I OSK 708/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łukaszewska- Macioch Sędziowie Sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.) Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 18 lutego 2009 r. sygn. akt II SA/Bd 65/09 w sprawie ze skargi A.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odsetek od zasiłku pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, wyrokiem z dnia 18 lutego 2009 r. sygn. akt II SA/Bd 65/09 oddalił skargę A.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...], uchylającą decyzję odmawiającą przyznania odsetek i umarzającą postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Sąd przytoczył treść decyzji z dnia [...] października 2008 r., wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta Włocławka, którą odmówiono A.W. odsetek od zasiłku pielęgnacyjnego, wypłaconego za okres od czerwca 2003 r. do 30 września 2009 r. Organ uzasadnił odmowę tym, iż ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.) nie zawiera przepisu przewidującego wypłatę odsetek od zaległych świadczeń. Rozpatrujące odwołanie A.W. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Włocławku w dniu [...] grudnia 2008 r. uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i umorzyło postępowanie przed tym organem. Kolegium stwierdziło, że ani ustawa oświadczeniach pielęgnacyjnych, ani Kodeks postępowania administracyjnego nie przewidują możliwości dochodzenia odsetek w przypadku uzyskania przez stronę w wyniku postępowania, korzystnego dla niej rozstrzygnięcia. Uchylając decyzję organu pierwszej instancji Kolegium umorzyło postępowanie na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. jako bezprzedmiotowe. Skargę od powyższej decyzji wniósł do Sądu A.W., zarzucił naruszenie prawa i Konstytucji RP, argumentując, iż stanowisko SKO oznacza uprzywilejowanie organów administracji, skoro nie odpowiadają one za zwłokę na ogólnie przyjętych zasadach. Zdaniem skarżącego, jeżeli przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych nie zawierają przepisów o wypłacie odsetek od zaległych świadczeń, to organ winien uwzględnić zasady wynikające z Konstytucji RP, w tym zasadę równości wobec prawa. Wypłata odsetek zrekompensowałaby szkodę jaką poniósł skarżący przez pozbawienie go przez długi czas należnych świadczeń. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy dokonał oceny legalności zaskarżonej decyzji na podstawie przepisów K.p.a. i ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Wymaganym elementem sprawy administracyjnej jest istnienie przepisu prawa materialnego powszechnie obowiązującego (ustawy lub aktu wykonawczego do ustawy), uprawniającego do rozpoznania żądania wnioskodawcy w drodze postępowania administracyjnego, a tym samym do rozstrzygnięcia w kwestii tego żądania co do istoty, poprzez wydanie decyzji pozytywnej lub negatywnej. Jako trafne ocenił Sąd stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, iż ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, do których należą zasiłki pielęgnacyjne, nie zawiera przepisu, który mógłby stanowić podstawę do rozstrzygania o roszczeniach w przedmiocie odsetek od wypłaconych z opóźnieniem świadczeń. Wbrew sugestiom zawartym w odwołaniu od decyzji pierwszej instancji źródłem obowiązku organu w powyższym zakresie nie mogą być przepisy materialnego prawa cywilnego, będące domeną sądowego stosowania prawa (przez sądy powszechne). Organ administracji publicznej nie jest kompetentny do oceny stanu faktycznego lub prawnego na podstawie przepisów prawa cywilnego i przepisy tego prawa nie mogą stanowić podstawy załatwiania sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Skoro intencją ustawodawcy było pozostawienie poza sferą regulacji kwestii odsetek od z opóźnieniem wypłacanych świadczeń rodzinnych, to organy administracji nie mogą rozstrzygać o żądaniu w tym przedmiocie tworząc niejako we własnym zakresie na potrzeby wnioskującego normy, których nie ma w ustawie z 28 listopada 2003 r. Tego rodzaju postępowanie organów pozostawałoby w sprzeczności z art. 6 K.p.a., statuującym zasadę działania organów administracji publicznej na podstawie przepisów