II GSK 504/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała Sędziowie Małgorzata Korycińska (spr.) NSA Rafał Batorowicz Protokolant Piotr Mikucki po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 24 lutego 2009 r. sygn. akt V SA/Wa 2700/08 w sprawie ze skargi S. K. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oddala skargę kasacyjną I Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem oddalił skargę S. K. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 2008 r. w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd podał, że skarżący wnioskiem z dnia [...] czerwca 2004 r. wystąpił o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na rok 2004. W sekcji IX wniosku zobowiązał się do prowadzenia działalności rolniczej na powierzchni nie mniejszej od tej, za którą otrzymał płatność w pierwszym roku z tytułu ONW, tj. 28,85 ha, przez okres 5 lat od dnia otrzymania tej płatności. Decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Z. przyznał wnioskodawcy płatność do powierzchni 28,85 ha w kwocie 5.164,15 zł. Skarżący otrzymał także płatność ONW na rok 2005 do takiej samej powierzchni. W kolejnym wniosku dotyczącym 2006 r. skarżący zadeklarował do płatności ONW obszar 19,16 ha i płatność została mu przyznana decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Z. z dnia [...] listopada 2006 r. W związku z zaniechaniem prowadzenia działalności rolniczej na powierzchni 9,69 ha Prezes ARiMR decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. ustalił S. K. kwotę nienależnie pobranych płatności ONW przyznanych za 2004 i 2005 r. w wysokości 3469,02 zł powiększonej o odsetki w wysokości określonej jak od zaległości podatkowych. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że S. K. nie dotrzymał zobowiązania prowadzenia działalności rolniczej na wszystkich działkach rolnych będących w jego posiadaniu i położonych na obszarach ONW, przez okres 5 lat od dnia otrzymania pierwszej płatności. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją tego samego organu z dnia [...] sierpnia 2008 r. Wyjaśniając powody oddalenia skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż zgodnie z § 9 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 73, poz. 657 ze zm., dalej jako: rozporządzenie z dnia 14 kwietnia 2004 r.) w przypadku zaniechania działalności rolniczej na obszarach ONW w okresie objętym zobowiązaniem, o którym mowa w § 2 ust. 1 pkt 1 albo w § 7 ust. 1 pkt 2 lit. a, producent rolny zwraca część płatności ONW, która została przyznana do powierzchni tych działek rolnych, na których nastąpiło to zaniechanie, za cały okres jej pobierania, jeżeli łączna powierzchnia działek rolnych, na których nadal jest prowadzona działalność rolnicza, wynosi co najmniej hektar. Zgodnie zaś z art. 49 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92 (Dz. Urz. Nr L 327 z 12.12.2001, str. 11 ), w przypadku dokonania nienależnej płatności, rolnik zwraca daną kwotę powiększoną o odsetki obliczone zgodnie z ust. 3. W ocenie Sądu, Prezes ARiMR prawidłowo ustalił, że skarżący powinien zwrócić część płatności ONW, która została mu przyznana do powierzchni działki rolnej (9,69 ha), na której nastąpiło zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej, za cały okres jej pobierania. Sąd pierwszej instancji zauważył, że zgodnie z § 9 ust. 3 pkt 1 lit. f) rozporządzenia z dnia 14 kwietnia 2004 r., płatność ONW nie podlega zwrotowi, jeżeli zaniechanie to nastąpiło z powodu rozwiązania przez wydzierżawiającego umowy dzierżawy gruntów rolnych, na których są położone działki rolne objęte wnioskiem, z powodu zaistnienia okoliczności, za które dzierżawca nie ponosi odpowiedzialności. Sąd wskazał, że w takim przypadku dzierżawca zobowiązany jest zawiadomić na piśmie o zaistnieniu ww. okoliczności właściwego Kierownika Biura Powiatowego ARiMR. Sposób zaś tego zawiadomienia został określony w art. 39 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 (Dz. Urz. UE Nr L 153, z 30.04.2004 r., str. 30, dalej Rozporządzenie Nr 817/2004), tj. w terminie 10 dni roboczych od dnia, w którym rolnik jest w stanie dokonać takiej czynności oraz dołączenie odpowiednich dowodów (§ 9 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia z dnia 14 kwietnia 2004 r.). II W skardze kasacyjnej S. K. zarzucił wyrokowi : 1. naruszenie prawa materialnego w szczególności: a) przez błędną wykładnię § 9 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z dnia 14 kwietnia 2004 r., przez bezpodstawne przyjęcie, że za "zaniechanie" w rozumieniu rozporządzenia można uznać zaprzestanie działalności rolniczej na skutek usunięcia skarżącego wbrew jego woli z części gruntów, b) przez błędną wykładnię § 9 ust. 3 pkt 1 lit. f rozporządzenia z dnia 14 kwietnia 2004 r. przez przyjęcie, że do sytuacji w jakiej znalazł się skarżący na skutek usunięcia go z dzierżawionego gruntu wbrew jego woli ma zastosowanie § 9 ust. 3 pkt 1 lit. f podczas, gdy ma tu zastosowanie § 8 ww. rozporządzenia, 2. naruszenie przepisów postępowania w szczególności art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), przez zaniechanie ustosunkowania się w uzasadnieniu wyroku do podniesionej w skardze istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, że Agencja jeszcze przed upływem terminu wskazanego w § 9 rozporządzenia była powiadomiona, że skarżący zmuszony został do zaprzestania korzystania z części gruntu. Podnosząc te zarzuty skarżący domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku i uwzględnienia skargi, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skarżący nie odstąpił od uprawy, ani z niej nie zrezygnował, lecz został do tego zmuszony. Nie można wobec tego przyjąć, że zaniechał uprawy. Nadto S. K. podał, że już w skardze powoływał się na okoliczność, iż to Agencja jako wydzierżawiający usunęła go z gruntu. Skoro zaś wiedziała, że S. K. został pozbawiony możliwości uprawy części gruntu, to nie było podstaw do żądania od skarżącego, by ten powiadamiał Agencję o tym, że usunęła skarżącego z gruntu. Prezes ARiMR w odpowiedzi na skargę kasacyjną domagał się jej oddalenia wywodząc, że jest ona bezzasadna. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Jej autor wadliwość wyroku upatruje w naruszeniu przepisów postępowania sądowoadministracyjnego i w naruszeniu przepisów prawa materialnego. W obrębie podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., skarżący zarzuca Sądowi I instancji naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten określa niezbędne elementy uzasadnienia wyroku i może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej tylko wówczas, gdy uchybienie mu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej. Zgodnie bowiem z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. jest chybiony. W kontrolowanym w granicach skargi kasacyjnej wyroku, Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu orzeczenia zawarł wszystkie niezbędne elementy, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. i odniósł się do argumentacji przedstawionej w skardze. Wyjaśnił również przyczyny, dla których nie można było w sprawie przyjąć, iż skarżący w odpowiednim trybie i terminie powiadomił właściwy organ o zaniechaniu prowadzenia działalności rolniczej na części gruntu położonego na obszarze ONW. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd Sądu pierwszej instancji, że złożenie kolejnego wniosku o przyznanie płatności, obejmującego obszar mniejszy od zadeklarowanego we wniosku o przyznanie płatności ONW na 2004 r., nie stanowi zawiadomienia, o którym mowa w art. 39 ust. 2 Rozporządzenia Nr 817/2004. W myśl tego przepisu o przypadkach siły wyższej zawiadamia się na piśmie właściwy organ, wraz z odpowiednimi dowodami zadowalającymi ten organ w ciągu 10 dni roboczych od dnia, w którym rolnik jest w stanie dokonać tej czynności. Termin ten może być przedłużony o 20 dni roboczych, w przypadku gdy taka możliwość przewidziana jest w dokumencie programowania. Z akt administracyjnych wynika, że Agencja Nieruchomości Rolnej powiadomiła skarżącego w dniu 21 listopada 2005 r. o rozwiązaniu umowy dzierżawy z dniem 31 grudnia 2005 r. Od daty rozwiązania umowy dzierżawy biegł termin do powiadomienia organu o tym fakcie. Pozostaje poza sporem, że skarżący nie zawiadomił organu o zaniechaniu działalności rolniczej w trybie i terminie określonym w art. 39 ust. 2 Rozporządzenia Nr 817/2004. Złożenie w dniu [...] maja 2006 r. wniosku kontynuacyjnego o przyznanie płatności ONW uwzględniającego zmianę powierzchni działek nie spełnia wymogów określonych w art. 39 ust. 2 powołanego Rozporządzenia. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej dotyczącego omawianego zarzutu wynika nadto, iż organ o rozwiązaniu umowy dzierżawy "doskonale wiedział", gdyż "Agencja usunęła skarżącego z gruntu" i w zaniechaniu odniesienia się do tej okoliczności przez Sąd skarżący upatruje naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że wydzierżawiającym była Agencja Nieruchomości Rolnej, natomiast właściwym organem do orzekania w sprawach płatności ONW jest organ Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. W obrębie podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a strona skarżąca zarzuciła Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów rozporządzenia z 14 kwietnia 2004 r. - § 9 ust. 2 pkt 2 i § 9 ust. 3 pkt 1 lit. f poprzez błędną wykładnię tych przepisów i § 8 poprzez jego niezastosowanie. Zarzuty te są nieusprawiedliwione. Zważyć bowiem należy, że płatności ONW są przyznawane rolnikom, którzy podejmują się prowadzić działalność rolniczą na obszarze o mniej korzystnych warunkach gospodarowania, przez przynajmniej pięć lat od pierwszej wypłaty dodatku wyrównawczego. Wprowadzając taki warunek prawodawca uregulował konsekwencje zaniechania prowadzenia działalności rolnej na wszystkich działkach rolnych lub na części działek rolnych położonych na obszarze ONW w okresie objętym zobowiązaniem, nakazując zwrot całości lub części płatności. Dla powstania obowiązku wydania przez właściwy organ decyzji ustalającej kwotę nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności ONW wystarczającą przesłanką jest ustalenie zaniechania prowadzenia działalności rolniczej i wykluczenie istnienia przesłanek określonych w § 9 ust. 3 rozporządzenia z dnia 14 kwietnia 2004 r. W przepisie tym prawodawca krajowy zawarł zamknięty katalog okoliczności, których wystąpienie powoduje, iż płatność ONW nie podlega zwrotowi, wprowadzając jednocześnie warunek zawiadomienia o tych okolicznościach kierownika biura powiatowego Agencji, zgodnie z zacytowanym uprzednio art. 39 ust. 2 Rozporządzenia Nr 817/2004. Dla zniesienia obowiązku zwrotu nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności niewystarczającym więc jest wystąpienie okoliczności określanych w prawie wspólnotowym jako przypadki siły wyższej. Koniecznym jest bowiem, w przypadku wystąpienia tych okoliczności, powiadomienie o ich wystąpieniu na piśmie właściwego organu w określonym terminie. Jeżeli producent rolny nie dopełnił tego wymogu, ustalenie przez organ zaniechania działalności rolniczej obliguje do wydania decyzji ustalającej kwotę nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności i nie ma żadnego znaczenia wówczas przyczyna, dla której producent rolny zaniechał działalności rolniczej. Tak też zrozumiał treść normy prawnej zawartej w § 9 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z dnia 14 kwietnia 2004 r. Sąd pierwszej instancji, a to czyni zarzut błędnej wykładni tego przepisu niezasadnym. Nie ma racji skarżący twierdząc, iż w sprawie powinien mieć zastosowanie § 8 rozporządzenia z dnia 14 kwietnia 2004 r. W petitum skargi kasacyjnej nie sprecyzowano, która z jednostek redakcyjnych tego przepisu winna mieć w sprawie zastosowanie. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że powołany § 8 w obu jednostkach redakcyjnych określa konsekwencje nieprzestrzegania w działalności rolniczej zasad dobrej praktyki rolniczej. Działalność rolnicza i zasady dobrej praktyki rolniczej to odrębne pojęcia zdefiniowane odpowiednio w § 2 ust. 2 i § 3 rozporządzenia z dnia 14 kwietnia 2004 r. W tej sprawie skarżący zaniechał prowadzenia działalności rolniczej na części działek położonych na obszarze ONW, a wobec braku jakiegokolwiek uzasadnienia omawianego zarzutu, nie sposób ustalić przyczyny, dla której autor skargi kasacyjnej uważa, że zaniechanie prowadzenia działalności rolnej jest tożsame z prowadzeniem tej działalności z naruszeniem zasad dobrej praktyki rolniczej. Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.