I OSK 597/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA: Jolanta Rajewska (spr.) Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz Małgorzata Borowiec Protokolant Joanna Szcześniak po rozpoznaniu w dniu 1 sierpnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 grudnia 2006 r. sygn. akt III SA/Łd 438/06 w sprawie ze skargi M. J. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwolnienia funkcjonariusza Policji ze służby oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 20 grudnia 2006 r., sygn. akt III SA/Łd 438/06, oddalił skargę M. J. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi z dnia [...], nr [...], w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Powołaną decyzją Komendant Wojewódzki Policji w Łodzi uchylił decyzję Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...], nr [...], w części dotyczącej daty rozwiązania ze skarżącym stosunku służbowego, ustalając datę zwolnienia ze służby na dzień 25 lipca 2006 r., w pozostałej zaś części rozkaz personalny organu I instancji utrzymał w mocy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podał, że dnia 20 czerwca 2006 r. funkcjonariusze Biura Spraw Wewnętrznych Komendy Głównej Policji zatrzymali M. J. w charakterze podejrzanego o popełnienie przestępstwa z art. 228 § 3 Kodeksu karnego. Natomiast 22 czerwca 2006 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej w S. zastosował wobec policjanta dozór policyjny i zawiesił go w czynnościach służbowych. Tego samego dnia skarżący wystąpił o zwolnienie go ze służby w Policji z uwagi na nabycie uprawnień emerytalnych. W związku z tym wystąpieniem Komendant Powiatowy Policji w [...] rozkazem personalnym z dnia [...], nr [...], rozwiązał z M. J. stosunek służbowy na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58, ze zm.). Decyzja została doręczona policjantowi 27 czerwca 2006 r. Tego samego dnia skarżący wystąpił o wyrażenie zgody na wycofanie jego raportu o zwolnienie go ze służby. Komendant Powiatowy Policji nie wyraził na to zgody, zawiadamiając policjanta o swym stanowisku pismem z 28 czerwca 2006 r. W odwołaniu od decyzji organu I instancji M. J. powołał się na swój raport z 27 czerwca 2006 r. oraz stwierdził, że prośbę o zwolnienie ze służby podjął w stanie załamania nerwowego. Zdaniem Komendanta Powiatowego Policji w [...] powyższe odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż cofnięcie przez stronę złożonego świadczenia woli o rozwiązanie stosunku służbowego było bezskuteczne. Wycofanie oświadczenia, czy "odwołanie pierwotnego żądania" (zwolnienia ze służby), jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy doszło do adresata jednocześnie z tym oświadczeniem lub wcześniej. Tymczasem skarżący cofnął oświadczenie woli zawarte w swym raporcie z dnia 22 czerwca 2006 r. już po zapoznaniu się z nim przez jego adresata i po wydaniu decyzji o rozwiązaniu stosunku służbowego. Decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi M. J. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, zarzucając naruszenie art. 6 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm. - dalej kpa), poprzez ich niezastosowanie oraz nieuchylenie decyzji organu I instancji i nieumorzenie postępowania, mimo że po cofnięciu przez stronę prośby o zwolnienie ze służby postępowanie to stało się bezprzedmiotowe. Zarzucił ponadto naruszenie art. 8 i art. 9 w zw. z art. 67 § 1 i § 2 oraz art. 68 § 1 kpa, przez ich niezastosowanie i niewyjaśnienie stronie przesłanek i skutków podejmowanych w sprawie czynności, a także naruszenie art. 7 w zw. z art. 77§ 1 i art. 78 § 1 kpa, przez ich niezastosowanie oraz brak zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie. Skarżący podniósł również zarzut naruszenia § 18 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. z 2002 r., Nr 151, poz. 1261) w zw. z art. 61 § 1 kpa, przez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że do wszczętego w niniejszej sprawie postępowania miały zastosowanie przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93, ze zm. - dalej k.c.), podczas gdy do postępowania w sprawie zmiany i rozwiązania stosunku służbowego stosuje się wyłącznie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi powołanym wyrokiem z 20 grudnia 2006 r. powyższą skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. - dalej ustawa P.p.s.a.). W uzasadnieniu wyroku stwierdził, że w przedmiotowej sprawie spór dotyczy możliwości odwołania przez policjanta zgłoszenia wystąpienia ze służby. W tym zakresie w orzecznictwie sądów administracyjnych nie było jednomyślności. W niektórych sprawach przyjmowano, że przedmiotowe wystąpienie nie jest oświadczeniem woli w rozumieniu przepisów prawa cywilnego, a zatem może być ono bez względu na przyczyny skutecznie cofnięte do czasu ostatecznego zakończenia postępowania. W innych orzeczeniach uznawano natomiast, że zgłoszenie wystąpienia jest oświadczeniem woli, do którego stosuje się przepisy prawa cywilnego, wobec czego może być ono skutecznie odwołane jedynie wówczas, gdy doszło do adresata oświadczenia o wystąpieniu ze służby jednocześnie z tym oświadczeniem lub wcześniej (art. 61 k.c.), albo gdy jest dotknięte wadami, o których jest mowa w art. 82 i następnych k.c. WSA w Łodzi, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, przychyla się do tego ostatniego stanowiska. Jego zdaniem, mimo oczywistej luki w prawie, nie sposób uznać, iż w stosunkach administracyjnoprawnych nie istnieją oświadczenia woli w rozumieniu art. 61 k.c. W każdym przypadku wyrażenia woli przez obywatela w postępowaniu administracyjnym mamy do czynienia z oświadczeniem tej woli. Skoro ogólne materialne prawo administracyjne nie przewiduje możliwości dokonania oceny tych czynności, to dla dokonania takiej oceny należy wprost stosować przepisy k.c. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, iż Komendant Powiatowy Policji powiatu [...] wschodniego z dniem 23 czerwca 2006 r. zwolnił skarżącego ze służby na jego prośbę zawartą w raporcie z dnia 22 czerwca 2006 r. oraz że w dniu 27 czerwca 2006 r. M. J. zwrócił się o wrażenie zgody na wycofanie raportu w sprawie odejścia na emeryturę. Organy prawidłowo uznały, iż - zgodnie z art. 61 k.c. - cofnięcie przez skarżącego prośby o zwolnienie ze służby okazało się bezskuteczne, gdyż doszło do adresata już po otrzymaniu oświadczenia woli o zwolnienie ze służby. Odnosząc się natomiast do zarzutów dotyczących wad złożonego świadczenia woli, stwierdzić należy, iż sprawa ta powinna być rozstrzygana na podstawie norm prawa cywilnego i w trybie właściwym dla tej gałęzi prawa. Kwestii tej nie powinny zaś rozstrzygać ani organy administracji publicznej, ani sąd administracyjny. W tym zakresie organom orzekającym nie można zarzucić naruszenia prawa. Nie można również uznać by organy naruszyły art. 9 kpa, gdyż w postępowaniu administracyjnym skarżący był należycie i wystarczająco informowany przez organy o okolicznościach faktycznych i prawnych mających wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków. Organy nie miały natomiast obowiązku udzielania porad prawnych i doradztwa w sprawach wykraczających poza zakres postępowania administracyjnego, w tym wypadku postępowania cywilnego. Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Łodzi wniósł M. J., reprezentowany przez radcę prawnego. Zaskarżając orzeczenie w całości wniósł o: 1) jego zmianę i uwzględnienie skargi M. J. z dnia 8 sierpnia 2006 r., ewentualnie 2) jego o uchylenie, a ponadto o zasadzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 ustawy P.p.s.a.) oraz prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy ( art. 174 pkt 2 ustawy P.p.s.a.), tj. naruszenie: 1) § 18 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów w zw. z art. 1 ustawy P.p.s.a., art. 184 Konstytucji RP i art. 6 kpa, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa, polegającym na zastosowaniu do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej przepisów k.c., podczas gdy do postępowania w sprawach osobowych dotyczących nawiązania, zmiany i rozwiązania stosunku służbowego stosuje się wyłącznie przepisy postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego, 2) art. 7, art. 9 i art. 11 kpa w zw. z art. 141 § 4 ustawy P.p.s.a., poprzez błędną ich wykładnię i naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego, polegające w szczególności na braku odniesienia się przez Sąd administracyjny w treści uzasadnienia wyroku do wszystkich zarzutów podnoszonych w skardze z dnia 8 sierpnia 2006 r. oraz na braku logicznego wywodu prawnego z podaniem przyczyn, dla których Sąd w stosunku do wybranych okoliczności dopuszcza stosowanie w postępowaniu administracyjnym norm Kodeksu cywilnego, a w stosunku do innych, powiązanych faktycznie, prawnie i logicznie okoliczności, możliwości te wyłącza, 3) art. 61§ 1 kpa w zw. z art. 32 Konstytucji RP, poprzez błędną ich wykładnię i naruszenie zasady równego traktowania obywateli wobec prawa, polegające na odmówieniu funkcjonariuszowi Policji prawa skutecznego cofnięcia wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy każdy inny obywatel nieposiadający statusu policjanta może skutecznie cofnąć wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego, 4) art. 61 k.c. w zw. z art. 105 § 1 kpa i § 18 cyt. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r., poprzez błędną wykładnię i zastosowanie przepisu cywilnego w zakresie cofania oświadczeń woli w sprawie administracyjnej wszczętej wnioskiem strony, podczas gdy dysponentem takiego postępowania administracyjnego jest strona, której przepisy administracyjne przyznają prawo cofnięcia swojego wniosku ze skutkiem umorzenia postępowania, 5) art. 61 k.c i art. 82 k.c w zw. z art. 1 ustawy P.p.s.a. i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na bezzasadnym zróżnicowaniu stosowania cywilnych przepisów w zakresie oświadczeń woli w sprawie administracyjnej, podczas gdy w sytuacji przyjęcia przez sąd administracyjny cywilnoprawnych zasad cofania oświadczeń woli wydaje się logicznym, iż według tak samo stosowanych reguł cywilnych organ powinien stosować przepisy w zakresie oceny skuteczności tego oświadczenia woli z uwzględnieniem podnoszonych przez stronę wad oświadczenia woli, a nie doprowadzać do ograniczenia strony w prawie do sądu, 6) art. 105 § 1 kpa, poprzez jego niezastosowanie i brak uznania bezprzedmiotowości postępowania w sytuacji, gdy cofnięcie przez stronę wniosku o wszczęcie danego postępowania skutkuje bezprzedmiotowością tego postępowania, które winno być umorzone, 7) art. 141 § 4 ustawy P.p.s.a. poprzez sporządzenie do skarżonego wyroku uzasadnienia, które zawiera rażące braki w zakresie wskazania faktów, które Sąd uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a w zakresie uzasadnienia prawnego - brak wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, z logicznym przytoczeniem przepisów prawa, polegającym w szczególności na braku odniesienia się przez Sąd I instancji do wszystkich zarzutów podnoszonych przez skarżącego w skardze z dnia 8 sierpnia 2006 r. oraz braku odniesienia się do materiału dowodowego dostępnego Sądowi, w tym do zaświadczeń o stanie zdrowia skarżącego, który to stan zdrowia miał istotny wpływ na możliwość skutecznego i nieobarczonego wadami składania oświadczeń woli przez skarżącego, co uzasadnia także zarzut braku całościowego rozpatrzenia sprawy, a ponadto braku logicznego wywodu prawnego z podaniem przyczyn, dla których Sąd w stosunku do wybranych okoliczności dopuszcza możliwość stosowania norm k.c. w postępowaniu administracyjnym, a w stosunku do innych, powiązanych faktycznie, prawnie i logicznie okoliczności, możliwość tę wprost wyłącza, 8) art. 145 § 1 pkt 2 ustawy P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, poprzez brak stwierdzenia nieważności decyzji w sytuacji oczywistości