II SA/Rz 784/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski /spr./ Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik WSA Jolanta Ewa Wojtyna Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 18 lutego 2009 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. II SA/RZ 784/08 U Z A S A D N I E N I E W dniu [...]r. Rada Gminy K. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]"; przedmiotowa uchwała, przy piśmie Wójta Gminy K. z dnia [....]r. ze wskazaniem na art. 90 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), została przedstawiona Wojewodzie i do organu nadzoru wpłynęła w dniu [...]r. (k.60a akt sądowych). Wojewoda pismem z dnia [...]r., na podstawie art. 85, art. 86 i art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym wskazał na następujące nieprawidłowości uchwały: - niewłaściwy zapis zawarty w § 3 ust. 1 pkt 3, ustalenia planu stosownie do § 4 pkt 3 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinny zawierać nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów z uwagi na położenie w obrębie parku krajobrazowego; nie należy powtarzać wszystkich przepisów tylko wybrać te, które dotyczą określenia sposobów zagospodarowania terenów, - niewłaściwy zapis zawarty w § 3 ust. 1 pkt 2, gdyż w planie nie ustala się procedury; nie można uzależniać realizacji planu od zgody wymaganej przepisami odrębnymi, - przeredagowania wymaga zapis § 12 ust. 4, który jest niezrozumiały i nielogiczny, - zapis w § 12 ust. 5 dotyczący "zgody właścicieli lasów" nie należy o przedmiotu planu określonego w art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, - w § 15 ustalono, że "dostępność terenu zagospodarowania winna być zabezpieczona mocnym ogrodzeniem" – nie wiadomo jednak do którego terenu się odnosi i jak rozumieć zapisaną w planie "dostępność", - numerację ustępów oraz punktów w uchwale należy poprawić w odpowiedniej kolejności. Niezależnie od tego wskazano na postanowienie Wojewody z dnia [...]r. znak: [...] odmawiające uzgodnienia projektu miejscowego planu "[...]", które wydane zostało około 3 miesiące po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, uchylającym poprzednie postanowienie w tym przedmiocie. Na tej podstawie Wojewoda zwrócił się o ponowne przeanalizowanie treści uchwały i dokonanie stosownych zmian. Rada Gminy z uwagi na "zróżnicowany ciężar gatunkowy" wskazanych nieprawidłowości nie dokonała zmiany względnie uchylenia uchwały we własnym zakresie, a jedynie w piśmie z dnia 18 kwietnia 2007r. Wójt Gminy stwierdził, że zastrzeżenia Wojewody wykorzystane zostaną w toku aktualizacji planu miejscowego dokonanej w trybie art.32 z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p. Wobec tej treści stanowiska i upływu terminu do stwierdzenia nieważności uchwały we własnym zakresie, Wojewoda wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego formułując wniosek o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały. Nawiązując do zastrzeżeń zawartych w piśmie z dnia 22 marca 2007r. skierowanym do Rady Gminy K. podkreślił, że uchwala została podjęta mimo negatywnego uzgodnienia z dnia [...]r. Dyrektora Zespołu K. Parków Krajobrazowych w K. W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Gminy K. wniósł o jej oddalenie i wskazał, że w odpowiedzi na pismo Wojewody z dnia [...]r., do Dyrektora Generalnego Urzędu Wojewódzkiego zostało wystosowane pismo informujące o zamiarze wykorzystania zgłoszonych uwag przy aktualizacji uchwalonego planu zagospodarowania przestrzennego. Odnosząc