II OSK 1118/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Mariola Kowalska /spr./ Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 lutego 2009 r. sygn. akt II SA/Wr 505/08 w sprawie ze skargi K. P. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych polegających na wymianie belek stropowych i remoncie części stropu nad piwnicą oddala skargę kasacyjną. II OSK 1118/09 Uzasadnienie Zaskarżonym do Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrokiem z dnia 20 lutego 2009r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. P. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego, oddalił skargę. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Decyzją z dnia [...] maja 1998 r. nr [...] Prezydent Miasta Jelenia Góra na podstawie art. 66 ustawy Prawo budowlane nakazał aby właściciele części wspólnych budynku K. J. P., S. K., J. H. G. wykonali prace remontowo – zabezpieczające w celu poprawienia stanu technicznego stropu. Pismem z dnia 25 kwietnia 2005 r. organ nadzoru budowlanego wezwał osoby zobowiązane do dostarczenia oświadczenia osoby uprawnionej o prawidłowości wykonania nakazanych robót. Postanowieniem z dnia [...] maja 2005 r. na podstawie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego nałożył na współwłaścicieli obowiązek dostarczenia oceny stanu technicznego stropu nad piwnicą. W oparciu o przedłożoną ocenę techniczną Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Jeleniej Górze decyzją z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] na podstawie art. 105 § 1 kpa umorzył postępowanie w sprawie robót budowlanych polegających na wymianie belek stropowych i remoncie części stropu nad piwnicą w budynku mieszkalnym przy ulicy [...] w Jeleniej Górze. Po rozpoznaniu odwołania K. P. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, iż odwołujący się zapoznał się z oceną techniczną dostarczoną organowi. Z oceny tej wynikał prawidłowy stan techniczny stropu, co w ocenie organu nie pozwalało na wydanie decyzji merytorycznej ponieważ postępowanie w sprawie stanu technicznego stropu zakończyło się decyzją ostateczną Prezydenta Miasta Jelenia Góra z dnia [...] maja 1998 r. Organ odwoławczy wskazał, iż umorzenie postępowania nie było konieczne, gdyż o stwierdzeniu wykonania nałożonego obowiązku wystarczyło zawiadomić pisemnie zainteresowane osoby. Wobec wydania jednakże decyzji o umorzeniu postępowania organ odwoławczy nie mógł umorzyć postępowania organu I instancji i z tego też powodu utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego K. P. podniósł zarzut pominięcia przez organ faktu demontażu stropu ceglanego na którym leżały belki podłogowe w dwóch pokojach skarżącego oraz zgłosił zastrzeżenia wobec ostatnio sporządzonej opinii technicznej. Sąd oddalając skargę wskazał w uzasadnieniu , iż podziela stanowisko organu odwoławczego wyrażone w uzasadnieniu decyzji, iż decyzja wydana przez organ I instancji była decyzją zbędną. Sąd podkreślił, iż wydanie postanowienia na podstawie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego jest dopuszczalne także w ramach badania czy istnieją podstawy do wszczęcia postępowania z urzędu. Postanowienie to ma charakter procesowy. Sąd ten wskazał również, iż w orzecznictwie sądowym występuje pojęcie "postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego". Gdyby przyjąć taki pogląd, odpadnięcie uzasadnionych wątpliwości co do stanu budynku powinno, zdaniem Sądu I instancji, wywołać umorzenie tego postępowania. Sąd podkreślił, iż skoro według organu I instancji toczyło się jakieś postępowanie, ale je umorzył, to w sytuacji, gdy organ odwoławczy miał wątpliwości co do tego czy w ogóle takie postępowanie zostało wszczęte, to w omawianej sytuacji procesowej za najbardziej właściwe w opinii Sądu I instancji należało uznać utrzymanie tego umorzenia w mocy. W ocenie Sądu przy takim ujęciu przedmiotu rozstrzygania przez organ, zaskarżona decyzja nie naruszała prawa. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd wskazał, iż pozostają one na uboczu istotnej w sprawie problematyki procesowej. Sąd wskazał jednocześnie, iż skarżący był jednym z podmiotów zobowiązanych do doprowadzenia stropu do właściwego stanu technicznego oraz przedłożenia oceny technicznej. Postępowanie administracyjne w sprawie stanu technicznego stropu zostało zakończone ostateczną decyzją z 1998 r. i żadne inne postępowanie w tej sprawie nie może zostać wszczęte bądź zakończone decyzją merytoryczną. Z tych przyczyn Sąd skargę oddalił. Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku wywiódł K. P.. Wskazał na naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie , - naruszenie art. 151 p.p.s.a., poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy nie miał on zastosowania z uwagi na naruszenie: a/ art. 7 i 77 § 1 kpa poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia w wyniku błędnego przyjęcia, że zostały wykonane wszelkie prace niezbędne do tego, aby zapewnić bezpieczeństwo użytkowania stropu, b/ art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 105 § 1 kpa i art. 138 § 2 kpa w wyniku niewłaściwego zastosowania art. 138 § 1 pkt 1 kpa i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji umarzającej postępowanie w niniejszej sprawie w sytuacji braku podstaw do umorzenia ponieważ nie zostały usunięte nieprawidłowości określone w decyzji wydanej przez Wydział Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miasta w Jeleniej Górze w dniu [...] stycznia 1997 r. jak również z [...] maja 1998 r. , c/ art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez jego pominięcie w sytuacji, gdy przepis ten powinien być zastosowany, ponieważ decyzja ta została wydana bez podstawy prawnej. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem. Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzały się do naruszenia przepisów postępowania, które – zdaniem skarżącego kasacyjnie – miało istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty te nie są trafne. W pierwszej kolejności wskazać należy, że przedmiotem skargi K. P. w niniejszej sprawie była decyzja Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. Nie mogły tym samym odnieść zamierzonego skutku zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do sposobu wykonania decyzji Prezydenta Miasta Jelenia Góra z dnia [...] maja 1998 r. wydanej na podstawie art. 66 Prawa budowlanego albowiem decyzja ta nie była przedmiotem niniejszego postępowania. Ustawa z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm) nie przewiduje po wydaniu decyzji określonej w art. 66 prowadzenia odrębnego postępowania dotyczącego realizacji obowiązków nałożonych powyższą decyzją. Za prawidłowe uznać natomiast należy, jak przyjął Sąd I instancji, wydanie postanowienia na podstawie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego. Postanowienie to ma charakter dowodowy i może być wydane w każdym czasie w celu sprawdzenia stanu technicznego obiektu w przypadku uzasadnionych wątpliwości organu co do stanu budynku. Postanowienie to wydawane jest w już toczącym się postępowaniu lub poza tym postępowaniem. Jak trafnie wskazał Sąd I instancji, poprzez wydanie postanowienia dowodowego wszczyna się postępowanie sprawdzające, jednakże nie ma ono na celu wyjaśnienia sprawy co do jej istoty, jak ma to miejsce w przypadku postępowania administracyjnego wszczynanego w sprawie na podstawie art. 61 kpa, lecz sprawdzenie jednej z kwestii faktycznych, dowodowych, np. sprawdzenie czy stan techniczny budynku nie wymaga interwencji organu przewidzianej przepisami prawa budowlanego. Sprawdzenie takie z reguły jest czynnością poprzedzającą wszczęcie właściwego postępowania administracyjnego. Z tego też powodu zbędne było jak przyjął to Sąd Instancji wydanie decyzji umarzającej postępowanie w sprawie. Nie można jednakże wbrew zarzutom skargi kasacyjnej postawić takiej decyzji zarzutu nieważności z powodu braku podstawy prawnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Podstawę prawną wydanej decyzji stanowił bowiem art. 105 Kpa. Sąd I instancji prawidłowo wskazał, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się iż możliwe jest prowadzenie postępowania administracyjnego ograniczającego się do uzyskania dowodu w sprawie