rażącego naruszenia prawa przy jej wydaniu, polegającego na zastosowaniu w sprawie administracyjnej przepisów k.c., a nie materialnych przepisów administracyjnych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podkreślił, że w sprawach osobowych policjantów zastosowanie mają wyłącznie przepisy prawa administracyjnego i nie ma jakichkolwiek podstaw do stosowania w tym zakresie przepisów prawa cywilnego. Zastosowanie tych ostatnich norm przez organy administracji, a następnie przez Sąd I instancji, jest rażącym naruszeniem prawa. Ponadto stanowisko WSA w Łodzi narusza przewidzianą w art. 32 Konstytucji RP zasadę równego traktowania obywateli wobec prawa. Skoro prawo administracyjne daje wszystkim obywatelom prawo cofnięcia wniosku wszczynającego postępowanie administracyjne, to funkcjonariusz Policji nie może być pozbawiony tego uprawnienia, przez brak możliwości skutecznego cofnięcia prośby o zwolnienie ze służby. Niezrozumiałe jest ponadto stanowisko Sądu I instancji, który z jednej strony w zakresie badania skuteczności złożonych przez skarżącego raportów z dnia 22 i 27 czerwca 2006 r. korzysta z przepisów prawa cywilnego, a nie stosuje ich dla rozważenia podnoszonych przez skarżącego wad oświadczeń woli. Zdaniem autora skargi kasacyjnej raport skarżącego z dnia 27 czerwca 2006 r., odwołujący raport z dnia 22 czerwca 2006 r., stanowił cofnięcie wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego, które w tej sytuacji powinno być, z uwagi na bezprzedmiotowość, umorzone na podstawie art. 105 kpa, a jednocześnie - był uchyleniem się od skutków prawnych oświadczenia woli złożonego innej osobie pod wpływem błędu i groźby (art. 88 k.c.). Wskazane naruszenia procedury oraz prawa materialnego - zarówno administracyjnego, jak i cywilnego - a także konstytucyjnych zasad, w pełni uzasadniają konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego wyroku i uwzględnienia skargi w całości. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Wojewódzki Policji w Łodzi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko, że zgłoszenie wystąpienia funkcjonariusza z Policji stanowi czynność, do której należy stosować przepisy Kodeksu cywilnego dotyczące oświadczeń woli. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Materialnoprawną podstawę kontrolowanych przez Sąd I instancji decyzji stanowił art. 41 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Zgodnie z tym przepisem policjanta zwalnia się ze służby w terminie 3 miesięcy od zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby. Przełożony właściwy w sprawach osobowych (art. 32 ust. 1 cyt. ustawy) ma zatem obowiązek rozwiązania stosunku służbowego zgodnie z żądaniem funkcjonariusza, nie później niż w terminie 3 miesięcy od zgłoszenia takiej prośby. W rozpoznawanej sprawie M. J. dnia 22 czerwca 2006 r. wystąpił o zwolnienie go z Policji. Następnie - po doręczeniu tego raportu adresatowi - podjął w dniu 27 czerwca 2006 r. działania zmierzające do cofnięcia swej prośby. Komendant Powiatowy Policji powiatu [...] wschodniego nie wyraził jednak zgody na cofnięcie zgłoszonego przez skarżącego żądania. Powyższe okoliczności są w sprawie bezsporne. Rozstrzygnięcia wymaga natomiast kwestia charakteru omawianego wystąpienia oraz ocena skuteczności oświadczeń woli składanych przez policjanta w toku postępowania o zwolnienie go ze służby. Sąd I instancji przyjął, że prośba policjanta o zwolnienie go ze służby nie ma charakteru wyłącznie procesowego żądania wszczęcia postępowania administracyjnego oraz że ważność i skuteczność oświadczeń strony składanych w toku przedmiotowego postępowania należy oceniać na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego. Pogląd ten podziela także Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną. Nie do przyjęcia jest bowiem odmienne, prezentowane przez skarżącego stanowisko, że policjant, który wystąpił o rozwiązanie z nim stosunku służbowego jest jedynym i