II SA/Kr 1301/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Czeluśniak / spr. / Sędziowie WSA Kazimierz Bandarzewski Mariusz Kotulski Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2009 r. sprawy ze skargi J. K., A. K. i H. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 13 października 2008 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji skargę oddala J. K. wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z wnioskiem o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia [...] sierpnia 1998 roku nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku [...] wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę na działkach ewidencyjnych nr 1 i 2, położonych w miejscowości P.. Wnioskodawca podniósł, że do chwili wystąpienia z wnioskiem przedmiotowa decyzja nie została jeszcze wykonana, natomiast w międzyczasie nastąpiła zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odnoszącego się do ww. działek, a to na podstawie uchwały Rady Gminy w Niedźwiedziu nr XVIII/142/04 z dnia 30 czerwca 2004 roku (Dz.Urz. Województwa Małopolskiego nr 251 z dnia 28 sierpnia 2004 roku). Zdaniem Wnioskodawcy może to stanowić uzasadnioną przesłankę do wystąpienia do organu administracyjnego z wnioskiem o wszczęcie postępowania w celu uchylenia decyzji bądź stwierdzenia jej wygaśnięcia na podstawie art. 162 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 roku, Nr 98, poz. 1071 - tekst jedn. z późn. zm., w dalszej części uzasadnienia zwanej: "kpa"). Decyzją z dnia [...] marca 2007 roku nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L., działając na podstawie art. 162 § 1 i art. 104 kpa, odmówił stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia [...] sierpnia 1998 roku nr [...]. Organ pierwszej instancji ustalił, że obiekt wybudowano w 1994 roku, a przystąpienie do użytkowania nastąpiło w grudniu 1994 roku. W związku z powyższym, w tej sprawie zastosowanie znajdą przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 roku Prawo budowlane (Dz.U.74.38.229 z późn. zm., w dalszej części uzasadnienia zwanej "Prawo budowlane z 1974 roku"), a to w związku z regulacją art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz.U.06.156.1118 - tekst jedn. z późn. zm.). Ponieważ obiekt został wybudowany niezgodnie z obowiązującymi w dacie jego realizacji przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Kierownik Urzędu Rejonowego w L. nakazał jego rozbiórkę w drodze decyzji wydanej na podstawie w art. 37 Prawa budowlanego z 1974 roku. Odnosząc się do zgłoszonego wniosku organ stwierdził, że nieuprawniony jest pogląd, jakoby dokonana w międzyczasie, tj. w 2004 roku, zmiana w zakresie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego czyniła decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego bezprzedmiotową. Zmiana planu miejscowego nie wpływa bowiem na stosunek materialnoprawny nawiązany w oparciu o decyzję wydaną na jego podstawie, a żaden przepis nie przewiduje, by zmiana planu miejscowego prowadziła do bezprzedmiotowości decyzji rozbiórkowych wydanych na podstawie poprzednio obowiązującego planu. Zdaniem organu, istotny dla rozstrzygnięcia sprawy jest plan miejscowy obowiązujący w dacie budowy obiektu, natomiast interes strony nie jest przesłanką wystarczającą dla stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. J. K. w dniu 16 marca 2007 roku złożył odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, wnosząc o uchylenie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego, względnie o uchylenie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Odwołujący się zarzucił, po pierwsze, naruszenie art. 162 § 1 kpa poprzez przyjęcie, że zaistniały stan faktyczny nie uzasadniał stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego, po drugie, naruszenie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 roku w zakresie, w jakim przepis ten został powołany dla uzasadnienia odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, po trzecie, naruszenie prawa materialnego poprzez błędne przyjęcie, że zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, oraz, po czwarte brak wyczerpującej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Odwołujący się argumentował, że w przedmiotowej sprawie brak jest obecnie spełnienia przesłanek wynikających z art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 roku, koniecznych do wykonania nakazu rozbiórki, gdyż po zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dopuszczono realizację nowych obiektów produkcyjnych i rzemieślniczych tego typu, jak tartaki i zakłady drzewne, pod warunkiem jednakże ograniczenia uciążliwości do granic pozostających w dyspozycji inwestora. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 13 października 2008 roku nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu l instancji. Organ odwoławczy wskazał w uzasadnieniu decyzji, iż w sprawie bezspornym jest, że wnioskodawcy dopuścili się samowoli budowlanej pod rządami Prawa budowlanego z 1974 roku. Organ odniósł się do regulacji art. 162 kpa, z której wynika, że organ administracji stwierdza wygaśnięcie decyzji, jeżeli są łącznie spełnione następujące przesłanki: decyzja stała się bezprzedmiotowa, stwierdzenia wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo stwierdzenie wygaśnięcia leży w interesie społecznym lub w interesie strony. W ocenie organu, o ile w sprawie występuje jedna z przesłanek stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, gdyż leży to w interesie strony, to nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania, bowiem obiekt budowlany wzniesiony został bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, a decyzja ostateczna w przedmiocie rozbiórki nie została wykonana. Organ podkreślił, że zgodnie z przyjętą linią orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, ustaleń co do zgodności z planem samowoli budowlanej dokonuje się w dacie jej popełnienia i w związku z tym nie mają istotnego znaczenia postanowienia planu uchwalonego później. J. K., A. K., H. K. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli o uchylenie w całości decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L., o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez sąd administracyjny oraz o zasądzenie kosztów. W skardze podniesiony został zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, w tym art. 162 § 1 kpa poprzez przyjęcie, że zaistniały stan faktyczny nie uzasadniał stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego, oraz, zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, w tym art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zakresie, w jakim przepis ten został powołany dla uzasadnienia odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł ojej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), sąd administracyjny kontroluje zaskarżoną decyzję wyłącznie w aspekcie jej zgodności z prawem i może ją wzruszyć jedynie wówczas, gdy narusza ona przepisy prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Tego rodzaju naruszeń prawa nie można przypisać wydanej w sprawie ostatecznej decyzji administracyjnej. Stosownie do treści art. 162 § 1 pkt 1 kpa organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Bezprzedmiotowość, o której mowa w art. 162 kpa wynika w tym przypadku "z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, a to z powodu zgaśnięcia podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji albo z powodu zmiany w stanie prawnym, ale tylko w przypadku, gdy powoduje ona taki skutek" (tak: J. Borkowski [w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 7, Wyd. CH Beck, Warszawa 2005, s. 777). Jak przy tym stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 4 listopada 1998 roku, l SA 660/98, "bezprzedmiotowość decyzji z powodu zmiany w stanie prawnym następuje wyłącznie w przypadku, gdy znowelizowane przepisy przewidują taki skutek'. Jeżeli natomiast "nowa regulacja prawna nie przewiduje uregulowań co do losu decyzji wydanych przed wejściem jej w życie i wydanej na odmiennych podstawach prawnych, to decyzja ta nadal jest wiążąca, mimo że przestała istnieć podstawa prawna, która uzasadniała jej wcześniejsze wydanie." (tak: wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 maja 2005 roku, II SA/Wa 2389/04). W niniejszej sprawie skarżący domagali się stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego, nakazującej rozbiórkę należącego do skarżących budynku [...] - wskazując, że w 2004 roku nastąpiła zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wybudowany budynek jest położony na terenie, który zgodnie z obecnie obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego przeznaczony jest pod zabudowę w formie m.in. [...]. Zdaniem skarżących, skoro budynek jest zgodny z przeznaczeniem terenu na którym został wzniesiony, to odpadł cel przyświecający organom orzekającym o nakazie rozbiórki. Rozpoznając wniesioną skargę, należało więc rozważyć, czy w sprawie zaistniała bezprzedmiotowość decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego. Po pierwsze odnosząc się do kwestii wskazanej przez skarżących zmiany stanu prawnego, skoro w odniesieniu do ich działki obowiązuje nowy plan zagospodarowania przestrzennego, podnieść należy, że niewątpliwie miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego są aktami prawa miejscowego w rozumieniu Konstytucji RP (art. 87 ust. 2) oraz w rozumieniu art. 14 ust. 8 ustawy z 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), jak i art. 7 poprzednio obowiązującej ustawy z 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela przytoczone wyżej poglądy doktryny oraz orzecznictwa sądów administracyjnych, z których wynika, że bezprzedmiotowość decyzji z powodu zmiany w stanie prawym następuje wyłącznie w przypadku, gdy znowelizowane przepisy przewidują taki skutek, a do stwierdzenia bezprzedmiotowości decyzji z powodu zmiany stanu prawnego niezbędny jest wyraźny przepis prawa nakazujący taki skutek. W niniejszej sprawie, choć stan prawny po wydaniu decyzji uległ zmianie, to żaden z przepisów prawa powszechnie obowiązującego nie przewiduje, że decyzje w przedmiocie nakazu rozbiórki stają się bezprzedmiotowe lub wygasają z innych przyczyn po zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w przypadku, gdy plan ten dopuszcza na danym terenie wcześniej zakazaną zabudowę. Takie zapisy nie znalazły się ani w Prawie budowlanym z 1974 roku, ani w obecnie obowiązującej ustawie z 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). W drugiej kolejności odnieść należy się do twierdzeń skarżących, zgodnie z którymi decyzja stała się bezprzedmiotowa, gdyż odpadł cel przyświecający organom orzekającym o nakazie rozbiórki, polegający na przywróceniu stanu zgodnego z prawem. Z decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego wynikało, że skarżący winni rozebrać drewniany budynek wybudowany na działce będącej ich własnością, z uwagi na fakt, że budynek wybudowano bez pozwolenia na budowę, a inwestycja była sprzeczna z planem zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Sądu późniejsza zmiana przeznaczenia terenu dokonana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie powoduje bezprzedmiotowości decyzji - nie "ustał prawny byt elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjne/'. W sprawie istnieje przedmiot, co do którego orzeczono nakaz rozbiórki, istnieją także podmioty na rzecz których obowiązek dokonania rozbiórki został nałożony. Ponadto podkreślić należy, iż stosownie do art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 roku, obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Zrealizowana samowolnie budowa na terenie nieprzeznaczonym na ten cel w obowiązującym wówczas planie zagospodarowania przestrzennego, wypełnia dyspozycję art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 roku, co obligowało organy do wydania nakazu rozbiórki (i nadal przepis ten jest stosowany w zw. z art.103 § 2 pr. bud. z 1994 r. ) Podkreślić należy, że podjęte działania zmierzające do zmiany planu lub zmiana planu miejscowego w zakresie przeznaczenia terenu, na którym znajduje się działka skarżących, z uwagi na zapis zawarty w cytowanym przepisie art. 37 ust.1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 roku, nie mogą mieć wpływu na decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego (por. m.in. pkt 3 wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 sierpnia 1999 roku, IV SA 1313/97: "Zmiany w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, nie mogą mieć wpływu na decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego, gdyż decyzja ta zostaje wydana w oparciu o stan prawny i faktyczny z daty rozpoczęcia samowolnej budowy. l nie są wstanie zmienić tego takie środki, jak wznowienie postępowania, wstrzymanie wykonania decyzji ani zawieszenie postępowania"). Nie są zasadne zarzuty skargi, że w związku ze zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w niniejszej sprawie powinien znaleźć zastosowanie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 roku, gdyż brak jest obecnie przesłanek do zastosowania art. 37 ust. 1 pkt 1 tejże ustawy. Należy podkreślić, że Kierownik Urzędu Rejonowego stosował te przepisy w chwili wydawania decyzji o rozbiórce i wówczas stwierdził, że zrealizowana inwestycja nie była zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Przytoczone przepisy stanowiły podstawę przeprowadzenia postępowania merytorycznego w sprawie, które zakończyło się wydaniem decyzji z dnia [...] sierpnia 1998 roku nr [...]. Przepisy te jednak nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia wygaśnięcia powyższej decyzji. Jak wskazano wyżej art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 roku nakazywał dokonanie oceny zgodności z planem obowiązującym w momencie budowy obiektu, a nie planem późniejszym. Z tego powodu nie odpadł cel decyzji, mianowicie przeciwdziałanie samowoli budowlanej, która została popełniona w określonym stanie prawnym, a decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego ma na celu właśnie doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem obowiązującym w dacie popełnienia samowoli budowlanej. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270).