II OSK 1237/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak /spr./ Sędzia del. WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska Protokolant Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 lutego 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 5/09 w sprawie ze skargi Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 24 lutego 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Krakowie na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] października 2008 r. w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Starosta Brzeski decyzją z dnia [...] marca 2008 r. 1) stwierdził wygaśnięcie z dniem 31 grudnia 2007 r. własnej decyzji z dnia [...] marca 1997 r. udzielającej Firmie H.-T. T. P. pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód opadowo-drenażowych do wód powierzchniowych rowu melioracyjnego, będącego dopływem potoku Uszewka (poprzez rów przydrożny drogi 4E40) z terenu stacji paliw zlokalizowanej przy drodze 4E40 w J. k. B. (ul. K.); 2) udzielił Firmie H.-T. T. P. pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód poprzez odprowadzanie oczyszczonych ścieków opadowych z terenów utwardzonych wokół stacji paliw i budynku, zlokalizowanych na działkach nr [...], [...], [...], [...] i [...] poprzez istniejące wyloty w skarpie rowu przydrożnego drogi A4 do rowu melioracyjnego w miejscowości J. pod szczegółowo określonymi warunkami, określając termin ważności pozwolenia na dzień 28 lutego 2018 r., z zastrzeżeniem, że w przypadku niedotrzymania warunków w nim podanych może ono zostać cofnięte lub ograniczone bez odszkodowania przed upływem terminu. Wojewoda Małopolski po rozpoznaniu odwołania Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Krakowie decyzją z dnia [...] maja 2008 r. uchylił w całości powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał na konieczność uzupełnienia postępowania poprzez wyjaśnienie, jaki wpływ na urządzenia drogowe (rów drogowy, przepust) ma przejęcie wód opadowych ze stacji, w szczególności czy nie niszczy tych urządzeń oraz samej drogi, a także czy nie zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. Organ II instancji nakazał uzupełnienie operatu wodnoprawnego o powyższe kwestie. Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. Starosta Brzeski ponownie orzekł o wygaśnięciu własnej decyzji z dnia [...] marca 1997 r. oraz udzielił Firmie H.-T. T. P. pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód. Treść i warunki pozwolenia, jak również nałożone obowiązki odpowiadają warunkom określonym w poprzedniej decyzji, z tym że termin ważności pozwolenia wodnoprawnego określono na dzień 31 lipca 2018 r. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji powołał się na ustalenia dokonane podczas rozprawy administracyjnej połączonej z oględzinami nieruchomości w dniu 12 lutego 2008 r. Stwierdzono wówczas, że na ubezpieczonej płytami ażurowymi skarpie rowu przydrożnego widoczne są trzy wyloty po stronie stacji paliw. Czwarty wylot znajduje się w nowo wykonanej studzience rewizyjnej po prawej strome wjazdu do stacji. Wszystkie wyloty oraz rów na całej długości stanowią własność wnioskodawcy, są w bardzo dobrym stanie technicznym i utrzymane w czystości. Organ ustalił, że z powodu ukształtowania terenu, wody z gruntów położonych po południowej stronie drogi były od zawsze odprowadzane do rowu przydrożnego drogi krajowej. Po wybudowaniu stacji paliw za zgodą administratora drogi (od 1991 roku) wody opadowe ze stacji paliw oraz wody z sieci drenarskiej na gruntach położonych powyżej stacji były odprowadzane do rowu melioracyjnego. Wnioskodawca oświadczył, że pierwsze pozwolenie wodnoprawne uzyskał w 1991 roku, a drugie w 1997 roku za zgodą administratora drogi. Budowa wylotów nastąpiła w trakcie modernizacji drogi krajowej przez administratora. Odprowadzanie wód ze stacji paliw nawet przy maksymalnych opadach nie może wpływać negatywnie na istniejące urządzenia oraz bezpieczeństwo ruchu drogowego. Spływające wody nie powodują erozji brzegów i skarp rowu przydrożnego. Wyloty kanalizacji deszczowej wprowadzone są do rowu, gdzie dno oraz skarpy rowu są ubezpieczone ubezpieczeniem ciężkim, tj. płytami betonowymi ażurowymi. Wykonane ubezpieczenie rowu przydrożnego zabezpiecza przed wymywaniem dna i erozją skarp, w tym skarpy drogi A4. Wylot [...] włączony do betonowej studzienki rewizyjnej stanowi całkowite zabezpieczenie przed erozją dna i skarp. Organ wyjaśnił także, że należy dopuścić do pozostawienia wylotów kanalizacji opadowej (przebudowanych w trakcie modernizacji drogi przy akceptacji GDDKiA w Krakowie) ze stacji w niezmienionym stanie. W konsekwencji należy również dopuścić odprowadzanie wód opadowych z tej stacji za