swobodnym dysponentem złożonego oświadczenia woli, może je zatem w każdym czasie wycofać, bez zgody jakiegokolwiek innego podmiotu, a w konsekwencji wycofanie prośby o zwolnienie sprawia, że wcześniej zgłoszone żądanie nie wywołuje żadnych skutków prawnych. Przedmiotowe wystąpienie jest czynnością o charakterze mieszanym, w której elementy materialnoprawne i procesowe występują łącznie. Nie jest to zatem żądanie, o którym mowa w art. 61 § 1 kpa. Wystąpienie to nie tylko wszczyna postępowanie administracyjnoprawne, ale przede wszystkim wywołuje skutki w zakresie prawa materialnego. Policjant ma prawo żądać rozwiązania z nim stosunku służbowego, a organ zobowiązany jest wydać w zakreślonym terminie stosowną decyzję o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby. Prawo zgłoszenia wystąpienia ze służby jest zatem elementem wyznaczającym materialnoprawny status policjanta. Wskazuje na dobrowolny a nie przymusowy charakter służby. Policjant, występując o rozwiązanie z nim stosunku służbowego, składa oświadczenie woli skierowane do określonego adresata, to jest przełożonego właściwego w sprawach osobowych. Ustawa o Policji i inne przepisy prawa administracyjnego nie regulują zasad składania oświadczeń woli w administracyjnoprawnych stosunkach służbowych. W omawianym zakresie występuje luka w prawie. W takich przypadkach jedną z dopuszczalnych form wykładni jest analogia "z prawa" (analogia iuris). Przy interpretacji przepisów prawa administracyjnego - w doktrynie i orzecznictwie - dopuszcza się przy tym możliwość korzystania z analogicznych rozwiązań przyjętych w prawie cywilnym. Nie ma żadnych racjonalnych przesłanek, aby także i do omawianych oświadczeń policjantów nie stosować przepisów art. 61 i nast. Kodeksu cywilnego (por. glosa A. Zielińskiego do wyroku NSA Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z dnia 12 grudnia 2000 r. sygn. akt IISA/Lu 71/00, publ. OSP z. 2004 r., poz. 51 oraz wyroki NSA z 2 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1055/04 i dnia 23 września 2005 r. sygn. akt I OSK 46/05). Zgodnie z art. 61 k.c. oświadczenie adresowane do innego podmiotu wywiera skutki prawne z chwilą, gdy dotarło do adresata w takiej formie, iż mógł się on zapoznać z treścią tego oświadczenia. Odwołanie pierwszego żądania jest skuteczne jedynie wówczas, gdy doszło do adresata jednocześnie z tym oświadczeniem. W świetle tej regulacji oświadczenie woli złożone drugiej stronie wiąże osobę, która oświadczenie takie złożyła. Może być ono skutecznie odwołane po tym jako doszło do wiadomości adresata tylko za jego zgodą. W rozpoznawanej sprawie adresat wystąpienia z dnia 22 czerwca 2006 r. zapoznał się z jego treścią przed złożeniem przez M. J. kolejnego raportu. Organ I instancji mógł się przychylić do prośby skarżącego o cofnięcie wystąpienia ze służby, ale nie był do tego zobowiązany. Skoro zgody takiej nie wyraził, to odwołanie przez skarżącego wystąpienia dotyczącego zwolnienia go ze służby w Policji, w myśl art. 61 k.c., było bezskuteczne. W konsekwencji postępowanie w przedmiocie rozwiązania stosunku służbowego nie stało się bezprzedmiotowe i nie podlegało umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 kpa. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wynika też, by istniały podstawy do uznania, że oświadczenie woli złożone przez M. J. dotknięte było wadą umożliwiającą uchylenie się od jego skutków. Nie można wprawdzie wykluczyć, że skarżący pod wpływem emocji złożył żądanie rozwiązania z nim stosunku służbowego. Jednakże fakt ten, podobnie jak późniejsze podjęcie leczenia oraz późniejsza odmienna ocena własnej sytuacji życiowej nie dowodzą jeszcze, że w dniu podjęcia omawianego wystąpienia M. J. działał pod wpływem błędu lub w stanie wyłączającym świadome oraz swobodne podjęcie decyzji i wyrażenie woli. Nie można też przyjąć, by skarżący złożył raport z 22 czerwca 2006 r. pod wpływem groźby bezprawnej. Nawet w razie informowania