I OSK 650/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabella Kulig - Maciszewska Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz (spr.) Grażyna Radzicka Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. K. i K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 25 stycznia 2007 r. sygn. akt II SA/Bk 629/06 w sprawie ze skargi B. K. i K. K. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Wojewody P. solidarnie na rzecz B. K. i K. K. kwotę 297 (dwieście dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 25 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Bk 629/06 oddalił skargę B. i K. K. na decyzję Wojewody P. z dnia [...], nr [...] wydaną w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Decyzją z dnia [...], nr [...] Starosta S. na podstawie art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603) odmówił zwrotu nieruchomości położonej w S. przy ulicy [...] nr geodezyjny [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] ha. W uzasadnieniu podjętej decyzji wskazano, iż powyższe działki zostały nabyte na rzecz Skarbu Państwa umową zawartą w formie aktu notarialnego w dniu [...] listopada 1987 r., po uprzednim wyrażeniu przez B. i K. K. dobrowolnej zgody na sprzedaż działki na rzecz Skarbu Państwa złożonej do protokołu z dnia 16 września 1987 r. Zawarcie umowy w czasie obowiązywania ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości powoduje, że nie ma podstaw do wystąpienia o zwrot nieruchomości. Wojewoda P. decyzją z dnia [...] orzekł o utrzymaniu w mocy rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Wojewoda stwierdził, że wprawdzie w sprawie mają zastosowanie przepisy dotyczące zwrotu nieruchomości, ale problem polega na tym, iż nieruchomość nie została nabyta z przeznaczeniem na realizację konkretnego celu, określonego decyzją lokalizacyjną, bowiem w akcie notarialnym wyraźnie określono, że nieruchomość nabywana jest do zasobów gruntów, czyli do wykorzystania w przyszłości na cele zabudowy miast i wsi – art. 13 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Nie można zatem w sposób dosłowny odnieść tej sytuacji faktycznej do treści przytoczonego art. 137 ust. 1 ustawy, zawierającego pojęcie zbędności nieruchomości. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że nieruchomość w momencie nabycia zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego przeznaczona była pod usługi ogólnomiejskie i jest w trakcie zagospodarowywania na ten cel, w konkluzji podzielono pogląd wyrażony w zakwestionowanej decyzji, iż nieruchomość nie jest zbędna i nie podlega zwrotowi. Na powyższą decyzję B. i K. K. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji zarzucili organom administracji publicznej naruszenie zasad postępowania, w szczególności art. 9 kpa oraz ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W motywach skargi wskazali, iż twierdzenia przedstawicieli Urzędu Miasta S. w zakresie wykorzystania działek na parking są nieprawdziwe. Ponadto podnieśli, że powodem zawarcia aktu notarialnego była realizacja obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego i zakupy działek wówczas dokonywane były podporządkowane temu celowi, stąd w ocenie skarżących obojętne jest co zapisano w akcie notarialnym. W odpowiedzi na skargę Wojewoda P. podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w kwestionowanym rozstrzygnięciu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę, stwierdził, że organy obu instancji prawidłowo uznały, iż brak jest podstaw do żądania zwrotu nieruchomości nabytej na rzecz Skarbu Państwa. Zaznaczono przy tym, że powody takiego rozstrzygnięcia wskazane przez organ pierwszej instancji są prawidłowe, natomiast stanowisko wyrażone w tej mierze przez organ odwoławczy wymagało przyjęcia innego uzasadnienia. Stosownie do brzmienia art. 136 ust. 3 ustawy gospodarce nieruchomościami poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Powyższe oznacza, iż na podstawie powołanego przepisu mogą być zwracane nieruchomości wywłaszczone, niezależnie od tego, kiedy wywłaszczenie nastąpiło. We wszystkich tych przypadkach warunkiem stosowania przepisów o zwrocie jest stwierdzenie, że miało miejsce wywłaszczenie, tj. władcze odjęcie prawa własności lub innego prawa rzeczowego (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 26 sierpnia 2004 r., II SA/Łd 912/02). Przedmiotem zwrotu mogą zatem być nieruchomości, które przeszły na własność Skarbu Państwa lub gminy na podstawie indywidualnej decyzji, kończącej ściśle rozumiane postępowanie wywłaszczeniowe. Zakres stosowania instytucji zwrotu wywłaszczonej nieruchomości rozszerza przepis art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami na przypadki utraty własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa – na podstawie ustaw w nim wymienionych. Wyjątki te należy jednak interpretować ściśle, w szczególności zaś nie można stosować wykładni rozszerzającej. Zgodnie z tym uregulowaniem zwracane mogą być między innymi nieruchomości nabyte w drodze umowy cywilnoprawnej na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1985 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.), jeżeli stały się zbędne na cele nabycia. Sąd I instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie, jak trafnie zauważył organ I instancji, nabycie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło w dniu 20 listopada 1987 r., a zatem nie obowiązywała już wówczas wyżej cytowana ustawa o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (z dnia 12 marca 1958 r.), w przepisach zaś ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie było odpowiednika art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1985 r. Nowa ustawa przewidywała natomiast, że wywłaszczenie ma charakter instytucji wyjątkowej stosowanej głównie w sytuacjach, gdy nieruchomość nie mogła być nabyta w drodze umowy (art. 53 ust. 1 ustawy). Odejście od poprzednich sztywnych zasad w kwestii wywłaszczenia nieruchomości, skutkowało przyjęciem poglądu o pierwszeństwie zasady nabywania nieruchomości w drodze umowy, którą w myśl art. 8 ust. 1 ustawy "zawierano na zasadach ogólnych" i prowadziło do wniosku, że nabycie przez Skarb Państwa praw do nieruchomości straciło ściśle administracyjny i "wywłaszczeniowy" charakter. Z tych względów Sąd uznał, iż zawarta w okresie obowiązywania przepisów z dnia 29 kwietnia 1985 r. umowa o przeniesienie na rzecz Skarbu Państwa lub gminy własności nieruchomości niezbędnej na cele publiczne jest umową kupna nieruchomości taką samą jak każda inna tego rodzaju umowa i stosować do niej można było wyłącznie przepisy prawa cywilnego. Oznacza to, że Skarb Państwa lub gmina, nabywając nieruchomość w drodze umowy cywilnoprawnej zawartej z zachowaniem przepisanej formy korzystają z tej samej ochrony własności, co inne podmioty (zob. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 24 września 1992 r. III AZP 11/92, OSNC 1993, nr 6, poz. 93 również wyrok NSA z dnia 9 marca 2006 r., I OSK 622/05). Biorąc pod uwagę pozbawioną cech wywłaszczenia umowę sprzedaży nieruchomości trudno mówić – wbrew twierdzeniom skarżących – o zachodzącej przesłance zwrotu nieruchomości wynikającej z art. 136 ustawy. Ponadto przepis art. 216 nie wymienia nieruchomości nabytych w drodze umów cywilnoprawnych zawartych pod rządami ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Do nieruchomości objętych tego typu umowami nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, pogląd taki jest przyjmowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 2006 r., sygn. akt I OSK 622/05). Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu i skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.). Od powyższego wyroku B. i K. K. wnieśli skargę kasacyjną, opierając ją na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami i przyjęcie, że artykuł ten nie wymienia jako podlegających zwrotowi nieruchomości nabytych w drodze umów cywilno prawnych, o ile umowy te zawarte były pod rządami ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. Wskazując na powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Jak podniesiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej "w art. 219 ust. 2 pkt 3 ustawy z roku 1997 zapisano, że przepisy rozdziału 6 działu 3 stosuje się odpowiednio do ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r." Jeżeli taki jest zapis, to dla skarżących jest jednoznaczne, ze niezależnie czy nabycie miało charakter umowy cywilnoprawnej czy też nastąpiło wywłaszczenie w trybie art. 46 ustawy z 1985 r. mogą oni skutecznie domagać się zwrotu nieruchomości, o ile nie została zagospodarowana zgodnie z przeznaczeniem. Twierdzenie organów administracji oraz sądu, że jedynie w sytuacji, gdyby w sprawie miało miejsce wywłaszczenie, to możliwe byłoby stosowanie art. 136 ustawy i ubieganie się o zwrot nieruchomości zdaniem skarżących nie jest w świetle przytoczonego przepisu zasadne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Podniesiony przez pełnomocnika skarżących zarzut naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) i przyjęcie, że artykuł ten nie wymienia jako podlegających zwrotowi nieruchomości nabytych w drodze umów cywilnoprawnych, o ile umowy te zawarte były pod rządami ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości jest uzasadniony. Zgodnie z art. 216 ust. 2 pkt 3 powołanej wyżej ustawy (a nie jak omyłkowo wskazano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej art. 219 ust. 2 pkt 3) przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.). Przepis ten obowiązuje od dnia 22 września 2004 r. (art. 19 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004r. Nr 141 poz. 1492). Zarówno obydwie decyzje administracyjne (odpowiednio z dnia [...] i [...]), jak i zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wydane zostały po wejściu w życie wskazanego wyżej przepisu. Z tego względu stanowisko Sądu oparte na brzmieniu art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami przed wskazaną datą, gdy brak było ustawowej możliwości odpowiedniego zastosowania rozdziału 6 działu III ustawy również w omawianych przypadkach, to jest w razie nabycia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 25 kwietnia 1985 r. jest nieprawidłowe. Wobec rozszerzenia zakresu odpowiedniego stosowania przepisów regulujących zwrot nieruchomości straciło również aktualność orzecznictwo sądowoadministracyjne, oparte na wcześniejszej regulacji, do którego odwołano się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Wobec powyższego koniecznym stało się uchylenie zaskarżonego wyroku w celu ponownego rozpoznania skargi i dokonania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oceny zgodności z prawem decyzji Wojewody P. z dnia [...], przy uwzględnieniu regulacji zawartej w art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którą w sprawie niniejszej mają odpowiednie zastosowanie przepisy rozdziału 6 działu III powołanej ustawy. Z tych względów na podstawie art. 185 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto w oparciu o art. 204 pkt 1 powołanej ustawy.