I OSK 425/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) Sędziowie sędzia NSA Jolanta Rajewska sędzia NSA Jerzy Stankowski Protokolant Urszula Radziuk po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 1420/07 w sprawie ze skargi T. S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienie ze służby w Policji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 1420/07 oddalił skargę T. S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2007 r., nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: T. S. raportem z dnia [...] grudnia 2006 r. wystąpił do Komendanta Głównego Policji z prośbą o zwolnienie ze służby w Policji z dniem [...] grudnia 2006 r. Komendant Główny Policji nie wyraził zgody na rozwiązanie stosunku służbowego w zaproponowanym przez policjanta terminie, wyraził zgodę na zwolnienie ze służby w terminie ustawowym, o czym poinformowano zainteresowanego pismem z dnia [...] grudnia 2006 r. W dniu [...] stycznia 2007 r. T. S. wystąpił do Komendanta Głównego Policji z wnioskiem o wstrzymanie procedury zwolnienia, gdyż jak stwierdził, nie jest zainteresowany odejściem ze służby w innym, niż wskazanym przez siebie terminie, tj. [...] grudnia 2006 r. Rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] marca 2007 r. Komendant Główny Policji zwolnił policjanta ze służby w Policji z dniem [...] marca 2007 r. na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji (Dz.U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.). Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] maja 2007 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu odwołania T. S., uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej daty zwolnienia ze służby i ustalił nowy termin zwolnienia ze służby na dzień [...] czerwca 2007 r., a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. T. S. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie podniósł zarzuty będące wcześniej przedmiotem odwołania to jest obrazę przepisów prawa materialnego – art. 41 ust. 3 ustawy o Policji i art. 61 § 1 i art. 65 § 1 Kodeksu cywilnego. Skarżący podkreślił, że niezgodnie z treścią art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, poprzez wadliwą interpretację wyżej wspomnianych przepisów w aspekcie oświadczenia woli, organ orzekł w przedmiotowej sprawie wbrew woli zainteresowanego policjanta. Wskazał także na uchybienie przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę stwierdził, że zgodnie z treścią art. 41 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, policjanta zwalnia się ze służby w terminie do 3 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby. Jest to przepis kategorycznie sformułowany przez ustawodawcę. Pisemne zgłoszenie przez policjanta wystąpienia ze służby jest dla organu wiążące i niezależne od przyczyn jego podjęcia przez policjanta. Wobec takiego zgłoszenia, rola organu ogranicza się w istocie do określenia daty wystąpienia ze służby, która musi mieścić się w trzymiesięcznym okresie od daty zgłoszenia. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skuteczne cofniecie zgłoszenia wystąpienia ze służby mogłoby nastąpić jedynie wskutek wyrażenia na takie cofnięcie zgody przez organ. Można by też za skuteczne cofnięcie zgłoszenia wystąpienia uznać taką sytuacje, gdy zarówno zgłoszenie wystąpienia ze służby jak i jego cofniecie wpłynęły do organu jednocześnie, wówczas oświadczenia te nawzajem się znoszą i brak jest stosownego zgłoszenia wystąpienia ze służby w rozumieniu art. 41 ust. 3 ustawy o Policji. Powyższe zasady można by wyinterpretować z treści samej normy art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, traktując zgłoszenie wystąpienia ze służby jako oświadczenie woli policjanta. Ponieważ prawo