go o możliwości podjęcia w stosunku do niego innych decyzji personalnych, takie rozwiązania jako pozostające w sferze uprawnień przełożonych, nie mogły mieć charakteru groźby bezprawnej. W dodatku ich legalność mogłaby być z inicjatywy skarżącego sprawdzona w odpowiednim trybie. Z powyższych względów podzielić należy stanowisko, iż do wystąpienia policjanta o zwolnienie ze służby mają zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego oraz że skarżący w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie mógł uchylić się od skutków złożonego oświadczenia woli. Zarzut naruszenia przez Sąd I instancji powołanych przepisów Kodeksu cywilnego jest zatem nieusprawiedliwiony. Zauważyć ponadto trzeba, ze podobne sytuacje dotyczą nie tylko policjantów, ale funkcjonariuszy innych służb mundurowych. We wszystkich tych sprawach zgłoszone wystąpienia ze służby podlegają zawsze ocenie w kategoriach prawa cywilnego. Natomiast na decyzje w przedmiocie rozwiązania stosunku służbowego przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Nietrafny jest zatem zarzut naruszenia art. 45 ust. 1 Konstytucji poprzez pozbawienie skarżącego prawa do sądu. Omawiane unormowania w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie naruszają również przewidzianej w art. 32 Konstytucji zasady równości. Stosunek służbowy policjanta powstaje w drodze mianowania, wyłącznie na podstawie dobrowolnego zgłoszenia się do służby. Decydując się na wstąpienie do tej formacji, kandydat akceptuje pewne ograniczenia w korzystaniu z niektórych uprawnień i swobód przysługujących innym grupom pracowniczym. W zamian za to uzyskuje jednak inne przywileje, w tym większą stabilizację zatrudnienia. Brak jest także jakichkolwiek podstaw do stwierdzenia naruszenia art. 1 ustawy P.p.s.a, który stanowi między innymi, że Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności publicznej. Wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniami skarżącego nie dowodzi bowiem, że postępowanie przed Sądem I instancji nie było prowadzone na podstawie przepisów powołanej ustawy i nie dotyczyło kontroli działalności organów administracji publicznej. Pozbawiony zasadności jest ponadto zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 ustawy P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Kontrolowane przez Sąd I instancji decyzje odpowiadały prawu, a zatem brak było podstaw do stwierdzenia ich nieważności. Zamierzonego skutku nie może odnieść również zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy P.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie niezbędne elementy określone w tym przepisie. Sąd I instancji wskazał bowiem podstawę prawną rozstrzygnięcia i dokonał jej wyjaśnienia, wskazując przesłanki nieuwzględnienia skargi. Całkowicie chybione są pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 , art. 61 § 1 i art. 105 § 1 kpa oraz § 18 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów. Z oczywistych względów normy te nie są przepisami prawa materialnego, o których nowa w art. 174 pkt. 1 ustawy P.p.s.a. Podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 2 ustawy P.p.s.a. mogą zaś stanowić przepisy regulujące postępowanie sądowoadministracyjne, tj. przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W orzecznictwie i doktrynie powszechnie zostało przyjęte, że podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania w skardze kasacyjnej należy wskazać odpowiednie przepisy procedury sądowej, a nie administracyjnej. WSA w Łodzi, kontrolując legalność zaskarżonych doń decyzji, oceniał prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej także przepisów regulujących postępowanie administracyjne. Sam jednak tych przepisów nie stosował, a więc nie mógł ich naruszyć. Z powyższych względów uznać należy, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty są albo nietrafne, albo źle skonstruowane. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.