prawa. Wydanie decyzji w sprawie, dla której załatwienia nie jest przewidziana forma decyzji oznaczałoby, że decyzja ta wydana została bez podstawy prawnej, co stanowi przesłankę do stwierdzenia jej nieważności, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W ocenie Sądu uprawnienia dla orzekających w niniejszej sprawie organów nie może stwarzać, wbrew sugestii skarżącego, sformułowana w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasada równości wszystkich wobec prawa. Jak bowiem wyżej zaznaczono, organy władne są wydawać decyzje jedynie w przypadku wyraźnego umocowania w ustawie (akcie wykonawczym), zawierającej przepisy prawa materialnego. Za niezasadny uznał Sąd zarzut naruszenia przez organ konstytucyjnej zasady równości w sytuacji, gdy już poprzez brak wprowadzenia jakiejś regulacji prawnej uprawnienia obywateli są w istocie rzeczy nierówne (zwłaszcza w stosunku do uprawnień organów). Natomiast, gdy sytuacja prawna i faktyczna konkretnych osób w toczących się postępowaniach administracyjnych jest zbliżona, mogą one zgodnie z powyższą zasadą oczekiwać, iż zostaną wobec nich podjęte przez organ w oparciu o przepis prawa materialnego decyzje o podobnej, jeśli nie tożsamej treści. Brak w niniejszym przypadku przedmiotu postępowania administracyjnego w postaci sprawy administracyjnej, w której organ obligowany byłby do wydania w oparciu o przepis ustawy o świadczeniach rodzinnych rozstrzygnięcia merytorycznego w przedmiocie odsetek powoduje, że postępowanie pierwszoinstancyjne zainicjowane wnioskiem skarżącego o przyznanie odsetek ustawowych z tytułu opóźnienia w wypłacie zasiłku pielęgnacyjnego, okazało się bezprzedmiotowe. Trafnie zatem SKO uchylając decyzję organu pierwszej instancji (z uwagi na brak podstaw do wydania przezeń rozstrzygnięcia co do meritum) orzekło, powołując się na art. 105 § 1 K.p.a. o umorzeniu postępowania tego organu. Nadto Sąd stwierdził, iż w tym postępowaniu ogranicza się do badania legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia. W przypadku, gdy zgodność z Konstytucją RP w sprawie zastosowania przepisu prawa zostanie podważona orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego, istnieje przesłanka do wznowienia postępowania administracyjnego, określona w art. 145a § 1 K.p.a., co skutkuje wydaniem przez Sąd wyroku uchylającego kwestionowane w skardze rozstrzygnięcie ze wskazaniem zastosowania przy podejmowaniu decyzji konkretnej wykładni danego unormowania. Wobec tego, że w niniejszej zaś sprawie tego rodzaju sytuacja nie zaistniała Sąd nie podzielając zarzutów skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, zw. dalej ustawą P.p.s.a.) oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A.W., reprezentowany przez adw. T.B. i zaskarżając wyrok w całości na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy P.p.s.a. zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niezastosowanie wynikającej z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasady równości wszystkich wobec prawa i wynikającego z tego przepisu prawa do odsetek z tytułu opóźnienia w wypłacie świadczeń z tytułu opieki społecznej. Skarga kasacyjna domaga się zmiany zaskarżonego wyroku przez ustalenie, że A.W. przysługują odsetki z tytułu opóźnienia w wypłacie zasiłku pielęgnacyjnego począwszy od czerwca 2003 r. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor powtarza, iż stanowisko organów oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego narusza porządek prawny wynikający z Konstytucji RP. Oznacza ono, że organy administracji decydujące o wypłacie świadczeń z zakresu opieki społecznej zajmują uprzywilejowane stanowisko wobec obywatela, gdyż nie odpowiadają za zwłokę w wypłacie świadczeń pieniężnych na zasadach ogólnych. Oczywistym jest, że A.W. nie otrzymując należnego mu z mocy prawa świadczenia opiekuńczego doznał istotnej szkody - chociażby przez obniżenie standardu i tak bardzo trudnego życia. Sytuacja taka sprzeczna jest z zasadą sprawiedliwości społecznej oraz z zasadami wyrażonymi w treści art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Za istotny uważa Kasator fakt, że Sądy rozpoznające sprawy obywateli winny kierować się nie tylko literalnym zapisem ustaw, ale winny uwzględniać w swoim orzecznictwie bezpośrednio zasady wynikające z Konstytucji RP. Z uwagi na zbliżony charakter świadczenia jak i podobne uregulowanie prawne sprawa ta winna być rozstrzygana w sposób analogiczny do stanowiska wyrażonego przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 11 września 2007 r. sygn. P.11/07 dot. opóźnień w wypłacie rent i emerytur. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając - stosownie do art. 183 § 1 ustawy P.p.s.a. skargę kasacyjną w jej granicach, nie uznał jej za zasadną. Skarga kasacyjna oparta o podstawę z art. 174 pkt 1 ustawy P.p.s.a. wskazuje jako naruszony przepis art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który stanowi, iż Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Powyższy przepis był często przedmiotem wykładni i doczekał się bogatego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. Kasator nie wskazuje jednakże na czym w tym konkretnym przypadku miałoby polegać naruszenie powyższego przepisu, który swym zakresem obejmuje zarówno zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa jak i zasadę sprawiedliwości społecznej. Naruszenie tego przepisu Kasator łączy natomiast z naruszeniem przepisu art. 32 ust. 1 Konstytucji, w myśl którego wszyscy wobec prawa są równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wykładnia tego przepisu nie narusza prawa i odpowiada ona przyjętej w wielu orzeczeniach Trybunału Konstytucyjnego wykładni. Trybunał Konstytucyjny uznawał wielokrotnie, iż z zasady równości wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej klasy (kategorii). Wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną) powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Jednocześnie Trybunał wielokrotnie podkreślał, iż nie ma bezwzględnej równości obywateli (przykładowo wyrok TK z 19 stycznia 2000 r. sygn. K 17/99). Trafnie Sąd zauważył, iż przez brak wprowadzenia regulacji prawnej uprawnienia obywateli są nierówne, jednakże kwestię czy narusza to konstytucyjną zasadę równości należy rozpatrywać na płaszczyźnie istnienia owej wspólnej cechy, uzasadniającej równe traktowanie określonych podmiotów. Przechodząc do przedmiotu niniejszej sprawy należy zauważyć, w nowym systemie prawa nie istnieje jakiś ogólny obowiązek płacenia odsetek w każdym, przypadku istnienia zobowiązania pieniężnego. Źródłem tego typu powinności musi być szczególny tytuł prawny. W stosunkach cywilnoprawnych odsetki ustawowe należą się tylko w sytuacjach określonych w art. 359 § 1 K.c. Jeśli chodzi o stosunki administracyjnoprawne, odsetki należą się wówczas, gdy konkretny przepis prawa tak stanowi lub odsyła w kwestiach nieuregulowanych w ustawie do stosowania w tym przedmiocie przepisów Kodeksu cywilnego. Zasadnie w tej sytuacji organy, a następnie Sąd pierwszej instancji przyjęły, że wobec braku w ustawie o świadczeniach rodzinnych normy prawnej, według której od opóźnionych świadczeń należą się odsetki, brak jest podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej. Brak zaś podstawy prawnej do orzekania w drodze decyzji stwarza sytuację przewidzianą w art. 105 § 1 K.p.a., w której organ administracji umarza postępowanie jako bezprzedmiotowe. Oddalenie skargi przez Sąd pierwszej instancji od decyzji ostatecznej, która umarzała postępowanie przed organem pierwszej instancji jako bezprzedmiotowe nie naruszało prawa. Za nietrafne uznał Naczelny Sąd Administracyjny powoływanie się przez Kasatora na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 września 2007 r. sygn. akt P 11/07, który dotyczy rozumienia treści art. 118 ust. 1a ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.) jednakże zważyć należy, iż zgodnie z art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych od niewypłaconych przez organ rentowy w terminie świadczeń z ubezpieczeń społecznych, przysługują odsetki. W tym, przypadku istnieje wyraźna podstawa prawna do dochodzenia odsetek przed organami rentowymi, jest to zatem odmienna sytuacja niż uregulowana w ustawie o świadczeniach rodzinnych. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.