I OSK 635/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.) sędzia NSA Irena Kamińska Protokolant Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej Kraków od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 lutego 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 1234/08 w sprawie ze skarg Gminy Kraków oraz L.B.G., M.P., J.W., W.W. i Z.W. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania o zwrot nieruchomości oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 23 lutego 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 1234/08 oddalił skargi Gminy Kraków oraz L.B.G., M.P., J.W., W.W. i Z.W. na decyzję Wojewody Małopolskiego z [...] października 2008 r. nr [...] uchylającą decyzję Starosty Powiatu Krakowskiego z dnia [...] grudnia 2007 r. w przedmiocie umorzenia postępowania o zwrot działek nr [...] i [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan faktyczny: Działki nr [...] o pow. 2581 m2 i nr [...] o pow. 76 m2 obr. 41 jedn. ew. K. powstały w wyniku podziału działki nr [...] o pow. 2657 m2 na podstawie planu podziału z dnia [...] marca 1988 r. nr [...]. Aktem notarialnym z dnia [...] lutego 1989 r. działki te, których właścicielem była F.A.W., zostały sprzedane Skarbowi Państwa. Zgodnie z punktem II aktu notarialnego nabywana nieruchomość miała być przeznaczona na cele uzasadniające jej wywłaszczenie zgodnie z planem realizacyjnym z przeznaczeniem pod budowę strażnicy Straży Pożarnej na osiedlu A. w K. Przedmiotowe działki stały się następnie własnością Gminy Kraków. Następcy prawni byłej właścicielki tych działek wystąpili w październiku 1993 r. z żądaniem ich zwrotu. Prezydent Miasta Krakowa decyzją z [...] kwietnia 2001 r. orzekł o umorzeniu postępowania uzasadniając to tym, że nie nastąpiło wywłaszczenie w rozumieniu ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "u.g.n.", a jedynie nabycie przez Skarb Państwa nieruchomości. Decyzja ta została utrzymana decyzją Wojewody Małopolskiego z [...] maja 2001 r. Skargę wniesioną na tę decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił prawomocnym wyrokiem z dnia 15 listopada 2004 r. Kolejnym wnioskiem z dnia [...] czerwca 2006 r. L.B.G., M.P., J.W., Z.W. i W.W. ponownie wystąpili o zwrot działek nr [...] o pow. 2581 m2 i nr [...] o pow. 76 m2 obr. [...] jedn. ew. K. Po wyznaczeniu przez Wojewodę Małopolskiego Starosty Powiatu Krakowskiego jako organu właściwego w I instancji do załatwienia tej sprawy, Starosta ten decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjnego w sprawie zwrotu działek nr [...] i [...] przyjmując, że sprawa zwrotu działek nr [...] i [...] obr. 41 jedn. ew. K. na rzecz spadkobierców poprzedniej właścicielki F. W. była już przedmiotem ostatecznego rozstrzygnięcia organów administracji publicznej. Ponowne rozstrzygniecie tej sprawy powodowałoby, że decyzja wydana w takich warunkach dotknięta byłaby wadą nieważności, o której stanowi przepis art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Rozpatrując odwołanie następców prawnych dawnej właścicielki od decyzji Starosty z [...] grudnia 2007 r. Wojewoda Małopolski decyzją z [...] października 2008 r. uchylił ją i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy uznał za prawidłowe ustalenia faktyczne jednakże nie podzielił oceny prawnej. Wojewoda stwierdził, iż z aktu notarialnego z [...] lutego 1989 r. Rep A nr [...] nie wynika na podstawie jakich przepisów nastąpiło zawarcie umowy, jednakże zawarto w niej stwierdzenie, że nieruchomość jest przeznaczona na cele uzasadniające jej wywłaszczenie. Zdaniem organu brak powołania się w umowie na przepisy obowiązującej wówczas ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) nie przesądza o tym, iż