w trybie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego ( tak w wyroku NSA z dnia 22 listopada 2006 r. sygn.akt 1407/05). Autor skargi kasacyjnej myli zbędność decyzji z brakiem podstaw prawnych do jej wydania. Z tego też powodu Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 151 p.p.s.a. jest bezzasadny. Nie jest także zasadna podstawa skargi kasacyjnej ujęta jako naruszenie art. 7 i 77 § 1 kpa w związku z art. 151 p.p.s.a. Organ nadzoru budowlanego sprawdzając wykonanie decyzji Prezydenta Miasta Jelenia Góra z 1998r. musiał uzyskać wiedzę co do obecnego stanu technicznego budynku w takim tylko zakresie w jakim zakreśla to art. 66 Prawa budowlanego. Z opinii technicznej przedłożonej organowi wynikało, iż budynek jest w odpowiednim stanie technicznym, brak było zatem podstaw do dalszego działania organu. Skarżący nie składał innych opinii czy też ocen technicznych, z których wynikałby zły stan techniczny stropu, zaś uzasadnienie skargi kasacyjnej stanowi w istocie bezzasadną polemikę z przedłożoną m.in. przez skarżącego organowi administracji oceną techniczną. Sąd I instancji, co wyraźnie umknęło skarżącemu, kontrolował decyzję umarzającą postępowanie wyjaśniające prowadzone w trybie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego, nie zaś decyzję wydaną na podstawie art. 66 Prawa budowlanego. Również pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie. Sąd I instancji prawidłowo wskazał w uzasadnieniu wyroku iż po wydaniu decyzji na podstawie art. 66 Prawa budowlanego jedynym działaniem organu winno być sprawdzenie wykonania czynności określonych w tej decyzji. Zbędne było wszczynanie postępowania administracyjnego, chyba, że w wyniku sprawdzenia organ uznałby, iż konieczne jest wszczęcie postępowania egzekucyjnego wobec osób zobowiązanych z decyzji. Wprawdzie wydana została decyzja umarzająca postępowanie, jednakże zgodzić się należy z Sądem I instancji, iż postępowanie to dotyczyło jedynie wydania postanowienia z art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego i zakończyło się z momentem uzyskania przez organ oceny technicznej obiektu. Wobec takiego stanowiska Sądu I instancji zarzut naruszenia art. 105 § 1 kpa jest całkowicie błędny. Skarżący kasacyjnie, jak wynika z uzasadnienia zarzutu naruszenia art. 105 § 1 kpa, nie zrozumiał zakresu wydanej decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania, mimo obszernych rozważań Sądu I instancji co do trybu i charakteru prawnego prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego postępowania. Dla skuteczności zarzutu naruszenia art. 105 kpa skarżący musiałby podważyć ustalenia Sądu I instancji w tym zakresie, czego nie uczynił. Tym samym nie można było uznać zasadności pozostałych zarzutów zwłaszcza dotyczących art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 105 § 1 i art. 151 p.p.s.a. Powyższe rozważania odnoszą się również do zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi co do decyzji naruszającej art. 138 § 2 kpa. Tak jak wykazano wcześniej postępowanie umorzone przez organ miało jedynie na celu uzyskanie informacji o stanie budynku na podstawie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego. Nie było prowadzone postępowanie w zakresie wykonania decyzji z art. 66 Prawa budowlanego, ponieważ takiego postępowania nie przewidują przepisy prawa. Dlatego też wszelkie rozważania skargi kasacyjnej związane z niewyjaśnieniem stanu faktycznego oraz potrzeby przeprowadzenia ponownego postępowania administracyjnego nie mogły odnieść skutku. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw i z tego względu na mocy art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił ją Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego ustanowionego z urzędu, wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż to wynagrodzenie, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a. Stosownie do § 16 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 z późn. zm.), pełnomocnik powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu stosowne oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie