I OSK 1142/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia NSA Anna Lech Sędzia NSA del. Jacek Hyla Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Związku A. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1643/08 w sprawie ze skarg Związku A. w K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek uczestników postępowania M.P. i Z.P. o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 24 lutego 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1643/08, po rozpoznaniu skarg Związku A. w K. oraz Miasta K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2008 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargi oddalił. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że będąca przedmiotem niniejszej sprawy nieruchomość o pow. 0,1128 ha, obręb 15, jedn. ewidencyjna Krowodrza położona w K., objęta [...], stanowiąca własność J. P. została wywłaszczona decyzją Naczelnika Dzielnicy Kraków-Krowodrza z dnia [...] września 1978 r. nr [...] na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem na cele zagospodarowania Zakola Wisły (przedmiotowa nieruchomość została wyszczególniona pod. pozycją 12 tejże decyzji). W dniu [...] lutego 2006 r. M. P. i Z. P. - spadkobiercy właściciela wywłaszczonej nieruchomości wnieśli o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji z dnia 4 września 1978 r. Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...] stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Dzielnicy Kraków-Krowodrza z dnia [...] września 1978 r. nr [...] o wywłaszczeniu wskazanej powyżej nieruchomości podnosząc, że w postępowaniu wywłaszczeniowym rażąco naruszono przepisy art. 3 ust. 1-2, art. 16 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. (cel wywłaszczenia nie został jednoznacznie określony). Organ wyjaśnił, że w niniejszej sprawie zasadnicze znaczenie ma fakt, iż decyzja z dnia [...] lipca 1977 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] września 1978 r. nie była już obowiązująca, a więc nie mogła stanowić podstawy do wydania decyzji wywłaszczeniowej i do stwierdzenia, że przedmiotowa nieruchomość jest niezbędna na cele realizacji ogrodów działkowych. Według Wojewody, brak jest przesłanek negatywnych uniemożliwiających stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] września 1978 r., gdyż jak wynika z odpisu księgi wieczystej nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] stanowi obecnie własność Gminy Kraków. Odwołanie od decyzji Wojewody Małopolskiego wnieśli Prezydent Miasta Krakowa i Związek A. Minister Infrastruktury w wyniku rozpoznania odwołań, decyzją z dnia [...] września 2008 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy Kraków-Krowodrza z dnia [...] września 1978 r. podzielając stanowisko organu pierwszej instancji w całości. Organ odwoławczy podkreślił, że decyzja Naczelnika Dzielnicy Kraków Krowodrza z dnia [...] września 1978 r. była już przedmiotem postępowania nadzorczego w części dotyczącej nieruchomości wskazanych w pozycjach 7, 4, 5, 6 i 16 decyzji. W toku tego postępowania Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 maja 2002 r. sygn. akt I SA 1711/00 uchylił decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] lipca 2000 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Krakowskiego z dnia [...] kwietnia 1996 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej. W uzasadnieniu Sąd wskazał na konieczność wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy dotyczących ustalenia kręgu osób będących stronami postępowania, a nadto zwrócił uwagę, że nie badano jaki był w istocie cel wywłaszczenia, bowiem wnioskujący wskazał zagospodarowanie Zakola poprzez realizację Parku Księcia Józefa Poniatowskiego, zaś z decyzji wywłaszczeniowej wynikało, że chodzi o inwestycję zgodną z planem zatwierdzonym decyzją z dnia [...] lipca 1977 r., która przewidywała zagospodarowanie Zakola i realizację miejsc parkingowych dla 500 działek i zespół ogólnodostępnych boisk. Sąd stwierdził także, że "organy nadzorcze przyjęły, że został spełniony warunek przewidziany w art. 16 ust. 3 pkt 1 ustawy wywłaszczeniowej z dnia 12 marca 1958 r., bowiem w dacie składania wniosku o wywłaszczenie i wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego decyzja z dnia [...] lipca 1977 r. załączona do wniosku, a mająca być uzgodnieniem z właściwym organem, o którym mowa w tym przepisie, była jeszcze obowiązująca, gdyż traciła ważność dopiero po roku od dnia jej wydania. Jednak organy nie wzięły pod uwagę, że ocenie podlega decyzja wywłaszczeniowa z dnia [...] września 1978 r., zatem wydana po dacie, kiedy decyzja zatwierdzająca plan realizacyjny przesądzający o celu wywłaszczenia utraciła ważność, choć została powołana w decyzji wywłaszczeniowej. Skoro decyzja, która wskazywała cel wywłaszczenia utraciła ważność nie mogła być podstawą do wydania decyzji wywłaszczeniowej, a cel wywłaszczenia nie był w istocie znany. Nie było zatem podstaw do uznania w postępowaniu nadzorczym, że celem wywłaszczenia była użyteczność publiczna - założenie ogródków działkowych, ani że wywłaszczenie było niezbędne, skoro ubiegający się o wywłaszczenie uzgodnienia z właściwym organem nie dokonał". W wyniku orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego Wojewoda Małopolski, po ponownym przeprowadzeniu postępowania nadzorczego, stwierdził nieważność decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej z dnia [...] września 1978 r. w części dotyczącej nieruchomości wymienionych pod poz. 7,4,5,6 i 16, a rozstrzygnięcia w zakresie tychże działek stały się ostateczne. Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Infrastruktury z [...] września 2008 r. złożyli Związek A. oraz Miasto Kraków. Związek A. w skardze domagał się jej uchylenia i zarzucił naruszenie przepisów art. 156 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 41 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych. Strona skarżąca wskazała, że ogród [...] - znajdujący się na tej nieruchomości, stał się rodzinnym ogrodem działkowym, a wywłaszczenie na cele pracowniczych ogrodów działkowych było dopuszczalne, a zatem kwestionowana przez organy decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem strony skarżącej decyzja z dnia [...] września 1978 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne, bowiem na nieruchomości zostały poczynione znaczne nakłady. Miasto Kraków w skardze zarzuciło naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że decyzja wywłaszczeniowa jest nieważna i w związku z tym naruszenie art. 3 ust. 1 i 2, art. 16 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Do akt sprawy wpłynęło także pismo uczestników postępowania M. P. i Z. P. z dnia 12 lutego 2009 r., w którym wnieśli o oddalenie skarg. Minister Infrastruktury w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje stanowisko. Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi oddalił. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w postępowaniu nadzorczym organ orzeka jako organ kasacyjny. W swej decyzji orzeka więc wyłącznie co do nieważności decyzji, albo jej niezgodności z prawem. Ocena działalności organów administracji publicznej, dokonywana przez sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że organy orzekające w niniejszej sprawie badając decyzję w części odnoszącej się do nieruchomości oznaczonej jako dz. ew. nr [...], prawidłowo wzięły pod uwagę zalecenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku tego Sądu z dnia 14 maja 2002 r. sygn. akt I S.A. 1711/00, co do wskazanych w uzasadnieniu wyroku okoliczności. Organ nadzorczy właściwie dokonał oceny, czy decyzja wywłaszczeniowa nie narusza prawa i stwierdził, że art. 16 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. nakazywał do wniosku wywłaszczeniowego dołączenie dowodu uzgodnienia z właściwym organem administracji miejsca realizacji inwestycji. Dokument ten powinien zachować ważność w dacie wydawania decyzji wywłaszczeniowej, bowiem to on właśnie określał cel wywłaszczenia i jego zgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W niniejszej sprawie zaś, jak podkreślił Sąd pierwszej instancji, cel wywłaszczenia określony został w decyzji z dnia [...] lipca 1977 r. o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji i zatwierdzeniu planu realizacyjnego I etapu zagospodarowania terenu Zakola Wisły, która to decyzja zachowywała ważność przez okres 1 roku od daty jej wydania (co zostało w niej określone), a więc do dnia [...] lipca 1978 r. Tym samym wydanie decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] września 1978 r., opartej na powyższym, nieważnym w tej dacie dokumencie, w sposób rażący naruszało art. 16 ustawy o zasadach i w trybie wywłaszczania nieruchomości. Rażąco naruszono też przepis art. 3 ust 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. bowiem brak ważnej decyzji ustalającej miejsce i warunki inwestycji, stanowiącej cel wywłaszczenia, decydował o braku przesłanki do wywłaszczenia nieruchomości. Sąd podzielił stanowisko organu, że sama przydatność nieruchomości na cel użyteczności publicznej nie była wystarczającą przesłanką wywłaszczenia. Trafne jest więc stanowisko, że ubiegający się o wywłaszczenie winien był wykazać, iż nieruchomość jest niezbędna na określony cel użyteczności publicznej, a organ orzekający w sprawie ten fakt ocenić i ewentualnie zweryfikować. Z materiałów sprawy nie wynika, aby orzekający organ wywłaszczeniowy tego dokonał. Niewykazanie przez organ wywłaszczeniowy niezbędności przedmiotowej nieruchomości pod ogródki działkowe dawało podstawę do przyjęcia rażącego naruszenia art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Wywłaszczenie nieruchomości dokonane niezgodnie z celami ustawy wywłaszczeniowej określonymi w art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., podobnie jak wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w oparciu o wniosek, który nie spełniał wymogów określonych w art. 16, stanowi rażące naruszenie prawa. Słuszne też jest stanowisko organu, że brak określenia celu wywłaszczenia i obowiązujących uzgodnień z właściwym organem czyniło wywłaszczenie niedopuszczalnym, a tym samym nie istniały podstawy do ustalenia odszkodowania. Jednocześnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że nie zaistniały nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. Decyzja administracyjna wywołuje nieodwracalny skutek prawny wtedy, gdy ani przepisy prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego skutku przez wydanie decyzji. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podniesiono również, że w niniejszej sprawie Związek A. wskazuje siebie jako użytkownika terenu w oparciu o przepisy ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 169, poz. 1419 ze zm.). Związek A. tereny te zagospodarowało, jednakże nie jest to wynikiem decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] września 1978 r. Poczynione nakłady na zagospodarowanie terenu są skutkiem faktycznych działań skarżącego, a to jest najwyżej sprawą rozliczeń finansowych, nie zaś nieodwracalnym skutkiem prawnym decyzji wywłaszczeniowej. Kwestie zwrotu kosztów utrzymania ogródków działkowych nie podlegają rozpatrzeniu w postępowaniu nadzorczym dotyczącym decyzji wywłaszczeniowej, ani też nie mają wpływu na ocenę prawidłowości wywłaszczenia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Związek A., zaskarżonemu wyrokowi zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: 1. art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 158 § 2 k.p.a.; 2. art. 16 ust. 2 i 3 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w zw. z art. 21 ust. 4 ustawy z dnia 21 października 1974 r. Prawo Budowlane (Dz.U. Nr 85, poz. 229); 3. art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w zw. z art. 1 ust. 4 i art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz.U. Nr 18 poz. 117); 4. art. 24 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz.U. Nr 169, poz. 1419 ze zm.). W konkluzji skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. P. i Z. P. wnieśli o oddalenie skargi oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz uczestników kosztów zastępstwa procesowego w niniejszej sprawie według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, stanowiącego podstawę przedmiotowej decyzji o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości opisanej powyżej, wywłaszczenie jest dopuszczalne jeżeli wywłaszczana nieruchomość jest ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonywania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Jak wynika z treści decyzji Naczelnika Dzielnicy Kraków-Krowodrza z dnia [...] września 1978 r. nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, nieruchomość ta "jest potrzebna pod zagospodarowanie Zakola Wisły zgodnie z planem realizacyjnym zatwierdzonym decyzją z dnia [...] lipca 1977 r., nr [...] wydaną przez Zarząd Rozbudowy Kraków. Tymczasem jak wynika ze wskazanej decyzji z [...] lipca 1977 r., decyzja ta byłą ważna przez okres jednego roku, licząc od daty jej wydania. Tym samym w dniu wydawania przez Naczelnika Dzielnicy Kraków-Krowodrza decyzji z dnia [...] września 1978 r., stanowiąca podstawę wywłaszczenia decyzja z dnia [...] lipca 1977 r. zatwierdzająca plan realizacyjny zagospodarowania Zakola Wisły była nieważna. Dowód uzgodnienia z właściwym organem administracji miejsca realizacji inwestycji powinien tymczasem zachować ważność w dacie wydawania decyzji wywłaszczeniowej, a nie tylko w chwili wszczęcia postępowania w tym przedmiocie, albowiem dokument ten określa cel wywłaszczenia i jego zgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Jak natomiast słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 14 maja 2002 r., sygn. akt I S.A. 1711/00, skoro decyzja, która wskazywała cel wywłaszczenia utraciła ważność nie mogła być podstawą do wydania decyzji wywłaszczeniowej. Wydanie decyzji wywłaszczeniowej w oparciu o decyzję która utraciła swoją ważność stanowi rażące naruszenie prawa. Wobec powyższego słusznym było stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy Kraków-Krowodrza z dnia [...] września 1978 r. nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości, albowiem wskazanie za podstawę rozstrzygnięcia decyzji dokumentu nieważnego w dacie jej wydania w sposób rażący naruszało zarówno art. 3 ust. 1 jak i art. 16 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Tym samym nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty podniesione w pkt. 1-3 skargi kasacyjnej. Za niezasadny Naczelny Sąd Administracyjny uznał również zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 24 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz.U. Nr 169, poz. 1419 ze zm.), albowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekający w niniejszej sprawie przepisu tego nie stosował. Przepis ten odnosi się do roszczeń o charakterze cywilnoprawnym i nie może mieć zastosowania do postępowań sądowoadministracyjnych dotyczących legalności decyzji organów administracji publicznej. Z tych względów, skoro tak postawione zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną oddalił. Odnosząc się do wniosku o zwrot kosztów postępowania wskazać należy, że zgodnie z ogólną zasadą postępowania sądowoadministracyjnego strony ponoszą koszty związane ze swym udziałem w sprawie. Wyjątki od tejże zasady przewidziane są w przepisami o zwrocie kosztów postępowania (art. 200-204 p.p.s.a.). Sąd nie uwzględnił wniosku pełnomocnika uczestników postępowania M. P. i Z. P. o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, albowiem żaden z przepisów Działu V ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewiduje możliwości zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz uczestnika postępowania, który nie wnosił skargi, ani skargi kasacyjnej.