I SA/Wa 1690/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2009 r. sprawy ze skargi Fabryki [...] Spółka Akcyjna w R. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżącej Fabryki [...] Spółka Akcyjna w R. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, na skutek wniosku złożonego przez Fabrykę [..] S.A. w R. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1993 r. nr [...] stwierdzającej uwłaszczenie Zakładów [...] w R. – w części odnoszącej się do położonej w R. działki nr [...]. Decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2008 r. r. zapadła w następującym stanie sprawy. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 1975 r. nr [...], na podstawie art. 2 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. – o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. Nr 79, poz. 464), stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Zakłady [...] z siedzibą R. prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa położonego w miejscowościach: R., R. i R., składającego się z działek nr nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] ha oraz nabycie własności budynków i urządzeń położonych na tych gruntach. Prawo własności Skarbu Państwa ww. nieruchomości powstało na podstawie aktów notarialnych z 1972 r., a w stosunku do działki nr [...] o pow. [...] ha (która weszła w skład działki nr [...]), powstało ono na podstawie orzeczenia nacjonalizacyjnego Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] lutego 1948 r. nr [...] o przejęciu na własność Państwa przedsiębiorstwa Fabryka [...] Spółka Akcyjna w R., oraz stosownego protokołu zdawczo-odbiorczego zatwierdzonego przez Ministra Przemysłu Chemicznego w dniu [...] września 1961 r. Ostateczną decyzją Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] stycznia 2004 r., nr [...] stwierdzono nieważność ww. orzeczeń nacjonalizacyjnych z 1948 r. i 1961 r., zaś wyrokiem z dnia 28 grudnia 2004 r. sygn. akt IV SA/WA 170/04, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wniesiona na tą decyzję skargę. Pismem z dnia 1 czerwca 2006 r. Fabryka [...] S.A. z siedzibą w R., wskazując na ww. decyzję Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] stycznia 2004 r. wniosła do Ministra Budownictwa o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1993 r. w części odnoszącej się do działki nr [...]. W następstwie przeprowadzonego postępowania nadzorczego, Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] w powyższej części. Przywołując treść art. 2 ust. 1-2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. organ nadzoru wywodził, iż zarówno w dniu 5 grudnia 1990 r. a także w dniu wydania przez Wojewodę decyzji w stosunku do przedmiotowej nieruchomości istniały wskazane w tym przepisie przesłanki uwłaszczenia przedsiębiorstwa. Działki objęte badaną decyzją stanowiły bowiem własność Skarbu Państwa, co wynika z danych zawartych w księdze wieczystej KW [...] (przy uwzględnieniu zmian numeracji niektórych działek wynikających z decyzji Wójta Gminy R. z 1993 r.) i były w zarządzie uwłaszczanego przedsiębiorstwa. Prawo zarządu wynika zarówno z wpisów w księdze wieczystej jak i danych z aktów notarialnych. Ponadto w dniu 5 grudnia 1990 r. nie toczyło się postępowanie o wzruszenie orzeczeń nacjonalizacyjnych (wniosek o stwierdzenie ich nieważności złożony został dopiero w dniu 28 maja 1998 r.), co stanowiłoby przeszkodę w wydaniu decyzji uwłaszczeniowej. Decyzja Wojewody [...], wskazująca na prawo własności Skarbu Państwa, oparta była o ww. orzeczenia nacjonalizacyjne, których nieważność stwierdzono dopiero po jej wydaniu. Oznacza to, zdaniem organu, że do jej wzruszenia mogłoby mieć zastosowanie przepisy o wznowieniu postępowania (art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a), a nie przepisy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji. Organ wskazał przy tym na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 5 lipca 1997 r. sygn. akt III ARN 21/96, w którym Sąd podniósł, że przez uchylenie decyzji, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., należy rozumieć także uchylenie decyzji w formie stwierdzenia jej nieważności. W wyroku tym Sąd wskazał także, że stosownie do art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. wznawia się między innymi postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o decyzję, która następnie została uchylona (także wyeliminowana z obrotu prawnego na skutek stwierdzenia nieważności). W