administracyjne (w pojęciu niniejszej sprawy Kodeks postępowania administracyjnego i ustawa o Policji) nie zawierają przepisów regulujących zagadnienia oświadczeń woli, pomocne w rozstrzygnięciu niniejszej sprawy mogą być regulacje zawarte w art. 61 i art. 65 Kodeku cywilnego. Odwołanie oświadczenia woli jest skuteczne, jeżeli doszło do adresata jednocześnie z tym oświadczeniem lub wcześniej. Pamiętać jednak należy, iż prawo administracyjne ma swoją odrębność, stąd też przepisy te należy traktować jedynie posiłkowo, jako ułatwiające wykładnię administracyjnego przepisu prawa materialnego, jakim jest norma art. 41 ust. 3 ustawy o Policji. Na możliwość stosowania takiej konstrukcji wskazywał A. Świątkowski w glosie do wyroku NSA z dnia 12 maja 1995 r., sygn. akt II SA 699/95 ("Prokuratura i Prawo" 1997, nr 1, s. 405 – t. 1). Powracając do stanu faktycznego niniejszej sprawy, Sąd I instancji podkreślił, że nie zachodzi tu żadna ze wskazanych wyżej sytuacji faktycznych, jak zgoda organu na cofnięcie zgłoszenia wystąpienia ze służby, czy też jednoczesność wpływu do organu zgłoszenia wystąpienia wraz z jego odwołaniem. W rozumieniu przepisu art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, pismem z dnia [...] grudnia 2006 r. T. S. zgłosił wystąpienie ze służby w Policji, a zatem skutecznie zainicjował całe postępowanie w tej sprawie. Zawarcie w tym piśmie daty zwolnienia stanowiło jedynie niewiążącą organ propozycję. Odmowa przyjęcia przez organ proponowanej daty zwolnienia ze służby w żaden sposób nie wpływa na ocenę skuteczności samego wystąpienia ze służby. Cofnięcie żądania zwolnienia ze służby w Policji pismem z dnia [...] stycznia 2007 r. nie wywołuje skutków w zakresie bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie decyzji o zwolnieniu, prawidłowo postępowanie to toczyło się dalej, a podjęta decyzja była zgodna z pierwotnym żądaniem funkcjonariusza wystąpienia ze służby. Odnosząc się do zarzutów skargi w zakresie obrazy przepisów prawa materialnego, Sąd wskazał, iż z treści pism składanych przez skarżącego nie wynika, aby zgłoszenie wystąpienia ze służby (pismo z [...] grudnia 2006 r.) mogło wiązać organ w przedmiocie zwolnienia ze służby wyłącznie z datą [...] grudnia 2006 r. Gdyby nawet taka była subiektywna intencja policjanta, to w przypadku niezwolnienia go ze służby z dniem [...] grudnia 2006 r., natychmiast powinien czynić starania w kierunku "wycofania" wystąpienia, czego nie uczynił. Wojewódzki Sąd Administracyjny – w świetle okoliczności sprawy – uznał za nietrafne zawarte w skardze twierdzenie, że organ zwolnił policjanta w trybie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji wbrew jego woli, stwierdził ponadto, że zarzuty naruszenia przepisów procedury administracyjnej są chybione. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę T. S. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł T. S., zaskarżając wyrok w całości i jako podstawy skargi kasacyjnej wskazując: I. Naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie: a) art. 41 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż oświadczenie o zwolnieniu z Policji ze wskazaniem konkretnego dnia, z upływem którego funkcjonariusz był zainteresowany odejściem ze służby jest bezwarunkowym wystąpieniem ze służby w rozumieniu powyższego przepisu podczas, gdy oświadczenie takie należy rozumieć wyłącznie jako poddanie pod rozwagę Komendanta Głównego zwolnienia ze służby, z zastrzeżeniem warunku w postaci określonej daty zwolnienia, od którego funkcjonariusz uzależniał swoją chęć wystąpienia ze służby; b) art. 65 § 1 Kodeksu cywilnego w związku z art. 89 Kodeksu cywilnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż oświadczenie skarżącego o zwolnieniu z Policji było oświadczeniem bezwarunkowym, mimo iż zawierało ono warunek w postaci określonej daty zwolnienia, od którego funkcjonariusz uzależniał swoją chęć wystąpienia ze służby; c) art. 61 § 1 Kodeksu cywilnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż oświadczenie skarżącego o zwolnieniu z Policji wiązało skarżącego od dnia jego doręczenia Komendantowi Głównemu Policji, mimo iż w przedmiotowym stanie faktycznym i prawnym nie jest możliwe stosowanie go wprost, bez uwzględnienia specyfiki art. 41 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. II. Naruszenie przepisów postępowania a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 litera c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7 k.p.a. oraz 77 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji organu administracji w sytuacji, gdy doszło do rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wadliwy oraz niepodjęcia koniecznych działań celem wyjaśnienia stanu faktycznego w ten sposób, że wadliwie ustalono, iż pismem z dnia [...] grudnia 2006 r. skarżący wyraził bezwarunkową wolę odejścia ze służby w Policji, gdy w istocie było to oświadczenie warunkowe, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny dopuścił się naruszenia art. 41 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Przepis ten zezwala na zwolnienie w terminie 3 miesięcy policjanta, który złożył oświadczenie o wystąpieniu ze służby. Jak podkreśla się w orzecznictwie, przepis ten pozwala na zwolnienie policjanta chcącego wystąpić ze służby z ominięciem dodatkowych procedur, z drugiej zaś strony pozwala jego przełożonym na takie ustalenie terminu zwolnienia, aby nie naruszało to interesu służby. Wykładnia literalna użytego w tym przepisie określenia "zwolnienie ze służby" wskazuje, iż chodzi tutaj o bezwarunkowe oświadczenie woli zgłaszające gotowość wystąpienia ze służby. W przedmiotowej sprawie nie doszło jednak do złożenia takiego oświadczenia woli. Oświadczenie woli skarżącego warunkowało gotowość odejścia ze służby od umożliwienia takiego odejścia we wskazanym terminie – do dnia [...] grudnia 2006 r. Stosując do takiego oświadczenia kryteria Kodeksu cywilnego należy uznać, iż zgoda na odejście ze służby związana była z warunkiem w rozumieniu 89 k.c. W przypadku nieziszczenia się warunku (to znaczy nie zwolnienia ze służby z dniem [...] grudnia 2006 r.) zgodę skarżącego należy uznać za bezskuteczną. W przedmiotowej sprawie T. S. w sposób wyraźny w piśmie z dnia [...] grudnia 2006 r. wskazał, iż odejście ze służby wiąże z określoną datą, a po powzięciu przez skarżącego informacji, iż Komendant Główny Policji nie zamierza zwolnić go w terminie wskazanym w piśmie z dnia [...] grudnia 2006 r., lecz w innym ustawowym terminie, niezwłocznie pismem z dnia [...] stycznia 2007 r. wycofał swój wniosek o zwolnienie go ze służby. Z uwagi na powyższe, nie można mieć jakichkolwiek wątpliwości co do woli skarżącego odnośnie odejścia z Policji. Odnosząc się z kolei do zarzutów naruszenia art. 61 § 1 k.c. autor skargi kasacyjnej stwierdził, że nie jest możliwe stosowanie w przedmiotowej sprawie tego przepisu wprost. Kluczową kwestią dla rozstrzygnięcia możliwości zwolnienia policjanta w trybie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji jest ustalenie jego rzeczywistej woli wystąpienia ze służby. Fakt złożenia, oświadczenia o cofnięciu oświadczenia o wystąpieniu ze służby (o ile oczywiście zostanie ono złożone przed wydaniem decyzji administracyjnej) powinien zostać uwzględniony z uwagi na przesłankę zgody zainteresowanego jako najistotniejszej przesłanki dla możliwości zastosowania trybu z art. 41 ust. 3 ustawy o Policji. Podstawowy w opinii skarżącego błąd popełniony przy wydaniu zaskarżonego wyroku, polega na niewłaściwym zastosowaniu art. 65 § 1 k.c. oraz art. 89 k.c. w zakresie wykładni oświadczenia woli skarżącego i nieuwzględnieniu okoliczności, iż oświadczenie to nie było bezwarunkowym oświadczeniem o wystąpieniu ze służby, lecz oświadczeniem warunkowym, związanym z określoną datą odejścia ze służby. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawy w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 powołanego artykułu. Wobec tego, że w sprawie nie wystąpiły wskazane tam okoliczności, skarga kasacyjna rozpoznana została w granicach wynikających z podniesionych w niej zarzutów. W pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy doszło do rozpatrzenia w sposób wadliwy materiału dowodowego i ustalenia, że pismem z dnia [...] grudnia 2006 r. T. S. wyraził bezwarunkową wolę odejścia ze służby w Policji, gdy w istocie było to oświadczenie warunkowe. Tak sformułowany zarzut nie mógł być uznany za uzasadniony. Dotyczy on w istocie nie naruszenia przepisów postępowania, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., lecz wyniku rozstrzygnięcia, który był skutkiem nie tyle nienależytego wyjaśnienia stanu faktycznego, ile przy bezspornym stanie faktycznym sprawy wynikał z jego odmiennej, niż to przyjmuje skarżący kasacyjnie, oceny jego pisma z dnia 11 grudnia 2006 r. w świetle przepisów materialnoprawnych. Materialnoprawną podstawę kontrolowanych przez Sąd I instancji decyzji stanowił art. 41 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Zgodnie z tym przepisem policjanta zwalnia się ze służby w terminie 3 miesięcy od zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby. Przełożony właściwy w sprawach osobowych (art. 32 ust. 1 cyt. ustawy) ma zatem obowiązek rozwiązania stosunku służbowego zgodnie z żądaniem funkcjonariusza, nie później niż w terminie 3 miesięcy od zgłoszenia takiej prośby. W rozpoznawanej sprawie T. S. dnia [...] grudnia 2006 r. wystąpił o zwolnienie go ze służby w Policji. Następnie – po doręczeniu tego raportu adresatowi – podjął w dniu [...] stycznia 2007 r. działania zmierzające do cofnięcia swej prośby. Komendant Główny Policji nie wyraził jednak zgody na cofnięcie zgłoszonego przez skarżącego żądania. Powyższe okoliczności są w sprawie bezsporne. Rozstrzygnięcia wymaga natomiast kwestia charakteru omawianego wystąpienia oraz ocena skuteczności oświadczeń woli składanych przez policjanta w toku postępowania o zwolnienie go ze służby. Sąd I instancji przyjął, że prośba policjanta o zwolnienie go ze służby nie ma charakteru wyłącznie procesowego żądania wszczęcia postępowania administracyjnego, oraz że ważność i skuteczność oświadczeń strony składanych w toku przedmiotowego postępowania należy oceniać posiłkując się przepisami Kodeksu cywilnego. Pogląd ten podziela także Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną. Nie do przyjęcia jest bowiem odmienne, prezentowane przez skarżącego stanowisko, że policjant, który wystąpił o rozwiązanie z nim stosunku służbowego jest jedynym i swobodnym dysponentem złożonego oświadczenia woli, może je zatem w każdym czasie wycofać, bez zgody jakiegokolwiek innego podmiotu, a w konsekwencji wycofanie prośby o zwolnienie sprawia, że wcześniej zgłoszone żądanie nie wywołuje żadnych skutków prawnych. Przedmiotowe wystąpienie jest czynnością o charakterze mieszanym, w której elementy materialnoprawne i procesowe występują łącznie. Nie jest to zatem żądanie, o którym mowa w art. 61 § 1 k.p.a. Wystąpienie to nie tylko wszczyna postępowanie administracyjnoprawne, ale przede wszystkim wywołuje skutki w zakresie prawa materialnego. Policjant ma prawo żądać rozwiązania z nim stosunku służbowego, a organ zobowiązany jest wydać w zakreślonym terminie stosowną decyzję