się do drugiego zarzutu skargi dotyczącego uchwalenia planu bez uzgodnienia podano, że nie został sformułowany expressis verbis zarzut naruszenia konkretnego przepisu prawa, w tym art. 23-25 u.p.z.p. Natomiast postanowienie Dyrektora Zespołu Parków Krajobrazowych z dnia [...]r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" oraz postanowienie Ministra z dnia [....]r. zostały uchylone przez WSA w Warszawie, jako wydane z naruszeniem prawa. W wyniku uchylenia tych postanowień organ uzgadniający ponownie miał uzgodnić projekt i był związany terminem z art. 25 u.p.z.p. W dniu [...] zostało wydane postanowienie o odmowie uzgodnienia projektu planu ale z uchybieniem terminu, co Wojewoda potwierdził w swoim piśmie z dnia [...]r. Odnosząc się do odmowy uzgodnienia projektu planu z powodu kolizji z celami ochrony parku krajobrazowego i przepisami z zakresu ochrony przyrody wskazano, że nie zostały podano konkretnych przepisów prawa, jakie projekt narusza i nie wskazano warunków, na jakich uzgodnienie mogłoby nastąpić. Odwołując się do wyroku WSA w Warszawie przypomniano, jakie wymogi powinno spełniać postanowienie w przedmiocie uzgodnienia. W świetle tego wyroku Wójt uznał, że projekt został uzgodniony i dlatego przedstawiono go Radzie Gminy. Reasumując Przewodniczący Rady Gminy stwierdził, że Wojewoda nie tylko uchybił terminowi do wydania postanowienia uzgadniającego, ale postanowienie to nie spełnia wymogów wynikających z art. 24 ust. 2 u.p.z.p. Do protokołu rozprawy z dnia 11 grudnia 2007r. (k. 48 ) pełnomocnik Gminy K. modyfikując odpowiedź na skargę wniósł o jej odrzucenie, bowiem Wojewoda wykorzystał swoje uprawnienia nadzorcze kierując pismo do Rady Gminy z zastrzeżeniami wskazującymi tylko na nieistotne naruszenia prawa. Dodatkową argumentację przemawiającą za niedopuszczalnością skargi przytoczono w piśmie z dnia 22 grudnia 2007r. (k.49-51). Postanowieniem z dnia 21 lutego 2008r. sygn. akt II SA/Rz 649/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odrzucił skargę Wojewody, uznając ją za niedopuszczalną. W obszernych motywach zawarto konstatację, że w przypadku, gdy wojewoda, jako organ nadzoru, w terminie otwartym na podjęcie rozstrzygnięcia nadzorczego, ogranicza się do stwierdzenia wobec przedmiotu nadzoru – uchwały rady gminy, iż została ona wydana z tzw. nieistotnym naruszeniem prawa, a następnie wnosi na tę uchwałę skargę do sądu administracyjnego, to skarga ta podlega odrzuceniu, jako niedopuszczalna z innych przyczyn, w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Na skutek skargi kasacyjnej Wojewody, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 22 października 2008r. sygn. II OSK 839/08 uchylił zaskarżone postanowienie i sprawę przekazał Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania. Nie podzielając poglądu zawartego w zaskarżonym postanowieniu wskazano na konieczność zapewnienia pełnej realizacji zasady praworządności, co w przypadku organu nadzoru oznacza przyznanie temu organowi prawa do autoweryfikacji poprzedniego osądu dotyczącego stwierdzonej wadliwości uchwały organu gminy, a w konsekwencji, po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, stwarza możliwość wniesienia przez organ nadzoru skargi na taką uchwałę do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga jest uzasadniona. I. Stan faktyczny jest następujący: w trakcie procedury związanej z uchwaleniem MPZP "[...]", Wójt Gminy K. pismem z dnia [...]r. (k.29 akt sądowych) wystąpił o uzgodnienie projektu planu do Wojewody. Z akt administracyjnych wynika, że działający z upoważnienia Wojewody Dyrektor Zespołu K. Parków Krajobrazowych w K. postanowieniem z dnia [...]r. znak[...], nie uzgodnił przedstawionego projektu. Postanowienie to utrzymane zostało w mocy przez Ministra Środowiska rozstrzygnięciem z dnia [...]r. nr[..]. Na skutek skargi Wójta Gminy K., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 października 2006r. sygn. IV SA/Wz 1302/06, uchylił zaskarżone postanowienie wraz z postanowieniem organu I instancji; wyrok uprawomocnił się 27 listopada 2006r. Do ponownego zaopiniowania projektu planu przez Dyrektora Zespołu K. Parków Krajobrazowych w K. doszło w dniu [...]r., przy czym Dyrektor do wydania postanowienia zobowiązany został pismem Ministra Środowiska z dnia 19 grudnia 2006r. znak: [...](k.27 akt sądowych). Postanowieniem z dnia [...]r. [...] Dyrektor ZKPK w K. ponownie odmówił uzgodnienia projektu MPZP "[...]" wskazując jednocześnie w motywach rozstrzygnięcia, na jakich warunkach uzgodnienie projektu planu byłoby możliwe (K. 21-26). Postanowienie to wysłane zostało do Wójta Gminy K. i wpłynęło do tegoż organu w dniu 18 stycznia 2007r. (k.29). W takim stanie sprawy Rada Gminy K. w dniu 19 lutego 2007r. uchwaliła MPZP "[...]" i uchwała w tym przedmiocie, Nr[...]., stanowi przedmiot skargi. II. Procedura dotycząca uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego znalazła kompleksowe unormowanie w powołanej już ustawie z dnia 27 marca 2007r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy czym kolejność czynności wykonywanych przez wójta gminy, po podjęciu uchwały o przystąpieniu do uchwalenia planu, zawarta została w przepisie art. 17 u.p.z.p. Jedną z tych czynności jest obowiązek uzgodnienia projektu planu ze szczegółowo wskazanymi organami (art. 17 ust.7 u.p.z.p.), przy jednoczesnym upoważnieniu wójta do zakreślenia terminu, nie krótszego niż 21 dni, do dokonania uzgodnień albo przedstawienia opinii przez te organy (art. 25 u.p.z.p.). W sprawie znaczenie ma również przepis art. 24 u.p.z.p. I tak, zgodnie z ustępem 1 organy, o których mowa w art. 11 pkt 6 i 7 oraz art. 17 pkt 7, w zakresie swojej właściwości rzeczowej lub miejscowej, uzgadniają, na swój koszt, odpowiednio projekt studium albo projekt planu miejscowego. Uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego. W myśl natomiast ust. 2 tegoż artykułu wójt, burmistrz albo prezydent miasta może uznać za uzgodniony projekt studium albo projekt planu miejscowego w przypadku, w którym organy, o których mowa w ust. 1, nie określą warunków, na jakich uzgodnienie może nastąpić, albo nie powołają podstawy prawnej uzasadniającej ich określenie. III. W stanie faktycznym sprawy, przy uwzględnieniu wskazanych regulacji prawnych Gmina K. uznała, że nie było przeszkód do uchwalenia planu z dwóch powodów: po pierwsze, organ uzgadniający projekt planu nie wydał postanowienia w terminie wynikającym z pisma Wójta Gminy z dnia 9 lutego 2006r., co równoznaczne jest z uzgodnieniem (art. 25 ust.2 u.p.z.p.) i po drugie, niezależnie od przekroczenia terminu uzgodnienia przez Wojewodę, istniały przesłanki z art. 24 ust.2 u.p.z.p. upoważniające do uznania projektu za uzgodniony, bowiem postanowienie z dnia [...]r. wydane z upoważnienia Wojewody przez Dyrektora ZKPK nie odpowiadało przepisom. Ze stanowiskiem takim nie można się zgodzić. Przede wszystkim stwierdzić należy, że z istoty uzgodnienia wynika, iż organ występujący o dokonanie uzgodnienia jest związany jego treścią. Zatem