nie została ona zawarta w ich trybie. Rozstrzygającym elementem jest w takim przypadku nie tyle powołanie się na owe przepisy, co całokształt okoliczności towarzyszących nabyciu nieruchomości przez Skarb Państwa. Jako błędne ocenił Wojewoda stanowisko Starosty w kwestii bezprzedmiotowości postępowania prowadzonego w wyniku ponownego wniosku z [...] czerwca 2006 r. Tożsamość spraw administracyjnych zachodzi w przypadku występowania tych samych podmiotów w sprawie, tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy oraz tego samego przedmiotu rozumianego jako interesy prawne lub obowiązki, które następnie po wydaniu decyzji stają się prawem nabytym (jego brakiem) lub obowiązkami prawnymi określonych podmiotów. W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia ze zmianą stanu prawnego, gdyż ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U z 2004 r. Nr 141, poz. 1492) z dniem 22 września 2004 r. został dodany ust. 2 do art. 216 u.g.n., który rozszerzył zakres, przedmiotowy stosowania normy z art. 136 u.g.n.. Treścią tego przepisu jest nakaz odpowiedniego stosowania przepisów całego rozdziału 6 działu III u.g.n. (także przepisu art. 136) do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie (między innymi) u.g.g i w.n. Tym samym nowe sformułowanie art. 216 u.g.n. pozwala na przyjęcie, że nakazuje on odpowiednie stosowanie przepisów określających warunki zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, zawarte w rozdziale 6 dziale III u.g.n., do nieruchomości nabytych przez Skarb Państwa bez względu na to, który tryb nabycia nieruchomości spośród przewidzianych tą ustawą miał miejsce. W ocenie organu odwoławczego w razie nabycia nieruchomości na mocy powołanej wyżej ustawy w drodze umowy cywilnoprawnej odesłanie wynikające z brzmienia art. 216 u.g.n. uznać należy za obowiązujące. W przeciwieństwie bowiem do innych przypadków wymienionych w art. 216 (a nawet w samym ust. 2 tego przepisu) ustawodawca nie wskazał konkretnego przepisu, lecz posłużył się ogólnym stwierdzeniem "ustawa" odnosząc możliwość prowadzenia postępowania o zwrot nieruchomości w stosunku do wszelkich przypadków przejęcia i nabycia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Wykładnia pojęcia "nabycia" na gruncie u.g.n. – zgodnie z jej art. 4 pkt 3a – pozwala na przyjęcie, że pod pojęciem nabywania (zbywania) nieruchomości rozumie się dokonywanie czynności prawnych, na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości lub prawa użytkowania wieczystego albo oddania jej w użytkowanie wieczyste. Taką czynnością prawną jest również umowa cywilnoprawna sprzedaży. Nadto organ podniósł, iż na gruncie ustawy o g.g.iw.n. wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego mogło nastąpić w wyniku bezskuteczności działań zmierzających do nabycia nieruchomości w drodze umowy. W ocenie Wojewody po zmianie art. 216 u.g.n. możliwe jest inicjowanie sprawy o zwrot nieruchomości również wtedy gdy nabycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło na podstawie umowy sprzedaży zawartej w ramach przepisów rozdziału VI u.g.g.iw.n. (tak w wyroku WSA w Krakowie z 29 maja 2008 r. II SA/Kr 180/08). Zmiana stanu prawnego umożliwia ponowne rozpatrzenie sprawy nie wywołując konieczności stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż nie dojdzie do naruszenia powagi rzeczy osądzonej. Decyzja Starosty naruszyła więc obowiązujące prawo. Z powyższą decyzją nie zgodziła się Gmina Miasto Kraków wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i domagając się uchylenia decyzji organu II instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Kwestionowanej decyzji zarzuciła: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 216 w związku z art. 136 i następnymi u.g.n. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż na jego podstawie można domagać się zwrotu nieruchomości nabytej przez Skarb Państwa w drodze umowy cywilnoprawnej, 2) naruszenie art. 16 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie wbrew stanowisku wyrażonemu w decyzji Starosty Krakowskiego z dnia [...] grudnia 2007 r. [...] zachodzą przesłanki przewidziane w kodeksie lub ustawach szczególnych do uchylenia ostatecznej decyzji, jej zmiany, stwierdzenia jej nieważności lub wznowienia postępowania zakończonego takąż decyzją i przyjęciu, że poprzez nowelizację art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami doszło do zmiany tożsamości sprawy i tym samym nie zachodzi ochrona powagi rzeczy osądzonej. W uzasadnieniu zarzutów Gmina podała, że pojęcie "wywłaszczenie" zostało w zasadzie bezspornie zdefiniowane w doktrynie. Z reguły dotyczy sytuacji przejęcia własności nieruchomości w drodze decyzji administracyjnej. Ustawa o gospodarce nieruchomościami uznaje za wywłaszczenie nieruchomości i dopuszcza możliwość ubiegania się o zwrot w sytuacji gdy doszło do wydania aktu administracyjnego. Jedyny wyjątek to rozciągnięcie stosowania art. 136 u.g.n. do nabycia w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W ustawie o g.g.iw.n. brak jest regulacji dot. jakichkolwiek umów prowadzących do nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa. Umowa z dnia [...] lutego 1989 r. została wprawdzie zawarta pod rządami ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o g.g.iw.n. lecz nie na jej podstawie. Art. 216 u.g.n., jako przepis wyjątkowy, nie może być interpretowany rozszerzająco, a przewidziane w nim przypadki zwrotu nieruchomości mają charakter enumeratywny. Ustawa o g.g.iw.n. nie zawiera regulacji analogicznej do zamieszczonej w art. 6 ustawy z 1958 r., co oznacza, iż nieruchomość nabyta na rzecz Skarbu Państwa lub gminy w zw. z art. 49 nie może być traktowana jak nieruchomość wywłaszczona w rozumieniu art. 136 ust. 3 u.g.n. Jeśli więc zarówno w dacie wydania decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z [...] kwietnia 2001 r. oraz obecnie umowa cywilnoprawna nie jest tożsama z wywłaszczeniem to oznacza, iż stan prawny nie uległ zmianie, a zatem nie zachodzi powaga rzeczy osądzonej. Nadto skarżąca podniosła, iż nowela w 2003 r. nie odnosi się do wydanych na podstawie wcześniejszej regulacji decyzji. Zmiana stanu prawnego może prowadzić do utraty przez akt ustawowy mocy wiążącej, tym samym zawieszenia kreowanej przezeń normy indywidualnej tylko wtedy, gdy nowe przepisy tak stanowią. Takiej regulacji nowela nie zawiera. Skarżący L.B.G., M.P., J.W., Z.W. i W.W. domagali się w skardze pozytywnego załatwienia sprawy na ich rzecz i zwrotu działek nr ew. [...] i [...]. Skarżący ci podali, że ich matka F.W. sprzedała na rzecz Skarbu Państwa działki o nr [...] i [...] pod groźbą wywłaszczenia tych nieruchomości pod budowę Strażnicy Straży Pożarnej. Zdaniem skarżących było to podstępne pozbawienie nieruchomości, bowiem strażnica nie powstała do dnia dzisiejszego. Nadto skarżący podali, że ich zadaniem plan realizacyjny budowy nr [...] z [...] lipca 1987 r. w ogóle nie istniał, bo nigdy nie wpłynął do Archiwum Miasta Krakowa. Wojewoda Małopolski wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w decyzji ostatecznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zw. dalej ustawą P.p.s.a. połączył powyższe skargi do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia i nie uznał ich za zasadne. Sąd podzielił ustalenia organu, iż w sprawie doszło do nabycia nieruchomości w drodze cywilnoprawnej w związku z przepisami ustawy o g.g.iw.n. Rozstrzygając kwestię tożsamości postępowania wszczętego wnioskiem z dnia [...] czerwca 2006 r. z postępowaniem prowadzonym uprzednio w 2001 r. Sąd przyjął, iż tożsamość sprawy administracyjnej zachodzi w przypadku występowania tych samych podmiotów w sprawie, tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy oraz tego samego przedmiotu sprawy. W niniejszej sprawie występują te same podmioty, które występowały w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] kwietnia 2001 r., znak [...]. Nie zmienił się również stan faktyczny sprawy. Natomiast znacznie uległ zmianie stan prawny. Zgodnie z brzmieniem przepisu art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137 u.g.n., stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Wprowadzony ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U z 2004 r. Nr 141, poz. 1492) art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. zawiera istotne rozszerzenie zakresu przedmiotowego stosowania normy prawnej z art. 136 u.g.n. Treścią tego przepisu jest nakaz odpowiedniego stosowania przepisów całego rozdziału 6 dz. III u.g.n. do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie m.in. ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Dotyczy to nieruchomości bez względu na tryb nabycia spośród przewidzianych ustawą. Wobec tego w razie nabycia w drodze umowy cywilnoprawnej odesłanie z art. 216 u.g.n. jest aktualne. Uzasadnia to literalne brzmienie art. 216, które obejmuje odesłanie relewantne dla wszystkich przypadków nabycia własności na podstawie ustawy o g.g.iw.n., bez dalszego różnicowania ocen prawnych w zależności od podstaw nabycia przewidzianych tą ustawą. Sąd zwraca przy tym uwagę, iż z pojęcia tego wynika ograniczenie podmiotowe, gdyż dotyczy on wyłącznie nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa, a contrario nie dotyczy nieruchomości nabytych na rzecz gminy. W ocenie Sądu nie znajduje uzasadnienia pogląd skarżącej Gminy, iż po dniu 22 września 2004 r. i zmianie art. 216 u.g.n. dopuszczalny był zwrot nieruchomości tylko w przypadku nabycia ich przez Skarb Państwa w drodze wywłaszczenia sensu stricto. Sąd zauważa także, iż ustawodawca nie posługuje się zwrotem o odpowiednim stosowaniu przepisów do nieruchomości wywłaszczonych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy o g.g.iw.n., lecz stanowi o odpowiednim stosowaniu przepisów do nieruchomości przejętych lub nabytych. Ówczesny ustawodawca nie zdefiniował odrębnie pojęcia "nabycie nieruchomości", co oznacza, że obecnie nie można tym pojęciem obejmować tylko wywłaszczenia na podstawie rozdziału 6 u.g.g.iw.n. Lege non distinquente stąd nie można zaakceptować takiej wykładni, która pozwala na różnicowanie pozycji osób, którym odebrano prawo własności w oparciu o kryterium nieznane ustawodawcy. Tym samym za uzasadniony uznaje Sąd pogląd, który zakłada brak dopuszczalności różnicowania osób, których nieruchomości nabył Skarb Państwa na podstawie u.g.g.iw.n. Dlatego w art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. posłużono się ogólnym pojęciem nabywania nieruchomości po to, ażeby można było nim objąć każdy przypadek odjęcia dotychczasowemu właścicielowi (uprawnionemu) jego prawa w trybie uregulowanym u.g.g.iw.n. Nadto Sąd stwierdza, iż na gruncie ustawy o g.g.iw.n. wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego mogło nastąpić w wyniku bezskuteczności działań zmierzających do nabycia nieruchomości w drodze umowy. Przepisy tej ustawy (od jej pierwotnego brzmienia, aż do końca jej obowiązywania) wskazywały wyraźnie, że ustawodawca preferował umowne nabycie nieruchomości przez Skarb Państwa i wywłaszczenie nieruchomości traktował jako środek ultima ratio. Tryb zawarcia umowy jako formy odebrania prawa własności dotychczasowemu właścicielowi wprost wynikał z art. 54 ust. 1 pkt 7 ustawy o g.g.iw.n. i stanowił on obligatoryjną przesłankę warunkującą wszczęcie postępowania administracyjnego zmierzającego do "administracyjnego" wywłaszczenia. Zgodnie bowiem z powołanym artykułem wniosek o wywłaszczenie w postępowaniu administracyjnym winien zawierać wyniki rokowań prowadzonych przez wnioskodawcę o odstąpienie nieruchomości, a także inne okoliczności uniemożliwiające zawarcie umowy. Zdaniem Sądu może to uzasadniać stanowisko pozostałych skarżących L.B.G., M.P., J.W., Z.W. i W.W., zgodnie z którym propozycja nabycia nieruchomości mogła jedynie wyprzedzać wszczęcie postępowania administracyjnego i sam właściciel mógł być w ten sposób namawiany do zbycia swojej nieruchomości, zwłaszcza że w zawartym akcie notarialnym wyraźnie określono cel nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa i nie ulega najmniejszych wątpliwości, że cel ten uzasadniałby "administracyjne" wywłaszczenie. Sąd uznał za uzasadnione zrównanie możliwości dochodzenia przez b. właścicieli zwrotu nieruchomości na warunkach określonych w art. 136 i 137 u.g.n. niezależnie od sposobu nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa (umowa lub decyzja o wywłaszczeniu). Po zmianie brzmienia art. 216 u.g.n. dopuszczalne jest wnoszenie o zwrot nieruchomości w trybie art. 136 i 137 również wtedy gdy nabycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło na podstawie umowy sprzedaży zawartej w warunkach rozdziału VI ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o g.g.iw.n. Prowadzi to do wniosku, iż w niniejszej sprawie nie zachodzi stan rzeczy osądzonej, co znalazło odzwierciedlenie w najnowszym orzecznictwie sądowym (wyrok NSA z 9 kwietnia 2008 r. I OSK 650/07). Decyzja organu odwoławczego nie narusza prawa, a skargi Sąd oddalił na podstawie art. 151 ustawy P.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Miejska Kraków, prawidłowo reprezentowana i zaskarżając wyrok w całości skargę kasacyjną oparła o podstawę z art. 174 pkt 2 ustawy P.p.s.a. zarzucając naruszenie przepisów postępowania – art. 141 § 4 ustawy P.p.s.a. przez brak przytoczenia w uzasadnieniu przedmiotowego wyroku podstawy prawnej i jej wyjaśnienia w zakresie zarzutu strony skarżącej naruszenie zasady powagi rzeczy osądzonej, tj. art. 16 k.p.a. Skarga kasacyjna domaga się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości, przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji i zasądzenia kosztów postępowania na rzecz skarżącego. W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej stwierdza, iż w wyroku Sąd I instancji szczegółowo odniósł się do zarzutu naruszenia przepisu art. 216 u.g.n. w zw. z art. 136 i nast. tej ustawy, natomiast nie odniósł się do drugiego zarzutu skargi, tj. naruszenia art. 16 k.p.a. i nie omówił go zgodnie z wymogami z art. 141 § 4 ustawy P.p.s.a. Kasator przytacza krótki fragment (3 zdania) ze s. 10 uzasadnienia wyroku, w którym Sąd ocenił, iż w sprawie występują te same podmioty, które występowały w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta z [...] kwietnia 2001 r., oraz że nie zmienił się stan faktyczny sprawy, natomiast znacznie uległ zmianie stan prawny. Tak lakoniczne uzasadnienie wyroku nie daje możliwości weryfikacyjnych jakie powinno w myśl poglądów doktryny zawierać uzasadnienie wyroku. Również powołanie się na orzeczenie NSA i WSA autor uważa za niewystarczające, gdyż w żadnym z nich nie jest poruszony problem res iudicata. Zdaniem kasatora doszło do naruszenia przepisu art. 141 § 4 ustawy P.p.s.a. a uchybienie to ma istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna rozpatrywana w jej granicach (art. 183 § 1 ustawy P.p.s.a.), nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Naruszenie przepisów postępowania, stanowiące podstawę kasacyjną w rozumieniu przepisu art. 174 pkt 2 ustawy P.p.s.a. tylko wówczas prowadzi do uchylenia zaskarżonego wyroku, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazany jako naruszony przepis art. 141 § 4 ustawy P.p.s.a. określa elementy jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku. W myśl tego przepisu winno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Obszerne uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada powyższym wymaganiom. Sąd poddał wszechstronnej analizie aspekt materialnoprawny sprawy wykazując w sposób niebudzący wątpliwości, iż załatwiona sprawa decyzjami z dnia [...] października 2008 r. oraz z dnia [...] grudnia 2007 r. (decyzja Starosty) nie jest tożsama ze sprawą prawomocnie rozstrzygniętą decyzjami organów z 2001 r., umarzającymi postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości oznaczonej nr działek [...] i [...]. Trafnie Wojewoda i Sąd I instancji przyjęli, iż tożsamość sprawy istnieje tylko wówczas gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym. Wydanie w takich warunkach dwóch decyzji kolejno załatwiających sprawę co do istoty narusza zasadę trwałości decyzji skutkujące wadą decyzji, wydanej jako druga a kwalifikującą ją do usunięcia z obrotu prawnego na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Zakaz powtórnego orzekania w tej samej sprawie nie ma jednakże zastosowania gdy zmianie ulega stan prawny. Zarówno Wojewoda w decyzji ostatecznej jak i Sąd w sposób wyczerpujący wykazali konsekwencję dodania do art. 216 u.g.n. przepisu ust. 2, który pkt 3 nakazał przepisy rozdziału 6 działu III stosować odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492) powstał nowy stan prawny, rozszerzający zakres stosowania przepisów o zwrocie do nieruchomości wymienionych enumeratywnie w art. 216 ust. 2 u.g.n. Ta istotna zmiana stanu prawnego stwarzała nową podstawę prawną do rozpoznania wniosku następców prawnych F. W., która nieruchomość zbyła na rzecz Skarbu Państwa w drodze umowy cywilnoprawnej, na cel uzasadniający wywłaszczenie. Pozostający w zw. z art. 141 § 4 ustawy P.p.s.a. art. 16 § 1 k.p.a. (autor nie wymienia wprawdzie § 1, lecz tylko o ten przepis może chodzić) stanowi o tym, że decyzję, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. W przedstawionej sprawie nie nastąpiła zmiana lub uchylenie decyzji z 2001 r., które pozostają nadał w obrocie prawnym, jako odpowiadające przepisom obowiązującym w dacie ich wydania. Brak odniesienia się w zaskarżonym wyroku do art. 16 § 1 k.p.a. nie tylko nie miał istotnego wpływu na wynik sprawy, lecz wobec tego, że w tym przypadku nie mogła mieć zastosowania zasada trwałości decyzji, wynikająca z tego przepisu – odrębne odniesienie się przez Sąd I instancji do art. 16 § 1 k.p.a. było zbędne. Błędnie kasator upatruje naruszenie art. 141 § 4 ustawy P.p.s.a. przez brak przytoczenia podstawy prawnej i jej wyjaśnienia odnosząc ją do art. 16 k.p.a. Użyte w art. 141 § 4 ustawy P.p.s.a. określenie "podstawa prawna rozstrzygnięcia" oznacza te przepisy, które określają sposób rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd w zależności od wyników postępowania sądowego. W przedmiotowej sprawie podstawę orzeczenia Sądu I instancji stanowił przepis art. 151 ustawy P.p.s.a., którego użycie uzasadniało prawidłowe zastosowanie prawa materialnego przez organ odwoławczy, wskazanych szczegółowo w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Prowadziło to do oddalenia skargi przez Sąd I instancji wobec zgodności zaskarżonej decyzji z prawem. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.