II GSK 563/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędziowie NSA Jan Bała (spr.) Joanna Kabat-Rembelska Protokolant Maciej Nawrocki po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Regionalnej Izby Obrachunkowej w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. z dnia 24 lutego 2009 r. sygn. akt I SA/Łd 1351/08 w sprawie ze skargi Regionalnej Izby Obrachunkowej w Ł. na uchwałę Rady Miejskiej w P. z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie zmiany budżetu 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Ł. do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Rady Miejskiej w P. na rzecz Regionalnej Izby Obrachunkowej w Ł. kwotę 490 (czterysta dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrokiem z dnia 24 lutego 2009 r., sygn. akt I SA/Łd 1351/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. oddalił skargę R. I. O. w Ł. na uchwałę Rady Miejskiej w P. z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie zmiany w budżecie miasta P. na 2008 r. Sąd I instancji przyjął następujące ustalenia faktyczne. Uchwałą z dnia [...] marca 2008 r., nr [...] w sprawie zmian w budżecie miasta P. na 2008 r., Rada Miejska w P. zwiększyła wydatki budżetu miasta P. na 2008 r. o kwotę 5.000.000 zł z przeznaczeniem na pokrycie zobowiązań zakładu opieki zdrowotnej w P., zgodnie z załącznikiem nr 2. Uchwała ta została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. przez R. I. O. w Ł., która wniosła o stwierdzenie nieważności jej § 3 z powodu kwalifikowanego naruszenia prawa, polegającego na zaplanowaniu w budżecie miasta P. – mimo braku podstawy prawnej – wydatku w kwocie 5.000.000 zł, sklasyfikowanego w zaskarżonej uchwale w dziale 851 - ochrona zdrowia, rozdziale 85111 - szpitale ogólne, paragrafie 4900 - pokrycie zobowiązań zakładów opieki zdrowotnej, na pokrycie zobowiązań SP ZOZ w P., ciążących na nim wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Rada Miejska w P. wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona uchwała nie narusza prawa w stopniu nakazującym wyeliminowanie jej z porządku prawnego. SP ZOZ w P., dla którego przeznaczona została sporna kwota 5.000.000 zł, utworzyła gmina mocą uchwały Rady Miejskiej w P. Odnosząc się do możliwości wydatkowania przez gminę dotacji dla SP ZOZ na pokrycie zobowiązań z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenia zdrowotne i Fundusz Pracy, Sąd I instancji zważył, że Rada Miejska w P w zaskarżonej uchwale wskazała, iż podstawą prawną wydatkowania przedmiotowej kwoty był art. 55 ust. 1 pkt 4 u.z.o.z., stanowiący o dotacjach na cele szczególne, określone w odrębnych przepisach. Z treści zaskarżonej uchwały nie wynika jednak, że pomoc finansowa dla SP ZOZ rzeczywiście stanowiła dotację. Pojęcie takie pojawia się wyłącznie w protokole z XXVI Sesji Rady Miejskiej w P, z dnia [...] marca 2008 r. w wypowiedzi Prezydenta Miasta Z. D., który wydatek ten nazwał dotacją na spłatę zadłużenia wobec ZUS. Sąd I instancji podkreślił, że gdyby istotnie chodziło o dotację, to należałoby ją zakwalifikować do dotacji podmiotowych, które w myśl art. 106 ust. 2 pkt 2 u.f.p. stanowią wydatki przeznaczone na dofinansowanie działalności bieżącej ustawowo wskazanego podmiotu. Wyjaśnił, że wydatki bieżące obejmują różnego rodzaju koszty m.in. wynagrodzenia i uposażenia osób zatrudnionych oraz składki naliczane od tych wynagrodzeń i uposażeń. Dotyczyłoby to zatem, zdaniem Sądu I instancji, również odprowadzanych do ZUS składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenia zdrowotne i Fundusz Pracy, tak jak to miało miejsce na gruncie przedmiotowej sprawy. Sąd wskazał, że art. 184 ust. 1 pkt 14 u.f.p. jako element uchwały budżetowej wymienia inne dotacje, przekazywane na podstawie odrębnych przepisów, związane z realizacją zadań jednostki samorządu terytorialnego. Podkreślił jednak, że problematyczne jest, czy takim odrębnym przepisem jest art. 55 ust. 1 pkt 4 u.z.o.z. Zdaniem Sądu I instancji w niniejszej sprawie nie jest jednak konieczne ostateczne rozstrzyganie, czy gminie wolno udzielić dotacji podmiotowej na cel wskazany w uchwale, skoro zaskarżona uchwała nie posługuje się tym pojęciem (również w uzasadnieniu), a podstawę prawną do wydatkowania spornej kwoty można odnaleźć w art. 167 ust. 2 u.f.p. i art. 60 ust. 4 u.z.o.z. W ocenie Sądu I instancji pomoc udzielona SP ZOZ pozostaje w związku z realizacją zadania własnego gminy w zakresie ochrony zdrowia, skoro jej nieudzielenie może skutkować likwidacją tego podmiotu, a w konsekwencji zaprzestaniem wykonywania usług medycznych w gminie. Istnienie ujemnego wyniku finansowego SP ZOZ w P. na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały wynika z pisma Przewodniczącego Rady Miejskiej w P. z dnia [...] lutego 2009 r. oraz załączonego do niego bilansu tego podmiotu. Ujemny wynik finansowy SP ZOZ-u nie może być podstawą do zaprzestania działalności, jeżeli dalsze istnienie tego zakładu uzasadnione jest celami i zadaniami, do których realizacji został utworzony, a których nie może przejąć inny zakład w sposób zapewniający nieprzerwane sprawowanie opieki zdrowotnej nad ludnością. W takim przypadku organ założycielski może podjąć rozporządzenie lub uchwałę o zmianie formy gospodarki finansowej zakładu, przekształcając go w jednostkę budżetową albo zakład budżetowy, albo podjąć działania mające na celu zwiększenia przychodów zakładu przez różnego typu formy dofinansowania jego działalności. W razie niepodjęcia przez organ założycielski jakichkolwiek czynności ujemny wynik finansowy zakładu będzie się zwiększał. W każdym ze wskazanych przypadków skutki ujemnego wyniku finansowego ZOZ-u poniesie jednak ostatecznie organ założycielski. Działania te organ założycielski powinien podjąć "bez zbędnej zwłoki", albowiem wykonuje on funkcje publiczne, w ramach których mieści się właśnie podejmowanie czynności zmierzających do usunięcia zagrożeń w zakresie funkcjonowania zakładów leczniczych. Zaniedbanie tego obowiązku ze strony organu założycielskiego może być ocenione jako bezprawne, a tym samym uzasadniać odpowiedzialność tego organu za wynikłe stąd szkody. Sąd zważył, że zmiana formy działalności samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej lub jego likwidacja powinna mieć charakter wyjątkowy, co oznacza, że jedynie w wyjątkowych wypadkach zaniechaniu przez organ założycielski działań przewidzianych w art. 60 ust. 3 i 4 u.z.o.z. można przypisać cechę bezprawności. Sąd I instancji stwierdził, że co prawda art. 13 ust. 1 pkt. 4 u.p.p.r.p.z.o.z., wskazany w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, nie może stanowić jej podstawy prawnej, gdyż przepis ten dotyczy ugody restrukturyzacyjnej, która nie została zawarta, jednak wada ta nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy, wobec istnienia rzeczywistej podstawy prawnej do podjęcia tej uchwały. Powyższa ocena dotyczy także klasyfikacji wydatku do paragrafu 4900, co nawet w przypadku wystąpienia błędu oznaczałoby jedynie nieistotne naruszenie prawa. Skargą kasacyjną R. I. O. w Ł. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie wyroku i stwierdzenie, że Uchwała Rady Miasta P. została wydana z naruszeniem prawa. Autor skargi kasacyjnej zarzucił wyrokowi: 1) naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 133 § 1 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. polegające na przekroczeniu granic zawisłej przed WSA sprawy ze skargi R. I. O. w Ł. na uchwałę Rady Miejskiej w P.; b) art. 141 § 1 p.p.s.a. poprzez niedostateczne uzasadnienie wyroku polegające w szczególności na zaniechaniu wyjaśnienia rzeczywistej podstawy prawnej uchwały Rady Miejskiej w P., w tym podstawy prawnej przywołanej przez przedstawicieli organu gminy; a w wypadku nieuwzględnienia ww. zarzutów kasator zarzucił: 2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 60 ust. 4 u.z.o.z. oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że miasto P. jako organ założycielski SP ZOZ w P., może pokryć jego ujemny wynik finansowy przed rozpoczęciem likwidacji ZOZ-u lub przekształceniem. Rada Miejska w P. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Kasator trafnie bowiem zarzuca, iż zaskarżony wyrok narusza art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że Sąd ma prawo i obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Sąd zawsze jest jednak związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona i nie może swoimi ocenami prawnymi "wkraczać" w sprawę nową w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania przed organem administracji i wydanych w nim aktów. Granice bowiem sprawy administracyjnej wyznaczają zakres sądowej kontroli wykonywania administracji publicznej, która to kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o jakiej mowa w art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. – (por. J. P. Tarno – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Komentarz, Wydawnictwo Prawne LexisNexis, s. 197). Wynika to też z art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. W przedmiotowej sprawie zaskarżona do Sądu I instancji uchwała Rady Miejskiej P. z dnia [...] marca 2008 r. dotycząca zwiększenia wydatków budżetu miasta o kwotę 5.000.000 zł, z przeznaczeniem na pokrycie zobowiązań zakładu opieki zdrowotnej w P., zgodnie z załącznikiem nr 2 do tej uchwały, została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Zgodnie z tym przepisem do wyłącznej właściwości rady gminy należy uchwalanie budżetu gminy, rozpatrywanie sprawozdania z wykonania budżetu oraz podejmowanie uchwały w sprawie udzielenia absolutorium zarządowi z tego tytułu. W omawianym przepisie jest zatem mowa o kompetencji rady gminy m.in. do uchwalania budżetu gminy. Kwestia zaś przeznaczenia wydatków budżetów jednostek samorządu terytorialnego została uregulowana w art. 167 ust. 