I SA/Wa 1182/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie Sędzia WSA Gabriela Nowak Asesor WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant Monika Chorzewska-Korczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2009 r. sprawy ze skargi K. R. –M., M. R., I. D., T. S. i K. R. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...], po rozpoznaniu wniosku I. R., w miejsce której wstąpili K. A. R., K. R., M. R., I. D. i T. R., o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydenta Miasta W. z dnia [...] października 1948 r. nr [...] odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...]. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Zabudowana nieruchomość [...] położona przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], stanowiąca własność I. R. (zaświadczenie Sądu Rejonowego dla W. z dnia [...] lutego 2006 r. I .dz. [...]) objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Z dniem wejścia w życie dekretu, tj. z dniem 21 listopada 1945 r., przedmiotowa nieruchomość przeszła na własność Gminy Miasta W., a następnie na własność Skarbu Państwa w oparciu o art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130). W Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego Miasta W. Nr [...] z dnia [...] kwietnia 1947 r. pozycja nr [...], ukazało się ogłoszenie o przystąpieniu do objęcia na rzecz Gminy Miasta W. nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], wyznaczając termin oględzin na dzień 28 maja 1947 r. W Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego Miasta W. Nr [...] z dnia 16 czerwca 1947 r. pozycja nr [...] ukazało się ogłoszenie o objęciu przedmiotowej nieruchomości w posiadanie przez Gminę Miasta W.. W trakcie oględzin gruntu i znajdujących się na nim budynków, instalacji i urządzeń, które miały miejsce w dniu 28 maja 1947 r. pełnomocnik dawnej właścicielki zgłosił do protokołu prośbę o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...]. Jednocześnie wnioskiem z dnia 16 lipca 1947 r. J. S. jako pełnomocnik I. R. wystąpił do Wydziału Gospodarki Gruntami Zarządu Miejskiego w Mieście W. z wnioskiem przewidzianym w art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26.10.1945 r. o przyznanie prawa własności czasowej do w/w nieruchomości. Minister Infrastruktury wskazał, że data wpływu powyższego wniosku jest nieczytelna - 30.VII.1947 r. bądź 30.XII.1947 r. Prezydent Miasta W. orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] października 1948 r. nr [...] odmówił przyznania I. R. prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, iż "zgodnie z prawomocnym uchwalonym planem zagospodarowania przestrzennego teren nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] ozn. nr hip. [...] został przeznaczony na cele użyteczności publicznej, współżycia publicznego i przedstawicielstw dyplomatycznych", co powodowało, że korzystanie z gruntu przez dotychczasową właścicielkę nie dało się pogodzić z przeznaczeniem terenu według planu zagospodarowania przestrzennego. W konsekwencji stwierdzono, iż na podstawie art. 8 powołanego dekretu wszystkie budynki położone na przedmiotowym gruncie przeszły na własność Gminy Miasta W.. Jednocześnie natychmiastową wykonalność orzeczenia uzasadniono koniecznością niezwłocznego rozpoczęcia budowy gmachu [...]. Odwołanie od powyższego orzeczenia nie zostało złożone. Z notatki sporządzonej w dniu 19 grudnia 1950 r. wynika, że budynek znajdujący się na posesji przy Al. [...] Nr hip. [...] został całkowicie odbudowany w 1950 r. i użytkowany był przez poselstwo [...]. W dniu 18 marca 1996 r. do Ministerstwa Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa wpłynął wniosek I. R., reprezentowanej przez adwokata W. S., o stwierdzenie nieważności powyżej wskazanego orzeczenia administracyjnego o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...]. Minister Infrastruktury wskazał, że ze znajdującego się w aktach aktu darowizny sporządzonego w dniu 5 marca 1948 r. w L., I. R. darowała córce – I. R. nieruchomość [...] położoną przy ul. [...] (róg Al. [...]) ze wszystkim co się na niej znajduje. I. R. aktem notarialnym sporządzonym w dniu [...] marca 1996 r. rep. A nr [...] potwierdziła przyjęcie wszystkich praw i roszczeń wynikających obecnie i mogących powstać w przyszłości z oferty darowizny objętej treścią w/w aktu notarialnego. I. R. zmarła w dniu 11września 1996 r. a spadek po niej nabyli: K. R., K. R., M. R., I. D. i T. R. (postanowienie Sądu Rejonowego dla W. z dnia [...].04.1997r., sygn. akt I Ns [...]). Obecnie nieruchomość [...] położona przy Al. [...] (d. ul.[...]), ozn. nr hip. [...] znajduje się w obrębie [...] i stanowi część działki ew. nr [...] będącej własnością [...] oraz część działki ew. nr [...] stanowiącej własność Skarbu Państwa we władaniu Ambasady [...]. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] września 2000 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] maja 2001 r. nr [...] stwierdził nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydenta Miasta W. nr L.dz. [...] z dnia [...] października 1948 r. odmawiającego dotychczasowym właścicielom przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy Al. [...] (dawniej [...]), ozn. nr hip. [...], wskazując, że nie uwzględniono tego, iż wniosek dekretowy został złożony po terminie. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 września 2002 r. sygn. akt I SA 1863/02 uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] maja 2001 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] września 2000 r. wskazując jednocześnie, iż organ winien ocenić jedynie czy przedmiotowe orzeczenie administracyjne dotknięte jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Ponadto organ nadzoru powinien odnieść się do wszystkich przesłanek opisanych w art. 7 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze Miasta W. oraz do daty złożenia wniosku dekretowego. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lutego 2004 r. nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydenta Miasta W. z dnia [...] października 1948 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 806/04 uchylił powyższe decyzje Ministra Infrastruktury w uzasadnieniu wyroku wskazując, iż organ nadzoru nie dokonał należytej oceny orzeczenia administracyjnego dekretowego z dnia [...] października 1948 r. pod kątem art. 156 § 1 k.p.a., co mogło mieć wpływ na wynik postępowania, bowiem organ przywołał jedynie treść planu nr [...] obejmującego przedmiotową nieruchomość i ograniczył się jedynie do ogólnikowego stwierdzenia, że przy tak sformułowanym przeznaczeniu przedmiotowej nieruchomości w powołanym planie jej oddanie we własność czasową nie dawało możliwości pogodzenia celów indywidualnych, które realizowałby dotychczasowy właściciel z celami publicznymi, które wynikały z przeznaczenia nieruchomości w planie. Sąd wskazał, że organ nie wyjaśnił dlaczego uznał, że korzystanie z przedmiotowej nieruchomości byłoby niezgodne z tym planem. Minister Infrastruktury ponownie rozpoznając sprawę ustalił, że w dacie wydania badanego w trybie nadzoru orzeczenia administracyjnego Prezydenta Miasta W. z dnia [...] października 1948 r. obowiązywał Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego Nr [...] zatwierdzony przez Naczelną Radę Odbudowy Miasta W. z dnia 31 lipca 1948 r. opublikowany obwieszczeniem Przewodniczącego Naczelnej Rady Odbudowy m.st. Warszawy z dnia 31 lipca 1948 r. (M.P. z 1948 r. Nr A-68, poz. 533), który przewidywał przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości na "cele użyteczności publicznej, współżycia społecznego lub dla przedstawicielstw dyplomatycznych", a w ramach tego celu część nieruchomości hip. [...] "wyłączona była z zabudowy, przeznaczona na urządzenie ogrodów do użytku prywatnego", część przeznaczona była "pod budynki na cele biurowe, handlowe i mieszkalne. Zabudowa wolnostojąca max i min 2 kondygnacje". Jednocześnie część nieruchomości przeznaczona była również "pod budynki na cele biurowe i mieszkalne. Wysokość budynków max i min. 2 kondygnacje". Ponadto część nieruchomości była przeznaczona "pod zabudowę wolnostojącą z pozostawieniem niezabudowanej części terenu urządzonej jako ogrody i dziedzińce". Natomiast część terenu przedmiotowej nieruchomości przeznaczona była "na urządzenie ogrodów i dziedzińców do użytku prywatnego". Część terenu, "na którym istnieją budynki, ich zarysy pozostaje bez zmian i mogą być odbudowane wg ich pierwotnych kształtów. Przeznaczenie budynków - cele biurowe i mieszkalne". Część nieruchomości przeznaczona była "na urządzenie dróg wraz z urządzeniami pomocniczymi". Minister wskazał, że zgodnie z treścią art. 5 ust. 2 pkt 2 lit. a dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju obowiązującego w dacie sporządzenia w/w planu nr [...] uchwalonego w dniu 31 lipca 1948 r. plany miejscowe ustalają przeznaczenie terenów na: zespoły mieszkaniowe z podziałem na tereny mieszkaniowe z uwzględnieniem budownictwa społecznego, tereny przeznaczone pod budynki i urządzenia użyteczności publicznej, w szczególności na cele współżycia społecznego, kulturalno-oświatowe, kultu religijnego, wojskowe oraz inne. Cele współżycia społecznego, a także przeznaczenie dla przedstawicielstw dyplomatycznych został w istocie sprowadzone do pojęcia "użyteczności publicznej", którego realizację pozostawiono swobodnej dyspozycji Państwa. Organ wyjaśnił, że według powyższego planu nieruchomość [...] położona przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] znajdowała się w granicach zakreślonych na tym planie linią żółtą przerywaną z przeznaczeniem na cele użyteczności publicznej, współżycia społecznego lub dla przedstawicielstw dyplomatycznych, a dopiero w ramach tego przeznaczenia w części pod zabudowę wolnostojącą z pozostawieniem niezabudowanej części terenu urządzonej jako ogrody i dziedzińce, w części pod tereny działek budowlanych przeznaczonych na urządzanie ogrodów i dziedzińców, a w pozostałej części pod budynki na cele biurowe, handlowe i mieszkalne. W ocenie Ministra, takie przeznaczenie na urządzenia ogrodów i dziedzińców do użytku prywatnego, przeznaczenie budynków na cele biurowe, handlowe i mieszkalne, czy też zabudowa wolnostojąca nie stanowiły odrębnej kategorii, czy też niezależnej funkcji, zgodnie z którą można było zagospodarować niniejszą nieruchomość, a jedynie akcesoryjną i służebną wobec ogólnego przeznaczeniu tego terenu na "cele użyteczności publicznej, współżycia społecznego lub dla przedstawicielstw dyplomatycznych" (por. wyrok NSA z dnia 13 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 502/06). W odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości, teren przeznaczony na ogrody i dziedzińce do użytku prywatnego, przeznaczenie budynków na cele biurowe, handlowe i mieszkalne, czy też zabudowę wolnostojącą, stanowiąc infrastrukturę otaczającą przedstawicielstwo dyplomatyczne, był funkcjonalnie związany z pozostałą częścią zabudowanej nieruchomości nie podlegając w świetle postanowień planu odrębnemu, samodzielnemu zagospodarowaniu. Zdaniem organu, całość przedmiotowej nieruchomości miała być przedmiotem swobodnego korzystania przez przedstawiciela państwa obcego, co tym samym wyłączało możliwość korzystania z tego gruntu przez jego dotychczasowego właściciela (art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r.). Minister Infrastruktury dodatkowo wskazał, że w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy Nr [...] z 1947 r. ukazało się ogłoszenie, iż ,,W opracowywanych planach zagospodarowania przestrzennego dzielnica położona w W., ograniczona osiami ulic: [...], (...) jest przeznaczona na potrzeby przedstawicielstw dyplomatycznych państw obcych. Grunty położone w tej dzielnicy są obejmowane przez Gminę Miasta W.. W związku z tym na zasadzie art. 7 ust. 2 dekretu z dn. 26.10.1945 r. o właściwości i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st.Warszawy (Dz. U. R. P. Nr 50/45, poz. 279), podaje się do wiadomości, że wnioski dotychczasowych właścicieli gruntów położonych w tej dzielnicy o przyznanie prawa własności czasowej za czynszem symbolicznym nie będą mogły być uwzględnione. Również nabywcy praw dotychczasowych właścicieli nie będą mogli liczyć na uzyskanie prawa własności czasowej(...)". W świetle dokonanych ustaleń Minister Infrastruktury przyjął, iż orzeczenie administracyjne Prezydenta Miasta W. z dnia [...] października 1948 r. nr [...] o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], nie narusza przepisu art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. w sposób, który mógłby skutkować stwierdzeniem jego nieważności. Zdaniem organu, oddanie nieruchomości we własność czasową byłej właścicielce oznaczałoby, iż teren ten zostanie urządzony i wykorzystany dla celów indywidualnych. Przeznaczenie zaś nieruchomości na cele publiczne oznacza możliwość korzystania z niej przez nieokreśloną liczbę osób. Oddanie tego terenu byłym właścicielom byłoby zatem sprzeczne z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego i w tych okolicznościach odmowa przyznania własności czasowej była prawnie uzasadniona Stanowisko powyższe Minister Infrastruktury podtrzymał decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] wydaną w wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skargę na powyższą decyzję wnieśli K. R., M. R., I. D., T. R. i K. R. działający przez pełnomocnika adwokata W. S. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1) art. 31 ust. 3 w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także art. 6 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji w związku z art. 6 k.p.a., poprzez naruszenie zasady praworządności i proporcjonalności wobec wybiórczego stosowania prawa, 2) art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy poprzez błędne jego zastosowanie polegające na przyjęciu, że korzystanie z gruntu przez prywatnego właściciela było niezgodne z jego przeznaczeniem według planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego w dacie wydania orzeczenia dekretowego, 3) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez bezzasadne przyjęcie, że zaskarżone orzeczenie nie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, 4) art. 75, art. 76 i art. 78 k.p.a. w związku z art. 136 k.p.a. przez nierozpoznanie wniosków dowodowych strony, zgłoszonych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy z dnia 4 stycznia 2008 r., 5) art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 k.p.a. przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i naruszenie słusznego interesu strony, 6) art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wobec rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia dekretowego w sposób sprzeczny z oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2005 r. o sygn. akt I SA/Wa 806/04, 7) art. 20, 21 i 22 w zw. z art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 1 Protokołu nr 1 o Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności przez pozostawienie w obrocie prawnym wadliwego orzeczenia dekretowego. Wskazując na powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2008 r. i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] grudnia 2007 r., odmawiających stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydenta Miasta W. z dnia [...] października 1948 r. nr [...] oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że organ administracji pominął fakt, że uzasadnienie orzeczenia dekretowego z [...] października 1948 r. nie spełnia wymogów zupełności i konkretności, wymaganych dla aktów administracyjnych. Skoro według planu miejscowego nieruchomość była przeznaczona "na cele użyteczności publicznej, współżycia społecznego lub dla przedstawicielstw dyplomatycznych", a w ramach tych celów ogólnych - "w części pod budynki na cele biurowe i mieszkalne, w części na urządzenie ogrodów i dziedzińców do użytku prywatnego, w części pod zabudową wolnostojącą z pozostawieniem niezabudowanej części terenu urządzonej jako ogrody i dziedzińce'", to stwierdzenie w orzeczeniu, że przyczyną odmowy jest przeznaczenie terenu przedmiotowej nieruchomości w planie "na cele użyteczności publicznej, współżycia społecznego lub dla przedstawicielstw dyplomatycznych", należy uznać za zdecydowanie zbyt ogólne. Skoro plan miejscowy bardzo szeroko zakreślił możliwość wykorzystania tego terenu, organ orzekający powinien konkretnie wykazać brak możliwości pogodzenia możliwości korzystania przez dotychczasowego właściciela z gruntu z planem, szczególnie że plan dopuszczał prywatną własność (także w postaci budynków mieszkalnych) na tym terenie. Skarżący dodali, że korzystanie z gruntu w rozumieniu dekretu to nie tylko faktyczne posiadanie go, ale możliwość jego posiadania, z której właściciel może, ale nie musi korzystać. Wykonywanie prawa własności może więc polegać także na oddaniu przedmiotu własności w posiadanie zależne, aby sposób korzystania był zgodny z planem zagospodarowania przestrzennego. Taki sposób korzystania z nieruchomości przez poprzedniego właściciela dałby się więc pogodzić z przeznaczeniem terenu dla przedstawicielstw dyplomatycznych. W skardze zauważono, że w okresie międzywojennym budynek znajdujący się na tej nieruchomości był wynajmowany przez Ministerstwo Spraw Zagranicznych i pełnił funkcję rezydencji