o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby. Prawo zgłoszenia wystąpienia ze służby jest zatem elementem wyznaczającym materialnoprawny status policjanta. Wskazuje na dobrowolny, a nie przymusowy charakter służby. Policjant, występując o rozwiązanie z nim stosunku służbowego, składa oświadczenie woli skierowane do określonego adresata, to jest przełożonego właściwego w sprawach osobowych. Ustawa o Policji i inne przepisy prawa administracyjnego nie regulują zasad składania oświadczeń woli w administracyjnoprawnych stosunkach służbowych. W omawianym zakresie występuje luka w prawie. W takich przypadkach jedną z dopuszczalnych form wykładni jest analogia "z prawa" (analogia iuris). Przy interpretacji przepisów prawa administracyjnego – w doktrynie i orzecznictwie – dopuszcza się przy tym możliwość korzystania z analogicznych rozwiązań przyjętych w prawie cywilnym. Nie ma żadnych racjonalnych przesłanek, aby także i do omawianych oświadczeń policjantów nie stosować przepisów art. 61 Kodeksu cywilnego (takie stanowisko zajmował w wielu orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny – np. wyrok z dnia 1 sierpnia 2007 r., sygn. akt I OSK 597/07, niepublikowany; wyrok z dnia 1 września 2007 r., sygn. akt I OSK 360/07, niepublikowany; wyrok z dnia 28 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1816/07, niepublikowany). Zgodnie z art. 61 k.c. oświadczenie adresowane do innego podmiotu wywiera skutki prawne z chwilą, gdy dotarło do adresata w takiej formie, iż mógł się on zapoznać z treścią tego oświadczenia. Odwołanie takiego oświadczenia jest skuteczne jedynie wówczas, gdy doszło do adresata jednocześnie z tym oświadczeniem. W świetle tej regulacji oświadczenie woli złożone drugiej stronie wiąże osobę, która oświadczenie takie złożyła. Może być ono skutecznie odwołane po tym jak doszło do wiadomości adresata tylko za jego zgodą. W rozpoznawanej sprawie adresat wystąpienia z dnia [...] grudnia 2006 r. zapoznał się z jego treścią przed złożeniem przez T. S. kolejnego raportu. Organ I instancji mógł przychylić się do prośby skarżącego o cofnięcie wystąpienia ze służby, ale nie był do tego zobowiązany. Skoro zgody takiej nie wyraził, to odwołanie przez skarżącego wystąpienia dotyczącego zwolnienia go ze służby w Policji, w myśl art. 61 k.c., było bezskuteczne. Przy ocenie skutków oświadczenia woli o wystąpieniu ze służby przepisy Kodeksu cywilnego nie mogą być zastosowane wprost, należy przepisy te interpretować łącznie z przepisami ustawy o Policji. Przepis art. 41 ust. 3 ustawy o Policji wyraźnie przewiduje, że organ policji ma obowiązek rozwiązania stosunku służbowego nie później niż w terminie 3 miesięcy od zgłoszenia takiej prośby. Organowi zatem przysługuje pewna swoboda przy określeniu terminu rozwiązania stosunku służbowego. Powyższe wyklucza możliwość zastosowania art. 89 k.c. uzależniającego powstanie lub ustanie skutków czynności prawnej od warunku w postaci określenia przez skarżącego terminu rozwiązania stosunku służbowego. W takiej sytuacji należy podzielić pogląd Sądu I instancji, że wskazana w piśmie z dnia [...] grudnia 2006 r. data zwolnienia ze służby stanowi jedynie propozycję skarżącego, która nie była dla organu wiążąca, oraz że odmowa przyjęcia przez organ proponowanej daty zwolnienia ze służby w żaden sposób nie wpływa na ocenę skuteczności samego wystąpienia ze służby. Mając powyższe na uwadze za niezasadne należy uznać podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 41 ust. 3 ustawy o Policji oraz art. 65 § 1, 61 § 1 w zw. z art. 89 Kodeksu cywilnego. Z powyższych względów skarga kasacyjna jako oparta na nieusprawiedliwionych podstawach podlegała na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddaleniu.