia o zawieszeniu postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: A. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie art.134 § 1 P.p.s.a., aby przedmiotem oceny uczynić trzy postanowienia GINB (a) z dnia [...] sierpnia 2008 r. o zawieszeniu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji WINB z dnia [...] stycznia 2008 r., (b) z dnia [...] października 2008 r. o podjęciu zawieszonego postępowania i (c) z dnia [...] października 2008 r. o umorzeniu postępowania zażaleniowego w sprawie zawieszenia postępowania. Powołanie art.134 § 1 P.p.s.a. było konieczne, skoro przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, jak i przedmiotem zaskarżonego wyroku było tylko postanowienie z dnia [...] października 2008 r., zaś przedmiotem oceny skargi kasacyjnej jest nie tylko to ostatnie postanowienie, ale w równym stopniu - wcześniejsze dwa postanowienia (z dnia [...] sierpnia 2008 r. o zawieszeniu postępowania i z dnia [...] października 2008 r. o podjęciu zawieszonego postępowania). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczenie się przez Sąd I. instancji do samego tylko postanowienia z dnia [...] października 2008 r. o umorzeniu postępowania zażaleniowego było prawidłowe i nie istniała uzasadniona potrzeba dokonywania oceny dwóch poprzednich postanowień. Umorzenie postępowania oznacza bowiem, że cała sprawa przestała istnieć, że nie ma już przedmiotu wszczętego postępowania. W sprawie będącej przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu sądowym jest to szczególnie wyraźnie widoczne. Pierwsze postanowienie dotyczyło samego tylko zatrzymania postępowania, a to przestało mieć jakiekolwiek znaczenie z chwilą podjęcia postępowania "nieważnościowego". W tej sytuacji nie było uzasadnienia dla dokonywania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oceny dwóch pierwszych postanowień GINB (z dnia [...] sierpnia 2008 r. o zawieszeniu z urzędu postępowanie oraz z dnia [...] października 2008 r. o podjęciu tego postępowania). B. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska wyrażonego w skardze kasacyjnej, że umorzenia należało dokonać w trybie art.138 § 1 pkt 2 K.p.a., a nie punktu 3, jak uczynił to GINB. Strona powołała art.151 P.p.s.a. jako przesłankę zakwestionowania zgodności z prawem postanowienia GINB z dnia [...] października 2008 r. umarzającego postępowanie zażaleniowe twierdząc, że skutkiem prawnym tego postanowienia było pozostawienie w obrocie prawnym wadliwego postanowienia o zawieszeniu postępowania. Nie można było uchylić zaskarżonego wyroku na skutek tego zarzutu. Ani w skardze, ani w skardze kasacyjnej strona nie podważyła prawidłowości działania organu administracyjnego, ani motywów, jakie powołane zostały w postanowieniach o zawieszeniu postępowania oraz o jego podjęciu. Skarga kasacyjna nie tylko nie kwestionuje zasadności umorzenia, ale wręcz przeciwnie – podziela ocenę organu administracyjnego i Sądu I.instancji, że postępowanie należało umorzyć, choć wywód nie jest konsekwentny, ani wewnętrznie spójny: "postępowanie zażaleniowe nie powinno być umorzone. GINB powinien wydać orzeczenie, nie na podstawie art.138 § 1 pkt 3 K.p.a., a na podstawie art.138 § 1 pkt 2 K.p.a., tzn. powinien uchylić postanowienie z dnia [...].08.2008 r. i umorzyć całe postępowanie w sprawie zawieszenia postępowania.". Skarga kasacyjna poprzestaje na stwierdzeniu tylko pozornie oczywistym, że niedopuszczalne było zawieszenie postępowania w dniu [...] sierpnia 2008 r., skoro już w dniu 1 lipca 2008 r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie D. R. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu o odrzuceniu skargi kasacyjnej. Strona pomija natomiast milczeniem swój własny wniosek z dnia 8 lipca 2008 r. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2008 r.,; pomija fakt, że GINB nie był stroną postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie owej decyzji z dnia [...] stycznia 2008 r. oraz że w dniu 28 lipca 2008 r. do GINB wpłynęło pismo WINB informujące o tym postępowaniu sądowym. W tej sytuacji prawidłowo GINB zastosował art.97 § 1 pkt 4 K.p.a. i zawiesił postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2008 r., do czasu zakończenia postępowania sądowego w sprawie tej decyzji. Skarga kasacyjna nie zakwestionowała uzasadnienia podjęcia zawieszonego postępowania odwołującego się do przekazania w dniu 2 października 2008 r. do WINB prawomocnego postanowienia tego Sądu z dnia 20 marca 2008 r. Dopiero wtedy uzasadnione było podjęcie zawieszonego postępowania. Skoro więc te postanowienia były prawidłowe i zawieszenie postępowania było prawidłowe, to nie ma podstaw do podważenia prawidłowości umorzenia samego tylko postępowania zażaleniowego (w sprawie zawieszenia postępowania "nieważnościowego") w trybie art.138 § 1 pkt 3 K.p.a., bez uchylania postanowienia o zawieszeniu postępowania "nieważnościowego" na czas postępowania sądowego w sprawie decyzji z dnia [...] stycznia 2008 r. C. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art.184 P.p.s.a.