I OSK 652/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska, Sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.), Sędzia WSA del. do NSA Monika Nowicka, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lutego 2009r. sygn. akt II SA/Wa 1462/08 w sprawie ze skargi A. M. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2008r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania emerytury policyjnej w drodze wyjątku postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 18 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 1462/08 odrzucił skargę A. M. decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2008 r., [...] w przedmiocie odmowy przyznania emerytury policyjnej w drodze wyjątku. Postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach sprawy. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. [...], wydaną na podstawie art. 8 ust. 1 w związku z art. 11 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 z późn. zm.- dalej w skrócie ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.- dalej w skrócie k.p.a.), odmówił A. M. przyznania policyjnej emerytury w drodze wyjątku. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, powyższą decyzję utrzymał w mocy. Organ uznał, iż A. M. nie spełnia przesłanek do przyznania mu emerytury policyjnej w drodze wyjątku. Prawa do ustawowego świadczenia emerytalnego nie nabył on bowiem nie na skutek szczególnych okoliczności, które mogłyby uzasadniać pozytywne rozpatrzenie jego wniosku, ale w związku ze zwolnieniem go ze służby przed wymaganym 15- letnim okresem służby, tj. w wykonaniu orzeczonej kary dyscyplinarnej "wydalenia ze służby" za przestępstwo skarbowe popełnione w okresie pełnienia służby. Ponadto A. M. pozostaje w zatrudnieniu, które stanowi stałe źródło dochodu i z tego tytułu będzie mógł w przyszłości skorzystać z prawa do emerytury z systemu powszechnego na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. 2004r. Nr 39, poz. 353 z późn. zm.). Powyższą decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji A. M. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucił naruszenie: 1) art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) oraz ich rodzin, poprzez niezasadne uznanie, że skarżący nie nabył prawa do emerytury policyjnej wskutek szczególnych okoliczności, 1) art. 11 w związku z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przesłanek, którymi kierował się organ, wydając decyzję odmowną oraz niewyjaśnienie, dlaczego organ uznał, że w sprawie nie zachodzą szczególne okoliczności, uzasadniające przyznanie emerytury policyjnej w drodze wyjątku oraz 3) art. 7 w związku z art. 80 k.p.a., poprzez nierozpatrzenie przez organ zebranego w sprawie materiału dowodowego i brak jego obiektywnej oceny. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Powołanym na wstępie postanowieniem z dnia 18 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 1462/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za niedopuszczalną i odrzucił ją na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 oraz § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej w skrócie P.p.s.a.). Na początku swoich rozważań Sąd I instancji wyraził pogląd, iż sądem właściwym do rozpoznania niniejszej sprawy jest sąd powszechny. Zgodnie bowiem z art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) oraz ich rodzin, od decyzji w sprawie zaopatrzenia emerytalnego i wysokości świadczeń pieniężnych z tytułu tego zaopatrzenia, przysługuje zainteresowanemu odwołanie do właściwego sądu, według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego. Sąd I instancji stwierdził, że w cytowanej wyżej ustawie nie ma przepisu, który byłby odpowiednikiem art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 z późn. zm.), stanowiącego że od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmownej, odwołanie do sądu nie przysługuje. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, odmiennie niż Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, mieści się w dyspozycji art. 476 § 4 Kpc, wskazującego organy, których decyzje podlegają kontroli sądu powszechnego. Stosownie do art. 476 § 4 pkt 3 Kpc do organów rentowych zalicza się m.in. organy emerytalne resortu spraw wewnętrznych. WSA w Warszawie podkreślił, iż fakt, że A. M. w zaskarżonej decyzji został nieprawidłowo pouczony o przysługującym mu środku zaskarżenia, nie może przesądzać o tym, że wniesiona przez niego skarga podlega kontroli sądów administracyjnych. Zatem w takiej sytuacji, skarżącemu przysługuje prawo złożenia stosownego środka zaskarżenia do właściwego sądu powszechnego wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, reprezentowany przez radcę prawnego, domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie prawa materialnego. tj.: 1. art. 8 ust. 2a powołanej ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, przez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia przysługuje odwołanie do właściwego sądu, według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego lub też przez niewłaściwe zastosowanie tegoż przepisu, tj. niezastosowanie przepisu w przypadku, w którym winien zostać zastosowany, 2. art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, przez niewłaściwe zastosowanie, tj. zastosowanie tego przepisu, podczas gdy w sprawie miał zastosowanie przepis art. 8 ust. 2a tej samej ustawy. Nadto zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez wydanie postanowienia o odrzuceniu skargi z powodu niewłaściwości sądu administracyjnego w sprawie, mimo że właściwym do jej rozpoznania był Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i nie zachodziła przesłanka niewłaściwości sądu administracyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor stwierdził, iż Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku błędnie powołał art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, mimo iż przepis ten w tej sprawie w ogóle nie powinien mieć zastosowania. Dotyczy on bowiem decyzji wydawanych przez organ emerytalny w sprawie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy służb mundurowych, a nie decyzji w przedmiocie świadczeń w drodze wyjątku, co do których nie spełnione zostały ustawowe przesłanki nabycia prawa do zaopatrzenia emerytalnego. W sprawie miał natomiast zastosowanie art. 8 ust. 2a powołanej ustawy z dnia z dnia 18 lutego 1994 r., zgodnie z którym od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia - odwołanie nie przysługuje. Ten właśnie przepis odpowiada treścią art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Obecnie art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych jest bardziej rozbudowany. Jednakże poprzednio, przed zmianą wprowadzoną od dnia 24 sierpnia 2005 r. ustawą zmieniającą z dnia 3 lipca 2005 r., treść tego przepisu była tożsama z treścią przepisu art. 8 ust. 2a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji. Nawet przed tą nowelizacją art. 83 ust. 4 normę tę interpretowano jako przepis stanowiący o braku możliwości odwołania do sądu powszechnego. Stosując, poza wykładnią językową, prawidłowo reguły wykładni systemowej i celowościowej art. 8 ust. 2a ustawy z dnia z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, należy dojść do wniosku, że przepis ten także dotyczy odwołania do sądu powszechnego, a nie odwołania, o którym mowa w Kodeksie postępowania administracyjnego. Niezastosowanie przepisu art. 8 ust. 2a ustawy z dnia z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji nastąpiło, zdaniem kasatora, albo w konsekwencji błędnej wykładni tegoż przepisu albo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dokonał wykładni przepisu dla potrzeb rozpoznawanej sprawy i go nie zastosował. Z treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, iż niewłaściwe zastosowanie przepisu nie było związane z wykładnią, ponieważ brak jest jakichkolwiek informacji o dokonaniu wykładni przez Sąd I instancji. Zarzut błędnej wykładni kasator wskazał zatem ostrożności procesowej. Naruszenie przepisu art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. miało istotny wpływ na wynik postępowania, ponieważ przepis ten został zastosowany w sprawie, w której właściwym do rozpoznania był Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Zastosowanie przepisu może spowodować zakończenie postępowania dla skarżącego, przy czym wbrew stanowisku Sądu I instancji, brak jest możliwości wniesienia odwołania do sądu powszechnego. W końcowej części uzasadnienia skargi kasacyjnej wskazano, że organ ma interes prawny w zaskarżeniu powołanego postanowienia, ponieważ skarga dotyczy trybu postępowania w sprawach, w których przedmiotem jest świadczenie w drodze wyjątku, a w których właściwym do wydania decyzji - zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji jest Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji. Ma on niewątpliwie interes prawny w tym, aby ustalić tryb zaskarżenia podejmowanych przez siebie decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy i w całości zasługuje na uwzględnienie. Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 z późn. zm.- dalej w skrócie ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji w art.8 ust.1 przyznała funkcjonariuszom powyższych służb mundurowych oraz członkom rodzin pozostałych po zmarłych funkcjonariuszach prawo do zaopatrzenia emerytalnego w drodze wyjątku, jeżeli osoby te wskutek szczególnych okoliczności nie nabyły prawa do świadczeń na ogólnych zasadach przewidzianych w ustawie. W tym czasie powyższa ustawa rzeczywiście nie zawierała przepisu będącego odpowiednikiem art. 83 ust. 4 powszechnej ustawy emerytalnej, tj. ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, wyłączającego kognicję sądów powszechnych w sprawach świadczeń w drodze wyjątku. Zatem początkowo od wszystkich decyzji organów rentowych w sprawach świadczeń funkcjonariuszy Policji i innych służb mundurowych oraz ich rodzin, czyli odnoszących się zarówno do świadczeń przyznawanych na ogólnych zasadach jak i tych o charakterze wyjątkowym, zgodnie z art. 32 ust. 4 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, przysługiwało zainteresowanemu odwołanie wyłącznie do właściwego sądu, według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego. Powyższy stan prawny ulegał jednak zmianie po wejściu w życie z dniem 1 października 2003 r. ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr.166, poz. 1609). Powołana ustawa, zmieniając w art. 7 pkt 5 ustawę z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, w art. 8 ust. 2 dodała ust. 2a w brzmieniu: "Od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia odwołanie nie przysługuje.". Tej nowelizacji zdaje się, że nie dostrzegł Sąd I instancji, a w każdym bądź razie z niezrozumiałych względów w swych rozważaniach zupełnie pominął regulację zawartą w dodanym ust. 2a art.8 ustawy. W konsekwencji w zaskarżonym wyroku bezzasadnie powołano się na art. 32 ust. 4 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, mimo iż z oczywistych względów od 1 października 2003 r. przepis ten nie ma w ogóle zastosowania do omawianej kategorii świadczeń. W kwestii zaskarżalności omawianych decyzji istotne znaczenie ma bowiem art. 8 ust. 2a, wyłączający kognicję sądów powszechnych w sprawach dotyczących przyznania i odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku, a ponadto art. 11 tej ustawy, zgodnie z którym, że w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się przepisy ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Z powyższych względów, skoro zgodnie z art. art. 8 ust. 2a i art. 11 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji sprawy świadczeń w drodze wyjątku rozstrzygane są w drodze decyzji administracyjnych oraz do postępowania w tych sprawach w kwestiach nieuregulowanych w ustawie stosuje się przepisy K.p.a., a ponadto brak jest szczególnego przepisu stanowiącego o prawie odwołania od powyższych decyzji do sądu powszechnego, to należy przyjąć, że w sprawach tych przysługuje tok instancji przyjęty w Kodeksie postępowania administracyjnego. W konsekwencji sprawy te, jak trafnie wywiedziono w skardze kasacyjnej, należą do właściwości sądów administracyjnych, a nie sądów powszechnych. Dodać należy, że Sąd I instancji błędną też funkcję przypisał art. 476 § 4 Kpc. Przepis ten wymienia bowiem jedynie organy rentowe, zaliczając do nich w punkcie 3 między innymi organy emerytalne resortu spraw wewnętrznych, nie przesądza natomiast tego, w jakim trybie i w jakim postępowaniu ich decyzje mogą być kwestionowane. W konsekwencji zasadny jest także zarzut naruszenia przepisów art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 P.p.s.a. Zgodnie z tym ostatnim przepisem sądy sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie (§ 1 ). Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na decyzje administracyjne ( § 2 pkt 1). Właściwość sądu administracyjnego do orzekania w sprawach na decyzje administracyjne musi być wyłączona wprost przepisami szczególnymi. Natomiast w sprawie omawianych świadczeń takiego ograniczenia właściwości sądów administracyjnych przepisy szczególne expressis verbis nie ustanawiają. Z powyższych względów orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł przy tym o przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania, gdyż Sąd I instancji odrzucił skargę jako niedopuszczalną, a zatem dotychczas sprawa w znaczeniu materialnoprawnym nie była jeszcze rozpoznawana. Oznacza to, że przy orzekaniu o uchyleniu postanowienia Sądu I instancji o odrzuceniu skargi nie ma podstaw prawnych do przekazywania temu Sądowi sprawy do ponownego rozpoznania ( por. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2004r sygn. akt GSK 694/04).