tylko pozytywne uzgodnienie, względnie uzgodnienie na określonych warunkach, może stanowić podstawę kontynuowania procedury w zakresie uchwalania planu, skoro ustawodawca w art. 17 pkt 9 u.p.z.p. nałożył na wójta (burmistrza, prezydenta miasta) obowiązek wprowadzenia do projektu zmian wynikających z uzyskanych uzgodnień. W realiach sprawy organ uzgadniający I instancji postanowieniem z dnia 8 marca 2006r. odmówił uzgodnienia projektu planu, uniemożliwiając tym samym wójtowi kontynuowanie prac planistycznych. Gmina K. korzystając z uprawnień wynikających z art. 106 § 5 kpa wniosła zażalenie, a następnie uruchomiła postępowanie sądowoadministracyjne, ze skutkiem uchylenia postanowień obu instancji. Zaistniała więc sytuacja, w której organ uzgadniający miał obowiązek ponownie rozpoznać sprawę i wydać postanowienie w przedmiocie uzgodnienia projektu planu. Jeśli chodzi o termin wydania ponownego rozstrzygnięcia przez Dyrektora ZKPK to jest rzeczą oczywistą, że z uwagi na wiążące organy administracyjne stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Warszawie z dnia 10 października 2006r. sygn. IV SA/Wz 1302/06 (art.153 P.p.s.a.), niezbędnym było przekazanie organowi I instancji tego orzeczenia, a także konieczny był zwrot akt administracyjnych. Z akt sądowych wynika, że nastąpiło to przy piśmie Ministerstwa Środowiska z dnia 19 grudnia 2006r., które do Dyrektora ZKPK wpłynęło w dniu 29 grudnia 2006r. (k.19). Zatem termin do dokonania uzgodnienia, o jakim mowa w art. 25 ust. 1 u.p.z.p., nie krótszy niż 21 dni od dnia udostępnienia projektu planu, należy liczyć od 19 grudnia 2006r. Wobec tego stwierdzić należy, że wydane w dniu 16 stycznia 2007r. przez Dyrektora ZKPK postanowienie, doręczone Wójtowi Gminy 18 stycznia 2007r. podjęte zostało przed upływem terminu z art. 25 ust. 1 u.p.z.p. Nie sposób też w tym miejscu pominąć regulację zawartą w art. 26 ust.1 u.p.z.p., która umożliwia zmianę stanowiska organu uzgadniającego projekt planu. Gdyby więc zgodzić się poglądem reprezentowanym przez Gminę K, że uzgodnienia dokonano po terminie, to i tak rozstrzygnięcie w tym przedmiocie z dnia 16 stycznia 2007r. miałoby dla gminy charakter wiążący, a jedynie mogłoby mieć wpływ na rozliczenia kosztów związanych z procedurą planistyczną. Jeśli chodzi o treść postanowienia uzgadniającego z dnia 16 stycznia 2007r., to wbrew poglądowi Gminy brak było podstaw do zastosowania przepisu art. 25 ust. 2 u.p.z.p., bowiem organ w uzasadnieniu zamieścił warunki, na jakich uzgodnienie projektu planu byłoby możliwe. Natomiast brak akceptacji postawionych warunków otwierał gminie drogę do skorzystania z przysługujących środków zaskarżenia. Dodać końcowo należy, że właśnie brak warunków, na jakich uzgodnienie projektu planu byłoby możliwe, w świetle wyroku WSA w Warszawie był przyczyną uchylenia postanowień organów obu instancji. Rozpoznając ponownie sprawę Dyrektor ZKPK wadę tę wyeliminował podając na stronie 5 uzasadnienia wymagane dla uzgodnienia warunki. Reasumując stwierdzić należy, że podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Gminy K. w sposób istotny naruszyła przepis art. 17 pkt 7 u.p.z.p., gdyż uchwaliła plan przy braku uzgodnienia projektu planu przez działającego z upoważnienia Wojewody Dyrektora ZKPK w K. Z tych przyczyn zaskarżona uchwała podlega stwierdzeniu nieważności, w oparciu o art.147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art.28 ust. 1 u.p.z.p. Orzeczenie zamieszczone w punkcie II wyroku uzasadnia art. 152 P.p.s.a.