wiceministra J. S. W ocenie skarżących, dla prawidłowej oceny przez Sąd zaskarżonej decyzji, wykorzystywanie gruntu na cele przedstawicielstw dyplomatycznych było tylko jednym z możliwych sposobów korzystania z gruntu. Świadczy o tym użycie funktora "lub", czyli alternatywy prostej, w planie miejscowym. Równoprawnymi sposobami było korzystanie z niego na cele użyteczności publicznej lub współżycia społecznego. Żaden przepis wówczas obowiązującego prawa nie stanowił, że cele użyteczności publicznej lub współżycia społecznego mogą być realizowane wyłącznie na gruntach Skarbu Państwa lub gminy. Co więcej, samo przeznaczenie terenu w planie pod obiekty użyteczności publicznej nie oznaczało wprost, że korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela byłoby niezgodne z planem. W dacie rozpoznawania wniosku dekretowego obowiązywało rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. z 1939 r. Nr 34, poz. 216 ze zm.), regulujące zasady budowy wszelkich budynków przeznaczonych do użytku publicznego (art. 320 ust. 1), a więc także placówek dyplomatycznych, obok hoteli, świątyń, szkół, cyrków itp. Ówczesny ustawodawca wyraźnie odróżniał więc funkcję budynku użyteczności publicznej od funkcji właścicielskiej. Obie funkcje nie musiały być zbieżne, cele użytku publicznego mogły być realizowane w obiektach prywatnych. Użyteczność publiczna nie zależy od stosunków własnościowych i nie odnosi się tylko do obiektów stanowiących własność publiczną Skarżący przywołali na poparcie powyższej tezy przykład nieruchomości przy ul. [...] w W., wynajmowanej przez poprzedniego właściciela przed wojną i po jej zakończeniu na potrzeby Ambasady [...]. Co więcej, teren tej nieruchomości objęty był tym samym planem zagospodarowania co nieruchomość przy [...], a mimo to organ nadzoru wydał dwa odmienne rozstrzygnięcia - stwierdził nieważność orzeczenia dekretowego w sprawie nieruchomości przy ul. [...] (decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] lipca 2000 r. nr [...], zmieniona decyzją tego organu z dnia [...] lipca 2003 r. nr [...]). Skarżący wskazali, że sytuacja taka miała miejsce także w odniesieniu do niektórych innych nieruchomości znajdujących się w obszarze działania tego samego planu zagospodarowania przestrzennego z 31 lipca 1948 r. Skarżący zarzucili, iż organ administracji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w ogóle nie odniósł się do możliwości korzystania przez byłą właścicielkę z alternatywnego przeznaczenia nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na cele współżycia społecznego. Skarżący wskazali, że zwrócili się do Ministra Infrastruktury, w trybie art. 136 k.p.a., o uzupełnienie postępowania dowodowego przez dopuszczenie dowodów z następujących dokumentów: 1) z akt własnościowych nieruchomości [...] nr hip. [...] o pow. [...] m2, położonej przy ul. [...], znajdujących się w Biurze Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miasta W., [...], na okoliczność niezłożenia przez [...] wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do tej nieruchomości, a w konsekwencji nieważności umowy przeniesienia na rzecz [...] prawa własności czasowej (z prawem powrotu) nieruchomości [...] nr hip. [...], położonej przy ul. [...], 2) z akt księgi hipotecznej nr hip. [...], prowadzonej dla nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], znajdujących się w Sądzie Rejonowym dla W., Al. [...], na okoliczność niewydania przez Prezydium Rady Narodowej Miasta W. decyzji administracyjnej w trybie art. 7 ust. 4 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, a w konsekwencji nieważności umowy przeniesienia na rzecz [...] prawa własności czasowej (z prawem powrotu) nieruchomości [...] nr hip. [...], położonej przy ul. [...], 3) z poświadczonej za zgodność z oryginałem przez Archiwum Państwowe Miasta W., ul. [...] kopii Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Nr [...], zatwierdzonego przez Naczelną Radę Odbudowy Miasta W. z dnia 31 lipca 1948 r., na okoliczność zgodności korzystania z gruntu przez prywatnego właściciela z przeznaczeniem terenu w planie zagospodarowania przestrzennego, 4) z dokumentacji znajdującej się w Archiwum Państwowym Miasta W., ul. [...], dotyczącej trybu uchwalania i publikacji Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Nr [...], zatwierdzonego przez