pośrednictwem odcinka rowu przydrożnego do rowu melioracyjnego. Od powyższej decyzji odwołała się Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Krakowie podnosząc, że zakaz odprowadzania wody i ścieków z urządzeń melioracyjnych, gospodarskich lub zakładowych do rowów przydrożnych ma charakter bezwzględny i nie przewiduje żadnych wyjątków. Przepis art. 39 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) stanowi lex specialis wobec art. 38 tejże ustawy, zatem nie można twierdzić, że art. 38 ustanawia wyjątek od tego zakazu. Ponadto nie wyjaśniono, czy wykonane urządzenia stanowiące system kanalizacji opadowej stacji paliw zostały wybudowane na podstawie pozwolenia na budowę, czy też stanowią samowolę budowlaną. Naturalne ukształtowanie terenu nie ma związku z odprowadzaniem wód deszczowych z terenów zagospodarowanych, a aktualny bardzo dobry stan utrzymania rowu jest wynikiem niedawnej przebudowy drogi krajowej. Wojewoda Małopolski zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2008 r. decyzję I instancji utrzymał w mocy. Organ odwoławczy podzielił wykładnię art. 39 ust. 1 pkt 9 ustawy o drogach publicznych dokonaną przez Starostę Brzeskiego. Ustanowiony w tym przepisie zakaz ma na celu ochronę drogi i jej urządzeń oraz bezpieczeństwo ruchu drogowego. W niniejszej sprawie, co potwierdziła wizja terenowa przeprowadzona w okresie długotrwałych opadów deszczu, takiego zagrożenia nie stwierdzono. Jednocześnie Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad nie przedstawiła żadnego dowodu na to, żeby w okresie tak długiego, 17-letniego korzystania przez stację paliw z urządzeń drogowych zdarzyła się sytuacja uszkodzenia drogi lub jej urządzeń bądź sytuacja zagrażająca bezpieczeństwu na drodze na skutek odprowadzania wód opadowych i drenażowych do rowu przydrożnego. Argumenty podniesione w odwołaniu uznano za bezzasadne. Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Krakowie, podnosząc te same argumenty, które wcześniej podnosiła w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, że wbrew twierdzeniom skarżącego art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych nie ustanawia bezwzględnego, nieprzewidującego żadnych wyjątków, zakazu odprowadzania wód do rowów przydrożnych. Przepis ten bowiem zabrania "dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego", w tym między innymi "odprowadzania wody i ścieków z urządzeń melioracyjnych, gospodarskich lub zakładowych do rowów przydrożnych lub na jezdnię drogi". Z takiej redakcji omawianego przepisu wynika, że dopuszczalne są takie czynności, które nie powodują niszczenia lub uszkodzenia drogi i jej urządzeń, zmniejszenia jej trwałości, ani też nie zagrażają bezpieczeństwu ruchu drogowego. W ocenie Sądu I instancji, brak wpływu na bezpieczeństwo ruchu oraz trwałość urządzeń drogowych, został w postępowaniu administracyjnym wykazany w sposób niebudzący wątpliwości. Zarówno treść operatu wodnoprawnego, jak i przeprowadzone w sprawie oględziny nie wykazały żadnych okoliczności, które mogłoby rodzić choćby podejrzenie, że udzielenie pozwolenia wodnoprawnego zgodnie z wnioskiem naruszy dobra chronione w rozumieniu art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Także zasady doświadczenia życiowego wskazują, że skoro kilkunastoletnie korzystanie z wód w określony sposób nie spowodowało żadnych zagrożeń, to tym bardziej po remoncie urządzeń drogowych przeprowadzonym w 2007 r. nie jest realne takie zagrożenie w przyszłości. W ocenie Sądu I instancji art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych ma zastosowanie w niniejszej sprawie. Stanowi on, iż istniejące w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego jak i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie. Cztery wyloty, którymi wody opadowe i drenażowe spływają do przydrożnego rowu, to urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową i obsługą ruchu, których funkcjonowanie nie powoduje zagrożenia ruchu drogowego i które nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Krakowie. Zarzuciła naruszenie prawa materialnego – art. 39 ust. 1 pkt 9 ustawy o drogach publicznych przez błędną jego wykładnię polegająca na przyjęciu, że stosowanie przepisu uzależnione jest od stanu faktycznego w zakresie istnienia zagrożenia ustalanego przez organ w postępowaniu administracyjnym. Zarzucono także naruszenie art. 38 ust. 1 cyt. ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, bowiem przepis ten dotyczy obiektów budowlanych i urządzeń niezwiązanych z gospodarka drogową lub obsługą ruchu, natomiast art. 39 ustawy stanowi o dokonywaniu w pasie drogowym czynności, w tym przypadku odprowadzania wody i ścieków. W związku z powyższym strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną T. P. wniósł także o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwanej p.p.s.a.) – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Natomiast podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa. Ponadto uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu powyższych przypadkach wnoszący skargę kasacyjną powinien wykazać w uzasadnieniu jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany dany przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy. Po pierwsze, na wstępie należy stwierdzić, że w żadnym przypadku ustalenia faktyczne Sądu I instancji nie mogą być podważane zarzutem naruszenia prawa materialnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2004 r. sygn. akt FSK 192/2004, Lex Polonica nr 369870). Po drugie, należy podzielić wykładnię przyjętą przez Sąd I instancji, że w świetle dyspozycji art. 39 ust. 1 pkt 9 cyt. ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych zabronione jest jedynie dokonywanie w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz oczywiście zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności odprowadzaniu wody i ścieków z urządzeń melioracyjnych, gospodarskich lub zakładowych do rowów przydrożnych lub na jezdnię drogi. Oznacza to, że ustawodawca dopuszcza takie działanie, które nie powoduje powyższych ujemnych skutków w zakresie niszczenia lub uszkodzenia drogi czy też jej urządzeń, a także zmniejszeniu trwałości pod kątem oczywiście także braku zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Należy podkreślić, że brak jest jakichkolwiek przesłanek do przeciwnego twierdzenia, biorąc także pod uwagę, że jest to reglamentowana działalność objęta warunkami określonymi w osnowie pozwolenia wodnoprawnego łącznie z tzw. klauzulami dodatkowymi aktu administracyjnego. Ponadto jest to działalność związana z szczególnym korzystaniem z wód śródlądowych, która była regulowana pozwoleniem wodnoprawnym wydanym już w 1991 roku, a następnie w 1997 roku bez żadnych ujemnych wyżej wymienionych skutków faktycznych. Należy także podkreślić, że z ustaleń operatu wodnoprawnego, jaki i przeprowadzonych oględzin w rozumieniu art. 85 § 1 k.p.a. wynika brak wystąpienia jakichkolwiek okoliczności faktycznych, które świadczyłyby o potencjalnym naruszeniu dobra chronionego w rozumieniu art. 39 ust. 1 cyt. ustawy o drogach publicznych. Dlatego też brak jest przesłanek do twierdzenia, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni tego przepisu, ponieważ mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa materialnego. Po trzecie, chybiony jest także zarzut kasacyjny dotyczący niewłaściwego zastosowania art. 38 ust. 1 cyt. ustawy o drogach publicznych. Powyższe unormowanie stanowi bowiem, że tak jak w przedmiotowej sprawie, będące w pasie drogowym obiektu budowlane, jak i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu jezdni jeżeli nie wywołują zagrożenia czy też utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają realizacji zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie. Natomiast w tej sprawie przedmiotowe cztery wyloty przez które spływają wody opadowe i drenażowe do przydrożnego rowu są to oczywiście urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową i obsługą ruchu, których działanie nie powoduje zagrożenia dla ruchu drogowego, jak i oczywiście nie zakłócają realizacji zadań zarządu drogi. Oznacza to, co słusznie podnosi Sąd I instancji, że w odniesieniu do okresu, w którym szczególne korzystanie z wód śródlądowych objęte było pozwoleniem wodnoprawnym jeszcze z 1997 roku, brak jest przesłanek do kwestionowania twierdzenia ustalonego przez właściwe organy w postępowaniu dowodowym, że nie nastąpiła zmiana okoliczności faktycznych, w świetle których należy de lege lata odmówić wydania nowego pozwolenia wodnoprawnego. Należy podkreślić, że Sąd I instancji nie może prowadzić uzupełniającego postępowania dowodowego za wyjątkiem przypadku z art. 106 § 3 cyt. ustawy p.p.s.a. czyli orzeka na podstawie akt sprawy i nie przeprowadza oględzin, jak i nie może powołać biegłego (rzeczoznawcy). Natomiast pełnomocnik fachowy wnoszący skargę kasacyjną nie kwestionował ustaleń stanu faktycznego w świetle dyspozycji art. 174 pkt 2 p.p.s.a. odnośnie naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast Sąd I instancji stosując przepis art. 38 ust. 1 cyt. ustawy o drogach publicznych nie popełnił błędu subsumcji czyli prawidłowo uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu w hipotezie normy prawnej zawartej w tym przepisie prawa materialnego. Z tych względów na podstawie art. 184 cyt. ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej z powodu braku usprawiedliwionych podstaw.