II SA/Ol 18/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska (spr.) Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant Ewa Kłos po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2009 roku sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Gminy z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie nadania nazw ulic I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej nadania ulicom nazw: M., P., K. i W.; II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w części opisanej w punkcie I wyroku. W dniu 28 sierpnia 2008 r. Rada Gminy Gietrzwałd podjęła uchwałę nr XXIII/217/2008 w sprawie nadania nazw ulic w miejscowości Gietrzwałd. Powyższą uchwałę, w części dotyczącej nadana ulicom nazw: "[...]", zaskarżył Wojewoda Warmińsko – Mazurski. W uzasadnieniu podniósł, że uchwała ta została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko – Mazurskiego i weszła w życie w dniu 1 listopada 2008 r. Po dacie jej publikacji mieszkańcy wsi Gietrzwałd zwrócili się do Wojewody Warmińsko-Mazurskiego o stwierdzenie nieważności uchwały. Podnieśli, że przy uchwalaniu zaskarżonego aktu miały miejsce uchybienia proceduralne polegające m.in. na tym, że z inicjatywą uchwałodawczą wystąpiła Rada Sołecka nie będąca podmiotem do tego uprawnionym. Ponadto, wskazane wyżej ulice stanowią drogi wewnętrzne, zaś Rada Gminy nie uzyskała pisemnej zgody właścicieli trenów, na których są zlokalizowane te ulice na zmianę nazw tych ulic. Powyższe, zdaniem Wojewody, narusza art. 8 ust. 1a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r. nr 19, poz. 115, z późn. zm.). W ocenie Wojewody, nie stanowi natomiast przesłanki do stwierdzenia nieważności całej uchwały okoliczność wystąpienia z inicjatywą uchwałodawczą przez Radę Sołecką. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o umorzenie postępowania. Przedmiotowa uchwała została bowiem zmieniona w zaskarżonej części uchwałą z dnia 30 grudnia 2008 r., nr XXVII/272/2008. Okoliczność ta powoduje, w ocenie organu gminy, że postępowanie sądowoadministracyjne stało się bezprzedmiotowe. Wojewoda w piśmie procesowym z dnia 23 stycznia 2009 r. podtrzymał wniesioną skargę. Stwierdził, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, który wszedł w życie i wprowadził regulacje o charakterze powszechnie obowiązującym. W tej sytuacji, niezależnie od zmiany zaskarżonej uchwały, konieczne jest stwierdzenie jej nieważności w zaskarżonej części, gdyż orzeczenie sądu w tym przedmiocie wywoła skutki ex tunc. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Skargę należy uwzględnić. Przede wszystkim należy odnieść się do argumentacji Rady Gminy, iż fakt uchylenia uchwały w zaskarżonej części czyni bezprzedmiotowym postępowanie sądowoadministracyjne. W tej kwestii należy podzielić stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, zawarte w uchwale z dnia 14 września 1994 r., sygn. W 5/94 (OTK 1994/2/44), podjętej na gruncie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 16, poz. 95, z późn. zm.), że skarga na uchwałę organu gminy jest dopuszczalna również wtedy, gdy uchwała została wprawdzie uchylona lub zmieniona, lecz może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. Zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, dokonana po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego, nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. Norma prawna obowiązuje bowiem w danym systemie prawa, jeżeli można ją stosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości. Utrata mocy obowiązującej przepisu prawa następuje, w sytuacji gdy nie może być on już zastosowany. Podnieść również należy, że stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd administracyjny wywiera skutki ex tunc. Po wydaniu takiego orzeczenia uchwałę należy zatem traktować tak, jakby w ogóle nie została uchwalona, zaś rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych, wydane na podstawie uchwały lub aktu, którego nieważność stwierdzono, podlegają wzruszeniu w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniu szczególnym (art. 147 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W rozpoznawanej sprawie nie można wykluczyć, że zaskarżona uchwała wywołała określone skutki prawne dla nieokreślonego bliżej kręgu podmiotów. Uchwała ta jest bowiem aktem prawa miejscowego i jako taka stanowi źródło prawa powszechnie obowiązującego na obszarze gminy. W tej sytuacji, pomimo zmiany tego aktu, należało poddać go kontroli sądowoadministracyjnej. Przedmiotem regulacji przedmiotowej uchwały jest nadanie nazw określonym ulicom wsi Gietrzwałd. Kompetencję rady gminy w tym zakresie przewiduje art. 18. ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, z późn. zm.), w myśl którego do wyłącznej właściwości tego organu gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach m.in. nazw ulic i placów będących drogami publicznymi lub nazw dróg wewnętrznych w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Definicja drogi publicznej zawarta jest w art. 1 ustawy o drogach publicznych. Przepis ten stanowi, że drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie: drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe i drogi gminne (art. 2 ust. 1 ustawy). Zgodnie zaś z art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu (ust. 2). Drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe, są drogami wewnętrznymi, co wynika wprost z art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Nie budzi wątpliwości, że ulice, którym nadano nazwy: "[...]", stanowią drogi wewnętrzne. Powyższe nie wyklucza kompetencji rady gminy do nadania tym drogom nazw. Podnieść bowiem należy, że już w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2005 r. (sygn. akt II OPS 2/05, ONSA i WSA Nr 5/05 poz. 88), podjętej przed dodaniem ust. 1a art. 8 ustawą z dnia 28 lipca 2005 r. (Dz. U. nr 172, poz. 1441), zmieniającą ustawę o drogach publicznych z dniem 10 października 2005 r., przyjęto, iż art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 6 i 7 ust. 1 pkt 2 tej ustawy może stanowić samodzielną podstawę do nadawania nazw ulicom, które nie są drogami publicznymi w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Jednakże przed podjęciem uchwały w sprawie nadania nazw drogom wewnętrznym, zgodnie z art. 8 ust. 1a ustawy o drogach publicznych niezbędne jest uprzednie uzyskanie pisemnej zgody właścicieli terenów, na których te drogi są zlokalizowane. W niniejszej sprawie rada gminy nie posiada pisemnej zgody właścicieli dróg wewnętrznych na zmianę nazw poszczególnych ulic. Tym samym, podejmując uchwałę w sprawie nadania tym ulicom nazw, wbrew jednoznacznej normie prawnej zawartej w art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, rada gminy naruszyła ten przepis w stopniu, o którym mowa w art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wyjaśnić jednocześnie należy, że przesłanki nieważności aktów jednostek samorządu terytorialnego nie pokrywają się z przesłankami nieważności decyzji z art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, w związku z czym w doktrynie, na podstawie argumentacji a contrario przyjmuje się, że każde "istotne naruszenie prawa" aktem organu gminy oznacza jego nieważność (A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2005, str. 340 oraz powołana tam literatura). Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdził nieważność uchwały nr XXIII/217/2008 w części dotyczącej nadania ulicom nazw: "[...]". Z mocy art. 152 tej ustawy orzekł, że zaskarżona uchwała w tej części nie podlega wykonaniu.