II SA/Bk 629/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis,, asesor WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi B. i K. K. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2006r. nr [...] Wojewoda P. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] lipca 2006r. nr [...] Starosty S. w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w S. przy ulicy G. nr geodezyjny [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] ha. U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. W wyniku rozpoznania wniosku B. i K. K. w przedmiocie zwrotu działek położonych w S. przy ul. G., oznaczonych nr [...], o łącznej powierzchni [...] ha, organ I instancji odmówił zwrotu żądanych nieruchomości. W uzasadnieniu podjętej decyzji wskazano, iż powyższe działki zostały nabyte na rzecz Skarbu Państwa umową zawartą w formie aktu notarialnego w dniu [...] listopada 1987r. Powyższy akt notarialny został spisany po uprzednim wyrażeniu przez B. i K. K. dobrowolnej zgody na sprzedaż działki na rzecz Skarbu Państwa złożonej do protokołu z dnia [...] września 1987r. Zgodnie zaś z obowiązującym wówczas planem zagospodarowania przestrzennego miasta S. zatwierdzonym Uchwałą Nr [...] Rady Narodowej Miasta i Gminy w S. z dnia [...] kwietnia 1986r. przedmiotowa nieruchomość została określona jako rezerwa terenu pod usługi. Organ podkreśli, iż stosownie do postanowień art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) podstawową przesłanką zwrotu nieruchomości jest jej zbędność na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przy czym w świetle art. 137 ust. 1 ustawy uznanie nieruchomości za zbędną, występuje w dwóch przypadkach. Pierwszy wiąże się ze zbędnością w sensie faktycznym, drugi natomiast ze zbędnością w sensie prawnym. Zgodnie z wizją w terenie przeprowadzoną w dniu [...] czerwca 2006r. stwierdzono, że wnioskowana o zwrot nieruchomość wchodzi w skład kompleksu wąskich działek przygotowanych do urządzenia parkingu i chodnika, wzdłuż ulicy G. Przez działki nr [...] została wybudowana linia średniego napięcia, sieć wodociągowa i linia kablowa dla urządzeń niezbędnych do obsługi terenów po obu stronach ulicy G. i nowego osiedla jednorodzinnego "Z.". W sąsiedztwie działek znajduje się LOK, Sąd Grodzki oraz Kościół w związku, z czym niezbędny jest w tym miejscu parking i w ten sposób grunt jest faktycznie wykorzystywany. Organ podkreślił, iż wprawdzie w umowie sprzedaży nieruchomości znajduje się zapis, iż nieruchomość zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta S. położona jest na terenie przeznaczonym do zasobów gruntów pod usługi ogólnomiejskie, to jednakże zapisu tego nie można utożsamiać z celem, na jaki nieruchomość jest wywłaszczona w rozumieniu art. 119 ust. 1 pkt 1 ustawy. Jednocześnie nawiązując do stanu faktycznego sprawy stwierdzono, iż umowa notarialna została sporządzona w dniu [...] listopada 1987r., czyli po upływie dwóch lat od wejścia w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i obowiązywania nowych zasad zawierania umów i wszczynania postępowania wywłaszczeniowego, a zatem nie mogła ona mieć nic wspólnego z dawnymi umowami zawieranymi na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958r. Z tego też względu w ocenie Starosty nie ma podstaw, aby do cywilnoprawnych umów nabycia nieruchomości zawieranych po dniu wejścia w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. stosować zasady ukształtowane orzecznictwem sądów w odniesieniu do szczególnej kategorii umów zawieranych na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958r. Dodatkowo, przytaczając uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 19 września 1991r. wskazano, iż poprzedni właściciel, który zbył nieruchomość w okresie obowiązywania ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. bez szczególnej podstawy prawnej nie może występować na drogę administracyjną z żądaniem zwrotu. Wobec powyższego z uwagi na brak przesłanek wynikających z art. 137 ustawy wniosek o zwrot uznano za bezzasadny. Nie godząc się z tą decyzją B. i K. K. złożyli odwołanie do Wojewody P. wnosząc o jej uchylenie. Odwołujący podnieśli, iż wykup przedmiotowych działek nastąpił w 1987r. i wówczas nieruchomość ta przeznaczona była pod usługi. To - zdaniem odwołujących - winno być brane pod uwagę przy ocenie zgodności zagospodarowania terenu z planem. Natomiast rozważania na temat zbędności nieruchomości są zbyteczne, bowiem przewidziane w art. 137 ustawy terminy dawno upłynęły. Wskazując zaś na wyrok NSA w Warszawie z dnia 22.08.2003r. sygn. akt I SA 2622/01 odwołujący podkreślili, iż wykładni art. 137 należy dokonywać ściśle, bez jakichkolwiek odstępstw od treści. W wyniku rozpatrzenia powyższego odwołania Wojewoda P. nie podzielił jego zarzutów i decyzją z dnia [...] sierpnia 2006r. orzekł o utrzymaniu w mocy rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Wojewoda P. uznał, iż stosownie do treści art. 216 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się również do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991r. Nr 30, poz. 127 ze zm.). W tym stanie prawnym zdaniem organu odwoławczego nieruchomości nabyte w trybie przepisów tej ustawy podlegają zwrotowi, pod warunkiem że są zbędne na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, w tym wypadku akcie nabycia. W myśl zaś do art. 137 ust. 1 powołanej ustawy nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1. pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2. pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Tymczasem problem w sprawie niniejszej polega na tym, iż nieruchomość nie została nabyta z przeznaczeniem na realizację konkretnego celu, określonego decyzją lokalizacyjną, bowiem w akcie notarialnym wyraźnie określono, że nieruchomość nabywana jest do zasobów gruntów, czyli do wykorzystania w przyszłości na cele zabudowy miast i wsi – art. 13 ustawy z 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Nie można zatem w sposób dosłowny odnieść tej sytuacji faktycznej do treści przytoczonego art. 137 ust. 1 ustawy, zawierającego pojęcie zbędności nieruchomości. Inny jest również stan faktyczny w przywołanym przez odwołujących wyroku. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że nieruchomość w momencie nabycia zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego przeznaczona była pod usługi ogólnomiejskie i jest w trakcie zagospodarowywania na ten cel. Na części nieruchomości wybudowano urządzenia infrastruktury technicznej, część jest wykorzystywana jako parking. Wykupiony między innymi od odwołujących teren jest systematycznie urządzany. W konkluzji podzielono pogląd wyrażony w zakwestionowanej decyzji organu, iż nieruchomość nie jest zbędna i nie podlega zwrotowi. Na powyższą decyzję B. i K. K. wywiedli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wnosząc o jej uchylenie. Skarżący zarzucili organom administracji publicznej naruszenie zasad postępowania, w szczególności art. 9 kpa oraz ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. W motywach skargi wskazali, iż twierdzenia przedstawicieli Urzędu Miasta S. w zakresie wykorzystania działek na parking są nieprawdziwe, albowiem przy wskazanych przez Urząd instytucjach znajdują się urządzone parkingi w zupełności wystarczające na ten cel. Natomiast organ odwoławczy nie wyjaśnił, dlaczego przyjął za prawdziwe twierdzenia Urzędu, a odmówił przychylenia się do twierdzeń skarżących. Nadto powodem zawarcia aktu notarialnego na zakup działek była realizacja obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Zakupy wówczas dokonywane były podporządkowane temu celowi, stąd w ocenie skarżących obojętne jest co zapisano w akcie notarialnym, albowiem i tak miasto zobowiązane było realizować zapisy planu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda P. podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w kwestionowanym rozstrzygnięciu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Zarzuty skargi są nieuzasadnione. Stosownie do treści art. 3 ustawy z dn. 30.08.2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny bada legalność zaskarżonego aktu prawnego, to jest jego zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej i oceny tej dokonuje w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Sąd administracyjny nie ma uprawnień do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, ma on wyłącznie uprawnienia kasatoryjne. Sąd rozpoznając sprawę nie może, zatem zmienić zaskarżonego postanowienia a jedynie, uwzględniając skargę, może je uchylić, stwierdzić jego nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności stanowiące podstawę uwzględnienia skargi wskazane w art. 145 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - skarga podlega oddaleniu. Rozpoznając skargę w tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku stwierdził, iż organy obu instancji prawidłowo uznały o braku podstaw żądania zwrotu nieruchomości nabytej na rzecz Skarbu Państwa. Przy czym, o ile powody takiego rozstrzygnięcia wskazane przez organ pierwszej instancji uznać należy za prawidłowe, o tyle stanowisko wyrażone w tej mierze przez organ odwoławczy wymagało przyjęcia innego uzasadnienia. W niniejszej sprawie bezspornym jest, iż nieruchomość, której zwrotu domagają się obecnie skarżący została nabyte na rzecz Skarbu Państwa umową zawartą w formie aktu notarialnego w dniu [...] listopada 1987r. - Repertorium A Nr [...]. Przedmiotowa umowa nie zawierała w swej treści jakiejkolwiek wzmianki, która świadczyłaby o zawarciu jej w trybie ówcześnie obowiązującej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Strony umowy nie określiły także celu, który dawałby podstawę do wywłaszczenia tej nieruchomości. Natomiast jedyną informacją zawartą w umowie było stwierdzenie, iż nieruchomość będąca przedmiotem sprzedaży zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta S. położona jest na terenie przeznaczonym do zasobów gruntów – pod usługi ogólnomiejskie. Tymczasem byli właściciele wystąpili w dniu [...] maja 2006r. o zwrot powyższej nieruchomości, ponieważ w ich ocenie cel, na jaki działka została "wywłaszczona" nie został zrealizowany. Z uwagi na to, iż wniosek o zwrot przedmiotowej nieruchomości został złożony pod rządami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 46, poz. 543) – zwanej dalej ustawą, jego skuteczność należało oceniać na podstawie tej ustawy. Stosownie do brzmienia art. 136 ust. 3 ustawy poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Powyższe oznacza, iż na podstawie powołanego przepisu mogą być zwracane nieruchomości wywłaszczone niezależnie od tego, kiedy wywłaszczenie nastąpiło, ale musiało to nastąpić na podstawie obowiązującej wówczas ustawy wywłaszczeniowej. We wszystkich tych przypadkach warunkiem stosowania przepisów o zwrocie jest jednak stwierdzenie, że miało miejsce wywłaszczenie, tj. władcze objęcie prawa własności lub innego prawa rzeczowego (por. wyrok WSA w Łodzi z dn. 26.08.2004r. II SA/Łd 912/02). Przedmiotem zwrotu mogą zatem być nieruchomości, które przeszły na własność Skarbu Państwa lub gminy na podstawie indywidualnej decyzji, kończącej ściśle rozumiane postępowanie wywłaszczeniowe. Zakres stosowania instytucji zwrotu wywłaszczonej nieruchomości rozszerza przepis art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami na przypadki utraty własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa - na podstawie ustaw w nim wymienionych. Wyjątki te należy jednak interpretować ściśle, w szczególności zaś nie można stosować wykładni rozszerzającej. Zgodnie z tym uregulowaniem zwracane mogą być między innymi nieruchomości nabyte w drodze umowy cywilnoprawnej na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1985r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. z 1974r. Nr 10, poz. 64 ze zm.), jeżeli stały się zbędne na cele nabycia. W niniejszej sprawie jak trafnie zauważył organ I instancji nabycie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło w dniu [...] listopada 1987r., a zatem nie obowiązywała już wówczas wyżej cytowana ustawa o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (z dnia 12.03.1958r.). W przepisach zaś ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości nie było odpowiednika art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1985r., który wprowadzałby specyfikę umowy nabycia nieruchomości, a mianowicie "za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych za wywłaszczoną nieruchomość". Nowa ustawa przewidywała natomiast, że wywłaszczenie ma charakter instytucji wyjątkowej stosowanej głównie w sytuacjach, gdy nieruchomość nie mogła być nabyta w drodze umowy (art. 53 ust. 1 ustawy). Odejście od poprzednich sztywnych zasad w kwestii wywłaszczenia nieruchomości, skutkowało przyjęciem poglądu o pierwszeństwie zasady nabywania nieruchomości w drodze umowy, którą w myśl art. 8 ust. 1 ustaw "zawierano na zasadach ogólnych" i prowadziło do wniosku, że nabycie przez Skarb Państwa praw do nieruchomości straciło ściśle administracyjny i "wywłaszczeniowy" charakter. W tym stanie rzeczy uznać należy, iż zawarta w okresie obowiązywania przepisów z dnia 29 kwietnia 1985r. umowa o przeniesienie na rzecz Skarbu Państwa lub gminy własności nieruchomości niezbędnej na cele publiczne jest umową kupna nieruchomości taką samą jak każda inna tego rodzaju umowa. Stąd stosować do niej można było wyłącznie przepisy prawa cywilnego i to bez tworzenia szczególnych praw czy też obowiązków dla którejkolwiek ze stron, a to z racji usunięcia z tych przepisów postanowień dyskryminujących różne podmioty obrotu cywilnoprawnego. Równość statusu wszystkich uczestników obrotu cywilnoprawnego oznacza, że Skarb Państwa lub gmina, nabywając nieruchomość w drodze cywilnoprawnej umowy, zawartej z zachowaniem przepisanej formy, korzystają z tej samej ochrony własności, co inne podmioty (zob. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 24.09.1992r. III AZP 11/92 – OSNC z 1993r Nr 6, poz. 93). Tego rodzaju pogląd znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 09.03.2006r. I OSK 622/05). Zatem dokonaną przez skarżących sprzedaż nieruchomości z zachowaniem równości stron przystępujących do aktu notarialnego, nawet w sytuacji uzasadnionej realizacji celu publicznego, jakim była zamierzona inwestycja wynikająca z planu zagospodarowania terenu pod usługi ogólnomiejskie, należało ocenić jako wyraz nieprzymuszonych oświadczeń woli złożonych przed notariuszem w dniu [...] listopada 1987r. Dodatkowo zauważyć należy, iż skarżący przed podpisaniem aktu notarialnego wyrazili dobrowolną zgodę na sprzedaż działki na rzecz Skarbu Państwa, co potwierdza znajdujący się w aktach sprawy protokół z dnia [...] września 1987r. Biorąc pod uwagę pozbawioną cech wywłaszczenia umowę sprzedaży nieruchomości trudno mówić – wbrew twierdzeniom skarżących – o zachodzącej przesłance zwrotu nieruchomości wynikającej z art. 136 ustawy. Fakt, iż nieruchomości nie wykorzystano do tej pory w sposób zaplanowany nie stanowi zdaniem Sądu samoistnej i wystarczającej podstawy do zastosowania przepisu art. 136 ust. 3 ustawy odnoszącego się do wywłaszczenia. Literalne brzmienie art. 136 ust. 3 przesądza o braku możliwości skutecznego dochodzenia roszczeń o zwrot sprzedanej nieruchomości. Do tego przepis art. 216 nie wymienia nieruchomości nabytych w drodze umów cywilnoprawnych zawartych pod rządami ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Reasumując stwierdzić należy, iż wykorzystanie (po dniu [...]sierpnia 1985r.) umowy cywilnoprawnej przy nabywaniu nieruchomości niezbędnych na cele publiczne (w tym również umowy zawartej w ramach rokowań, przewidzianych przed wszyciem postępowania wywłaszczeniowego) sprawia, że nie można takiej nieruchomości traktować jako wywłaszczonej, a to z kolei powoduje niedopuszczalność wykorzystania drogi administracyjnej do ubiegania się o odzyskanie własności nieruchomości przez jej poprzedniego właściciela. Podobny pogląd wyrażono w wyroku WSA w Gdańsku z dnia 8.04.2004r. – sygn. akt II SA/Gd 3280/00, gdzie stwierdzono, iż zawarta pod rządami przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości umowa sprzedaży nieruchomości także na cele publiczne wyklucza uruchomienie trybu zwrotu nieruchomości wywłaszczonej. Stąd w sytuacjach takich jak powyżej orzecznictwo wojewódzkich sądów administracyjnych aprobowało raczej rozstrzygnięcia organów administracji o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 105 kpa (por. wyrok WSA w Gliwicach z dn. 17.11.2005r. – sygn. akt II SA/GL 385/04, wyrok WSA w Krakowie z dn. 15.09.2004r. – sygn. akt II SA/Kr 90/01). Niezależnie od powyższego wobec przedstawionych argumentów uznać należy, iż stanowisko organów obu instancji o braku podstaw do zwrotu żądanej nieruchomości jest prawidłowe. Stwierdzić bowiem należy, iż do nieruchomości objętych tego typu umowami nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Mając powyższe na względzie Sad uznał, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu i dlatego skarga podlegała oddaleniu na art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.).