konsekwencji Sąd Najwyższy uznał, że stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą została wydana decyzja w innej sprawie, stanowi podstawę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.), nie uzasadnia natomiast stwierdzenia nieważności tej drugiej decyzji. Ponadto Minister powołał się na wydany w podobnym stanie prawnym wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 1873/06 (niepublikowany), w którym Sąd wskazał na wznowienie postępowania, a nie na sprawę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wnioskiem z dnia 15 stycznia 2008 r. Fabryka [...]SA w R. reprezentowana przez r.pr. E. K. wystąpiła o ponowne rozpatrzenie sprawy. Pełnomocnik strony, wskazując na skutek ex tunc decyzji stwierdzającej nieważność orzeczeń nacjonalizacyjnych, wywodziła, iż zarówno w dacie 5 grudnia 1990 r. jak i w dacie wydania kwestionowanej decyzji uwłaszczeniowej właścicielem działki nr [...] nie był Skarb Państwa, ale Spółka Akcyjna Fabryka [...]. Tym samym nie było możliwości uwłaszczenia przedsiębiorstwa państwowego na gruntach osób prywatnych. Stanowiło to zdaniem strony rażące naruszenie prawa. Ponadto pełnomocnik zauważyła, iż wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania nie wyłącza możliwości wszczęcia postępowania o sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Wobec zaś tego, że zastosowanie trybu stwierdzenia nieważności decyzji powoduje następstwa prawne dalej idące niż zastosowanie trybu wznowienia postępowania, należy dać priorytet pierwszemu z nich. Minister Infrastruktury w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] grudnia 2007 r. powtarzając argumentację podniesioną w tym rozstrzygnięciu. Dodatkowo Minister Infrastruktury podniósł, iż z przepisu art. 2 ust. 1 - 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. wynika jednoznacznie, że podstawowymi przesłankami stosowania tego przepisu są: istnienie prawa własności Skarbu Państwa (lub gminy) oraz istnienie prawa zarządu do gruntu. Badana decyzja uwłaszczeniowa jest w ocenie Ministra niewątpliwie oparta na tych przesłankach. Jeżeli więc któraś z tych przesłanek ulegnie wzruszeniu (przestanie istnieć) w stosownym postępowaniu, jak zaistniało w niniejszej sprawie, nie jest to równoznaczne z kryterium stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a), lecz wskazuje to na kryterium z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2008 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Fabryka [...] S.A. w R., zarzucając decyzji, rażące naruszenie art. 2 ust. 1 -3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – poprzez błędną interpretację tych przepisów. Skarżący wskazując na skutki prawne stwierdzenia nieważności decyzji nacjonalizacyjnych wywodzili, iż skoro w dacie 5 grudnia 1990 r. jak też w dacie wydania decyzji uwłaszczeniowej właścicielem działki nr [...] nie był Skarb Państwa nie był dopuszczalne uwłaszczenie tym gruntem przedsiębiorstwa państwowego. Odnosząc się do sugerowanej przez Ministra Infrastruktury procedury z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., skarżący stwierdzili, iż nie może mieć ona w niniejszej sprawie zastosowania. Uruchomienie trybu wznowieniowego i trybu stwierdzenia nieważności decyzji powoduje bowiem odmienne następstwa dla weryfikowanej decyzji i sprawy administracyjne. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1993 r. w części odnoszącej się do działki nr [...]. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów należy stwierdzić, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2008 r. oraz poprzedzająca ją decyzja tego organu z dnia [...] grudnia 2007 r. wydane zostały z naruszeniem prawa uzasadniającym ich uchylenie. Przedmiotem prowadzonego przez Ministra Infrastruktury postępowania nadzorczego zakończonego zaskarżoną decyzją było ustalenie, czy wydana na podstawie art. 2 ust. 1 -3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464, ze zm.) deklaratoryjna decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1993 r. stwierdzająca nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez przedsiębiorstwo państwowe Zakłady [...] w R. prawa użytkowania wieczystego gruntów położonych w miejscowościach: R., R. i R. o łącznej powierzchni [...]ha, w części dotyczącej działki nr [...] jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zasadnicze znaczenie dla oceny legalności decyzji Wojewody [...], a w konsekwencji oceny podjętego przez Ministra Infrastruktury zaskarżonego rozstrzygnięcia ma istniejący w dniu 5 grudnia 1990 r. stan prawny położonej w R. działki nr [...], którą m.in. uwłaszczono Zakłady [...]. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego. Nie narusza to praw osób trzecich. W świetle powyższej regulacji przedmiotem uwłaszczenia mógł się stać tylko ten grunt, który w dniu 5 grudnia 1990 r. stanowił własność Skarbu Państwa. Przy ustalaniu istniejącego w powyższej dacie stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości nie można pominąć faktu wyeliminowania z obrotu prawnego wydanych w dniu [...] lutego 1948 r. oraz w dniu [...] września 1961 r. orzeczeń nacjonalizacyjnych, na podstawie których majątek przedsiębiorstwa Fabryka [...] Spółka Akcyjna –R. k/C. (obejmujący min. grunt ww. działki) przeszedł na własność Państwa. Jak wynika z akt sprawy orzeczenia te zostały wyeliminowane ostateczną decyzją Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] stycznia 2004 r. nr [...], stwierdzającą ich nieważność na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wyeliminowanie w trybie art. 156 k.p.a. z obrotu prawnego decyzji o nacjonalizacji majątku, spowodowało przywrócenie takiego stanu prawnego, jaki istniał przed tą nacjonalizacją. Zważyć bowiem należy, że stwierdzenie nieważności decyzji prowadzi do takiej sytuacji, jakby do wydania aktu, w stosunku do którego orzeczono nieważność, w ogóle nie doszło (skutek ex tunc). To zaś oznacza, że w ogóle nie doszło do przejęcia spornego gruntu przez Skarb Państwa, a tym samym Skarb Państwa (gmina) nie był jego właścicielem także w dniu 5 grudnia 1990 r., co w świetle cytowanego wyżej art. 2 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, uniemożliwia uwłaszczenia tym gruntem przedsiębiorstwa państwowego. W tym stanie rzeczy, trafne jest stanowisko strony skarżącej, iż decyzja Wojewody [...] z [...] kwietnia 1993 r. w części odnoszącej się do działki nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem przepisu art. 2 ust. 1 powołanej wyżej ustawy, gdyż ustanowiono w niej prawo użytkowania wieczystego do gruntu stanowiącego własność osób trzecich (Fabryki [...] Spółka Akcyjna). Wydanie zaś decyzji z rażącym naruszeniem prawa stanowi stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. pozytywną przesłankę do stwierdzenia jej nieważności. Oceny tej nie może zmienić podnoszona przez Ministra Infrastruktury okoliczność, że do stwierdzenia nieważności orzeczeń nacjonalizacyjnych doszło już po wydaniu decyzji uwłaszczeniowej. Jak już bowiem wyjaśniono stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej znosi jej skutki prawne od dnia jej wydania. Nie uwzględnienie przez Ministra Infrastruktury skutku ex tunc decyzji nadzorczej z dnia [...] stycznia 2004 r. spowodowało, że podjęte przez niego zaskarżone rozstrzygnięcia odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej zostały wydane z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Błędne jest przy tym stanowisko Ministra Infrastruktury, iż w niniejszej sprawie podstawą do zakwestionowania decyzji uwłaszczeniowej może być wyłącznie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., zgodnie z którym wznawia się postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. W ocenie składu orzekającego, aby przepis ten znajdował zastosowanie, między poszczególnymi decyzjami musi zachodzić pewnego rodzaju stosunek zależności, a nie tylko chronologiczne następstwo, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Zważyć należy, iż wydanie decyzji uwłaszczeniowej nie stanowiło bezpośredniego następstwa decyzji nacjonalizacyjnej, a wynikało z uchwalenia w dniu 29 września 1990 r. ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Stąd nie zachodziły w niniejszej sprawie przesłanki do wznowienia postępowania, a jedynie do podjęcia rozstrzygnięcia w trybie przewidzianym dla stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na wydanie przez Wojewodę [...] decyzji uwłaszczeniowej mimo braku spełnienia warunków określonych w art. 2 ust. 1 powoływanej ustawy. Uwzględniając powyższe uwagi odnoszące się do wystąpienia w sprawie pozytywnej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...], z [...] kwietnia 1993 r. organ zbada czy w sprawie nie zachodzi określona w art. 156 § 2 k.p.a. negatywna przesłanka stwierdzenia nieważności tej decyzji i w zależności od poczynionych w tym przedmiocie ustaleń podejmie stosowne rozstrzygnięcie. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.