Naczelną Radę Odbudowy Miasta W. z dnia [...] lipca 1948 r., opublikowanego obwieszczeniem Przewodniczącego Naczelnej Rady Odbudowy Miasta W. z dnia [...] lipca 1948 r., w tym przystąpienia do jego sporządzenia wraz z ogłoszeniem, konsultacji z innymi organami, rozpatrywania zarzutów itp., na okoliczność prawidłowości uchwalenia tego planu i jego ważności. Skarżący wskazali, że organ nie rozpoznał powyższych wniosków dowodowych ani nie odniósł się do ich zasadności. Skarżący podnieśli także, że złożyli do akt sprawy informację, z której wynika, że "w związku z nie zatwierdzeniem planów zagospodarowania przestrzennego (opracowywanych w okresie 1948 - 1949) w latach pięćdziesiątych W. nie miała obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Realizacja urbanistyczna opierała się więc na szczegółowych planach urbanistycznych i architektonicznych opracowywanych dla fragmentów miasta i była uzależniona od doraźnych decyzji Kierownictwa politycznego (A. P. [...] , Warszawa 1979, s. 74-75)". Ponadto skarżący zarzucili, że, mimo złożonego wniosku dowodowego, organ nie wyjaśnił w sposób należyty stanu prawnego i faktycznego nieruchomości w dacie orzeczenia dekretowego. W dniu 19 marca 1948 r. na przedmiotowym gruncie znajdował się budynek pałacowy, dwukondygnacyjny, zachowany w 23,7%. Budynek ten został odbudowany w 1950 r. przez [...]. Skarżący zauważyli, że plan miejscowy z 31 lipca 1948 r. nakazywał zachowanie istniejących budynków i ich odbudowę w dotychczasowych granicach. W ich ocenie zatem, uzasadnione jest twierdzenie, że istniejący do czasów obecnych budynek zajmowany przez [...] stanowił w dacie wydania orzeczenia dekretowego własność byłej właścicielki. Jego odbudowa, dokonana przez [...], stanowiła w istocie nakłady poczynione przez użytkownika na cudzą nieruchomość. W ocenie skarżących akt notarialny z dnia [...] października 1951 r., sporządzony w W. przez notariusza S. B. (rep. Nr [...]), przenoszący na rzecz [...], w zamian za prawa do nieruchomości przy ul. [...] w W., nr hip. [...], stanowiącej byłą własność [...], prawo własności czasowej (wraz z prawem powrotu), m.in. przedmiotowej nieruchomości, był nieważny. [...] nie przysługiwały żadne prawa z dekretu wobec niezłożenia w odpowiednim terminie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej. Do sprawy wpłynęło też pismo procesowe pełnomocnika skarżących z dnia 5 stycznia 2009 r. podtrzymujące zarzuty skargi oraz pismo procesowe pełnomocnika Ambasady [...] z dnia 26 stycznia 2009 r. zawierające stanowisko w sprawie z wnioskiem o oddalenie skargi. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Skarga wniesiona w rozpatrywanej sprawie nie jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania. Całokształt okoliczności niniejszej sprawy potwierdzają dołączone do odpowiedzi na skargę akta sprawy zawierające w szczególności akta archiwalne nieruchomości położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] i ekspertyzę biegłego geodety (k-39 teczka nr 3 akt administracyjnych) na okoliczność twierdzenia o przeznaczeniu przedmiotowej nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dacie wydania kontrolowanego orzeczenia administracyjnego Prezydenta Miasta W. z dnia [...] października 1948 r. odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] , ozn. nr hip. [...]. Z przekazanych przy piśmie Archiwum Państwowego Miasta W. z dnia 5 grudnia 1997 r. nr [...] (k - 56-60 akt własnościowych) barwnych wydruków dotyczących nieruchomości położonej przy ul. [...] w W. ozn. nr hip. [...] wykonanych na bazie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego nr [...] (zatwierdzonego przez Naczelną Radę Odbudowy Miasta W. z dnia 31 lipca 1948 r.) wraz z częścią opisową – legendą – wynika, że nieruchomość znajduje się w granicach zakreślonych na tym planie linią żółtą przerywaną z przeznaczeniem na cele użyteczności publicznej, współżycia społecznego lub dla przedstawicielstw dyplomatycznych. W ramach tego obszaru część terenu oznaczona kolorem jasnozielonym wyłączona była z zabudowy, przeznaczona na urządzenie ogrodów do użytku prywatnego, część przeznaczona była pod budynki na cele biurowe, handlowe i mieszkalne, inna część nieruchomości przeznaczona była pod zabudowę wolnostojącą z pozostawieniem niezabudowanej części terenu urządzonej jako ogrody i dziedzińce do użytku prywatnego. Część terenu, na którym istniały budynki, ich zarysy pozostawały bez zmian i mogły być odbudowane wg ich pierwotnych kształtów z przeznaczeniem cele biurowe i mieszkalne. Część nieruchomości przeznaczona była na urządzenie dróg wraz z urządzeniami pomocniczymi. Nie jest to zatem, wbrew twierdzeniom podnoszonym w skardze, dla terenu położonego przy ul. [...] funkcja wyznaczona w planie "obok" przeznaczenia go na cele użyteczności publicznej, współżycia społecznego lub dla przedstawicielstw dyplomatycznych. Funkcja ta bowiem może być realizowana w granicach obszaru przeznaczonego na cele użyteczności publicznej, współżycia społecznego lub dla przedstawicielstw dyplomatycznych. Na przedmiotowej nieruchomości część jej przeznaczona na urządzenie ogrodów i dziedzińców do użytku prywatnego znajduje się przy zlokalizowanych na niej budynkach. Pewna wskazówką interpretacyjną zapisów planu wskazującą kto może realizować postanowienia planu odnośnie do urządzania ogrodów i dziedzińców do użytku prywatnego może stanowić zamieszczona w części opisowej planu uwaga nr 6 do zapisu pkt 21 (tereny działek przeznaczonych na urządzenie ogrodów i dziedzińców do użytku prywatnego) dotycząca lokalizacji na tych terenach garaży i dojazdów do nich. Wynika z treści tej uwagi, że omawiane tereny przeznaczone na urządzenie ogrodów i dziedzińców do użytku prywatnego mają służyć użytkownikom budynków znajdujących się na nieruchomości. Zatem zarówno przeznaczenie budynku na spornej nieruchomości na cele biurowe, mieszkalne i handlowe, jak i przeznaczenie części terenu tej nieruchomości na urządzenie ogrodów i dziedzińców do użytku prywatnego może być realizowane w ramach podstawowej funkcji wyznaczonej dla omawianego obszaru w planie zagospodarowania przestrzennego, tj. przeznaczenia na cele użyteczności publicznej, współżycia społecznego lub dla przedstawicielstw dyplomatycznych. Inaczej mówiąc, omawiane tereny przeznaczone na urządzenie ogrodów i dziedzińców do użytku prywatnego, służyć mają użytkownikom budynków znajdujących się na nieruchomości. Tak więc zarówno przeznaczenie budynków na spornej nieruchomości na cele biurowe, mieszkalne i handlowe, jak i przeznaczenie części terenu tej nieruchomości na urządzenie ogrodów i dziedzińców do użytku prywatnego może być realizowane w ramach podstawowej funkcji wyznaczonej dla omawianego obszaru w planie zagospodarowania przestrzennego, tj. przeznaczenia na cele użyteczności publicznej, współżycia społecznego lub dla przedstawicielstw dyplomatycznych (stanowisko takie zostało wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2007 r. sygn. akt I OSK 502/06). Minister Infrastruktury w uzasadnieniu obu swych decyzji wypowiedział się wyraźnie i jednoznacznie w tej kwestii stwierdzając, że przeznaczenie spornej nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej lub dla przedstawicielstw dyplomatycznych, nawet jeśli w ramach tego przeznaczenia realizowane były funkcje mieszkalna, biurowa i handlowa, uniemożliwiało dotychczasowemu właścicielowi korzystanie z tej nieruchomości. Tym samym Minister podzielił stanowisko, jakie w tej materii zawiera orzeczenie administracyjne z dnia [...] października 1948 r. W tej sytuacji nie jest zasadny zarzut skargi, iż Minister Infrastruktury, wbrew wiążącej go ocenie prawnej i zaleceniom zawartym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 806/04, nie wyjaśnił dlaczego uznał, że korzystanie z przedmiotowej nieruchomości przez dotychczasowego właściciela byłoby niezgodne z planem, szczególnie, że plan dopuszczał prywatną własność na tym terenie. Zgodzić się należy ze stanowiskiem skarżących wyrażonym w piśmie z dnia 5 stycznia 2009 r., że w rozpoznawanej sprawie należy mieć również na uwadze uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r. sygn. akt I OPS 5/08, w której stwierdzono, że przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej nie wyłączało możliwości przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu o gruntach warszawskich. Jednakże w ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę istotne pozostaje wskazanie wyrażone w tej samej uchwale, iż przyjęcie takiego stanowiska, co do wykładni przepisu art. 7 ust. 2 tego dekretu nie oznacza, że tym samym inne rozumienie tego przepisu stanowiło rażące naruszenie prawa. Ocenie bowiem podlega, czy charakter naruszenia występujący w stanie faktycznym sprawy, ma cechy rażącego naruszenia prawa i powinno ono prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji, a więc do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Przypomnieć należy, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić w sytuacji, gdy określona decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Wady decyzji wyliczone w art. 156 § 1 k.p.a. mają charakter materialny. Ich występowanie powoduje, że z mocy decyzji powstaje albo stosunek prawny ułomny, albo w ogóle się on nie nawiązuje. Wady tkwią w samej decyzji i godzą w elementy stosunku prawnego podmiotowego, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych, albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. Nie można zapominać, że podstawową zasadą ogólną postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji administracyjnej wyrażona w art. 16 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji, będące jednym z trybów godzących w zasadę trwałości decyzji administracyjnej, jest instytucją szczególną, stąd też zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności decyzji musi być oczywiste. Analizując orzecznictwo sądów administracyjnych należy wskazać, że stwierdzenie nieważności decyzji na tej podstawie, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa, wymaga w każdym przypadku nie tylko ustalenia treści przepisu prawnego (przepisów prawnych), na podstawie którego została wydana kwestionowana decyzja, ale także oceny, czy przyjęcie innego rozumienia przepisów przez organ, który wydał kwestionowaną decyzję, odbiega od prawidłowego rozumienia treści przepisów w takim stopniu, że może być uznane za rażące naruszenie prawa. Przyjęte przez organ dekretowy rozumienie przepisu art. 7 ust. 2 dekretu z 1945 r. co do braku przesłanki możliwości pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasową właścicielkę zgodnie z przeznaczeniem terenu według planu zagospodarowania przestrzennego w sytuacji, gdy "teren nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] ozn. nr hip. [...] został przeznaczony na cele użyteczności publicznej, współżycia publicznego i przedstawicielstw dyplomatycznych", w ocenie Sądu, nie stanowi naruszenia prawa o charakterze rażącym, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę panującą wówczas gospodarkę nakazowo-rozdzielczą i związaną z tym dominację własności państwowej. Ponadto zauważyć należy, że Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego Nr [...] zatwierdzony przez Naczelną Radę Odbudowy Miasta W. z dnia 31 lipca 1948 r. opublikowany obwieszczeniem Przewodniczącego Naczelnej Rady Odbudowy Miasta W. z dnia [...] lipca 1948 r. (M.P. z 1948 r. Nr A-68, poz. 533) konkretnie ustalał przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości na cele użyteczności publicznej (wskazując funkcję jaka mogła być realizowana oraz obiekty, jakie mogły być na tym terenie realizowane), co oznacza, że orzeczeniu administracyjnemu wydanemu w oparciu o ten plan nie można zarzucić arbitralności. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia zasad postępowania dowodowego, Sąd nie stwierdził ich naruszenia przez organ administracyjny. Zarówno okoliczność niezłożenia przez [...] wniosku o przyznanie prawa własności do nieruchomości położnej przy ul. [...] i ważność umowy przeniesienia na rzecz [...] prawa własności czasowej do nieruchomości położonej przy ul. [...], jak i okoliczność prawidłowości uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 31 lipca 1948 r., które miały być potwierdzone przez wnioskowane dowody, nie mają znaczenia dla sprawy badania legalności orzeczenia administracyjnego z dnia [...] października 1948 r. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących kwestii nieruchomości położonych przy [...], na terenie której znajdowała się Ambasada [...] i przy Al. [...], na terenie której znajdowała się Ambasada [...], co do których orzeczono odmiennie niż w rozpoznawanej sprawie, wskazać należy, że sprawa ta również nie ma znaczenia dla oceny badanego w niniejszej sprawie w trybie nadzoru orzeczenia administracyjnego z dnia [...] października 1948 r. Pozostałe zarzuty skargi, Sąd ocenił jako niezasadne. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w sentencji.