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, zgodnie z którym wydatki budżetów jednostek samorządu terytorialnego są przeznaczone na realizację zadań określonych w odrębnych przepisach. Jest więc rzeczą oczywistą, iż Rada Miejska w P. przeznaczając wymienioną w uchwale kwotę "na pokrycie zobowiązań zakładu opieki zdrowotnej w P. zgodnie z załącznikiem nr 2 do niniejszej uchwały", powinna powołać się na odpowiednie w tym zakresie "odrębne przepisy". Tymczasem w załączniku nr 2 do tej uchwały powołano się na § 4900 "pokrycie zobowiązań zakładów opieki zdrowotnej" bez bliższego określenia o jaki akt prawny w tym przypadku chodzi. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że w związku z koniecznością zmiany formy wsparcia finansowego Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w P. w celu zakończenia procesu restrukturyzacji, istnieje konieczność pokrycia zobowiązań jakie figurują w księgach rachunkowych objętych tym procesem. W myśl przepisów ustawy z dnia 15 kwietnia 2005 r. o pomocy publicznej i restrukturyzacji publicznych zakładów opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 78, poz. 684), jest w takiej formie niemożliwe udzielenie pożyczki na sfinansowanie zadłużenia. Zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 4 wymienionej ustawy SP ZOZ może otrzymać od jednostki, która go utworzyła, dofinansowanie w formie pokrycia jego zobowiązań, zgodnie z klasyfikacją budżetową przewidzianą dla wydatków w paragrafie 4900. Środki wskazane w uchwale, przeznaczone zostały na uregulowanie zobowiązań SP ZOZ z tytuły składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenia zdrowotne i Fundusz Pracy. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w P. przyznała, że w uzasadnieniu projektu zaskarżonej uchwały powołano błędną podstawę prawną jej podjęcia. Wskazana dotacja nie mogła być udzielona na podstawie art. 13 ust. 1 pkt 4 powołanej ustawy o pomocy publicznej i restrukturyzacji publicznych zakładów opieki zdrowotnej, gdyż przepis ten dotyczy ugody restrukturyzacyjnej, nie zaś dotacji. Jednakże – zdaniem Rady – uzasadnienie nie stanowi integralnej części uchwały, gdyż jest sporządzone przez pracowników Urzędu, dotyczy projektu uchwały i jako takie nie może decydować o podstawie prawnej uchwały. Sąd I instancji podzielił pogląd Rady, że art. 13 ust. 1 pkt 4 tej ostatniej ustawy nie mógł stanowić podstawy prawnej uchwały, jednak wada ta nie miała – zdaniem Sądu – istotnego wpływu na wynik sprawy, wobec istnienia rzeczywistej podstawy prawnej do podjęcia uchwały, którą – według Sądu – stanowi art. 60 ust. 3 i 4 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Sąd I instancji zaznaczył również, że powyższa ocena dotyczy także klasyfikacji wydatku z § 4900, co nawet w przypadku wystąpienia błędu – jak stwierdziła sama skarżąca w skardze – oznaczałoby jedynie nieistotne naruszenia prawa. W tej sytuacji – zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego – skoro żaden ze wskazanych przepisów prawnych zawartych w samej zaskarżonej uchwale, jej załączniku nr 2, jak i w uzasadnieniu uchwały, stanowiącej integralną część uchwały, nie mógł stanowić podstawy do zwiększenia wydatków budżetu miasta P. i przeznaczeniu ich na pokrycie zobowiązań zakładu opieki zdrowotnej, to Sąd I instancji nie był uprawniony do badania i wskazania, czy i jaki przepis mógł ewentualnie stanowić podstawę prawną do podjęcia tej treści uchwały. Rzeczą Sądu – jak to już wskazano na wstępie niniejszych rozważań – jest bowiem kontrola działalności organów administracji publicznej i stosowanie środków określonych w ustawie (art. 1 i art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a.), a nie zastępowanie tych organów i "poszukiwanie" – jak w niniejszej sprawie – podstaw prawnych do podjętej i zaskarżonej uchwały organu gminy. Zauważyć przy tym należy, że zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, a jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały z powodu upływu terminu, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o niezgodności uchwały z prawem. Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie i dlatego orzekł jak w wyroku na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 tej ostatniej ustawy.