II SA/Wa 1662/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Fronczyk (spr.), Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Adam Lipiński, Protokolant Dorota Kwiatkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2009 r. sprawy ze skargi W. P. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia specjalnego oddala skargę. Prezes Rady Ministrów decyzją z dnia [...] października 2008 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku W. P. z dnia 2 lipca 2008 r., powołując się na art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), odmówił wnioskodawcy przyznania renty specjalnej. W motywach rozstrzygnięcia organ podał, że przepis art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS daje mu możliwość przyznania emerytury i renty na warunkach i w wysokości innej niż w ustawie, w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Mogą to być wybitne zasługi wnioskodawcy w jakiejś dziedzinie, np. zawodowej, artystycznej, społecznej czy politycznej oraz w przypadku zaistnienia nadzwyczajnych zdarzeń losowych. Prezes Rady Ministrów stwierdził, że okoliczności, wynikające z uzasadnienia wniosku i nadesłanych dokumentów, nie dają podstaw do przyznania wnioskodawcy renty specjalnej. W dniu 15 października 2008 r. W. P. wskazując, że wydana decyzja jest dla niego krzywdząca, skierował do Prezesa Rady Ministrów wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Prezes Rady Ministrów nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku i decyzją z dnia [...] października 2008 r. nr [...] utrzymał w mocy swoje poprzednie rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu organ wskazał m.in., że z zebranych dokumentów nie wynika, aby wnioskodawca posiadał wybitne dokonania w jakiejś dziedzinie, w tym w działalności kombatanckiej, czy też aby przeżycia związane z działalnością w [...] oraz z przesłuchaniami w latach 1952-1953 spowodowały u niego niezdolność do pracy. Zdaniem organu, również obecna trudna sytuacja bytowa wnioskodawcy nie pozostaje w związku przyczynowym z tamtymi przeżyciami ani nie jest wynikiem innych nadzwyczajnych zdarzeń losowych i choć była brana przez organ pod uwagę, nie może być samoistną przesłanką, uzasadniającą przyznanie świadczenia specjalnego. Ponadto organ podał, że wnioskodawca z uwagi na trudną sytuację materialną i zdrowotną objęty jest pomocą finansową m.in. ze środków przeznaczonych na pomoc dla osób posiadających uprawnienia kombatanckie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie W. P. wniósł o rozpoznanie sprawy "zgodnie z prawem i sumieniem", wskazując, że jest bardzo chory oraz ma [...] lata. W odpowiedzi na skargę Prezes Rady Ministrów wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumenty prezentowane w wydanych w sprawie decyzjach, podnosząc ponadto, że w sprawie skarżącego prowadzono szereg postępowań, mających na celu ustalenie związku przyczynowego pomiędzy jego uwięzieniem i doznanymi represjami w latach 1952 - 1953 a obecnym stanem zdrowia, jednak związek taki nie został stwierdzony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), Prezes Rady Ministrów w szczególnie uzasadnionych przypadkach może przyznać emeryturę lub rentę na warunkach i w wysokości innej niż określone w ustawie. Świadczenia z omawianego przepisu mają charakter wyjątkowy i finansowane są bezpośrednio z budżetu Państwa, a nie z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (art. 84 ustawy emerytalnej). Ustawa nie gwarantuje przyznania świadczenia, nie stwarza także podstaw do występowania z jakimikolwiek roszczeniami w tym zakresie. Kwestię przyznania świadczenia pozostawia uznaniowej decyzji Prezesa Rady Ministrów. Uznaniowy charakter decyzji nie wyklucza wprawdzie jej sądowej kontroli, ale oznacza, że kontrola ta sprowadza się zasadniczo do badania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej, zarówno przepisów szczegółowych, jak i zasad ogólnych, określonych w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). W szczególności Sąd kontroluje, czy w toku tego postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano zatem wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej, oraz czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, czyli nie nosi cech dowolności. Sam wybór rozstrzygnięcia, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości, pozostaje już jednak poza kontrolą sądowoadministracyjną. Sąd administracyjny nie jest władny wkraczać w to uznanie, gdyż wtedy musiałby dokonać oceny zaskarżonej decyzji z punktu widzenia słuszności i celowości, wychodząc poza granice określone w cytowanym art. 1 § 1 i § 2 ww. ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oceniając zaskarżoną decyzję w omówionym wyżej zakresie, nie stwierdził, by naruszała ona prawo w stopniu uzasadniającym jej wzruszenie. Decyzja uznaniowa może być przez Sąd uchylona jedynie w wypadkach stwierdzenia, iż została wydana z takim naruszeniem przepisów prawa o postępowaniu lub prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. O tego rodzaju naruszeniach można mówić, gdyby organ pozostawił poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę, pominął istotny dla rozstrzygnięcia materiał dowodowy lub dokonał jego oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. W niniejszej sprawie Prezes Rady Ministrów prawidłowo przeprowadził postępowanie dowodowe, właściwie kwalifikując stan faktyczny sprawy w kontekście stosowanego art. 82 ust. 1 ustawy emerytalnej. Dokonując wykładni pojęcia "w szczególnie uzasadnionych przypadkach", należy mieć na względzie wybitne i wyjątkowe osiągnięcia i zasługi wnioskodawcy w jakiejś sferze działalności, np.: społecznej, zawodowej, artystycznej, sportowej czy też politycznej. Może tu także chodzić o nadzwyczajne zdarzenia losowe. Celu ustanowienia emerytury lub renty, przyznawanej przez Prezesa Rady Ministrów, należy szukać w sferze uhonorowania osób szczególnie zasłużonych, wybitnych, etc., ewentualnie wyjątkowo skrzywdzonych przez los. Kierując się wskazaną wykładnią, Sąd podziela stanowisko organu, że w sytuacji skarżącego nie można mówić o szczególnie uzasadnionym przypadku, który mógłby przemawiać za przyznaniem świadczenia. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że skarżący jest osobą schorowaną, niemającą rodziny, prowadzącą jednoosobowe gospodarstwo domowe. Mieszka u osoby niespokrewnionej, zajmując jeden pokój w trzypokojowym mieszkaniu, z dostępem do kuchni i łazienki. Posiada stały miesięczny dochód w postaci emerytury w wysokości 598 zł. Korzysta z pomocy finansowej ośrodka pomocy społecznej od 2006 r. w formie zasiłków celowych z przeznaczeniem na częściowe pokrycie kosztów leków, leczenia oraz na zakup żywności. Ponadto skarżącemu decyzją Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] października 2005 r. nr [...] zostały przyznane uprawnienia kombatanckie za działalność w [...] w latach 1952 – 1953 na terenie [...]. Z tego tytułu korzysta z pomocy pieniężnej ze środków budżetowych, znajdujących się w dyspozycji Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych. Jak trafnie zauważył organ, działalność W. P. w [...] w latach 1952 – 1953 na terenie [...] bez wątpienia jest godna uznania i może być powodem do chwały. Z tego tytułu skarżący otrzymał uprawnienia kombatanckie, które umożliwiają mu korzystanie ze środków finansowych, mających w tego rodzaju przypadkach walor pomocowy, ale i także – co należy podkreślić – walor rekompensacyjny (mają rekompensować doznane krzywdy). Zatem działalność skarżącego w [...] została już w odpowiedni sposób doceniona, a uprawnienia wynikające z tego tytułu mają uczynić zadość cierpieniom fizycznym i psychicznym, którym został poddany w okresie 1952 – 1953. Oczywiście fakt, że skarżący ma uprawnienia kombatanckie sam w sobie nie wyklucza możliwości ubiegania się o świadczenie specjalne PRM, ale nie może zostać pominięty. Z pewnością, w ocenie skarżącego, jego osiągnięcia są doniosłe, lecz jest to tylko subiektywne spojrzenie osoby zainteresowanej. Sąd w żaden sposób nie pomniejsza wkładu skarżącego w działalność niepodległościową, jednak działalności tej nie można kwalifikować w kategoriach wybitnych i wyjątkowych. Trzeba bowiem zaznaczyć, że ocena w tym zakresie nie może być poprowadzona według kryteriów subiektywnych, lecz zobiektywizowanych, uwzględniających zarówno miernik wybitności, jak i przeciętności. Sama służba w [...] niewątpliwie świadczy o godnej postawie obywatelskiej skarżącego, jednak w trakcie służby jego działalność nie miała cech wybitności, by mówić o wyjątkowości zasług. Nie można przecież każdej formy działalności w organizacji niepodległościowej traktować jako wybitnej. Gdyby przyjąć za prawidłowy odmienny punkt widzenia, wówczas należałoby przyznać świadczenia specjalne wszystkim osobom działającym w [...], wszystkim kombatantom, wszystkim inwalidom wojennym, wszystkim, którzy choćby w najmniejszym stopniu doświadczyli niegodziwości reżimu, okrucieństwa wojny, etc., a wtedy świadczenia specjalne Prezesa Rady Ministrów utraciłyby swój wyjątkowy charakter, stając się świadczeniami typowo rekompensacyjnymi dla wszystkich naznaczonych piętnem wojny czy reżimu. Świadczenia specjalne nie mogą stanowić żadnego odszkodowania, żadnej rekompensaty czy też zadośćuczynienia za doznane krzywdy, cierpienia, represje. O ich charakterze przesądza bowiem zamieszczenie regulujących je przepisów w ustawie o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, co jednoznacznie wskazuje, że nie mają charakteru roszczeniowego. Sąd, podobnie jak organ, musi kierować się jedynie obiektywnymi kryteriami oceny. Taka obiektywna ocena nie daje podstaw do przyjęcia, że działalność niepodległościowa W. P. nosi znamiona działalności wybitnej i wyjątkowej. Z kolei sytuacja bytowa i zdrowotna skarżącego nie wskazuje, by został on dotknięty nadzwyczajnym zdarzeniem losowym. Sąd z pełnym zrozumieniem odnosi się do sytuacji skarżącego, trzeba jednak podkreślić, że świadczenie z art. 82 ust. 1 przedmiotowej ustawy nie jest świadczeniem socjalnym i nie zależy wyłącznie od potrzeb osoby wnoszącej o to świadczenie, nawet gdy są one uzasadnione. W tym zakresie skarżący ma możliwość ubiegania się o środki z pomocy społecznej. Jakkolwiek uznaniowość w tego typu sprawach nie może być wyrazem dowolności organu w podejmowaniu decyzji, to jednak Sąd nie dostrzegł przekroczenia granic uznania administracyjnego. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku.