I OSK 913/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 24 lutego 2009 r. sygn. akt II SA/Rz 729/08 w sprawie ze skargi M.D., A.C. i J.D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie. 2. zasądza od M.D., A.C. i J.D. solidarnie na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie kwotę 280 /dwieście osiemdziesiąt/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.D., A.C. i J.D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia [...] sierpnia 2008 r., w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wyrokiem z dnia 24 lutego 2009 r. uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia [...] czerwca 2008 r., stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz zasądził od organu na rzecz skarżących stosowną kwotę tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sąd pierwszej instancji przyjął następujący stan faktyczny: Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krośnie utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia [...] czerwca 2008 r., o zawieszeniu z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Sanoku z dnia [...] lutego 1968 r. orzekającej o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonych we wsi D. objętych [...]. Z uzasadnienia postanowienia i akt administracyjnych wynika, że przedmiotem postępowania głównego jest wniosek M.D., J.D. i A.C. o stwierdzenie nieważności wskazanej wyżej decyzji z dnia [...] lutego 1968 r. Organ ustalił, że właścicielem działki objętej [...] był J.D. (dziadek wnioskodawców) zaś działek objętych [...] J.D. w 4/8 częściach (babka wnioskodawców), D.D. oraz M. i L. D. po 1/8 części (dzieci J. i J.D.). J., J.D. oraz D. i L.D. nie żyją i nie są znani ich następcy prawni. Jedynie po D.D. przeprowadzone zostało postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku. W stosunku do pozostałych osób, za wyjątkiem L.D., nie odnaleziono nawet aktów zgonu. Powyższych dokumentów ani też dokumentów potwierdzających fakt ubiegania się o nie we właściwych organach nie złożyli również wnioskodawcy. Wobec niemożności ustalenia wszystkich stron, uprawnionych do udziału w postępowaniu, organ zawiesił je, uznając, że rozstrzygnięcie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, którym jest ustalenie kręgu spadkobierców po zmarłych właścicielach (współwłaścicielach) nieruchomości położonych w miejscowości D., objętych [...] i [...]. Na podstawie art. 100 § 1 K.p.a. wezwano wnioskodawców do wystąpienia do właściwego sądu powszechnego z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłych ww. osobach. Z takim stanowiskiem organu orzekającego nie zgodzili się wnioskodawcy, wnosząc odwołanie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krośnie, po ponownym rozpoznaniu sprawy utrzymało wydane przez siebie wcześniej postanowienie z dnia [...] czerwca 2008 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na powyższe postanowienie wnieśli M.D., J.D. i A.C. Podnieśli, że zaskarżone postanowienie nie określa precyzyjnie nałożonego na nich obowiązku, tj. nie wskazuje po jakich osobach zobowiązani są wystąpić do Sądu o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nabycia spadku. Zdaniem skarżących wykazali oni swój interes prawny – są spadkobiercami D.D. wpisanego jako współwłaściciel nieruchomości objętych [...] i [...] i przedmiotowa sprawa może być prowadzona bez żadnych przeszkód. Brak jest podstaw prawnych do nakładania na dotychczasowe strony obowiązku ustalenia, kto jest następcą prawnym po osobach, które ewentualnie mogłyby być także stroną w sprawie. Nadto art. 209 K.c. pozwala na podejmowanie przez każdego ze współwłaścicieli wszelkich czynności zmierzających do zachowania wspólnego prawa. Uchylając zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wskazał, że dla zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. organ jest obowiązany ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. W przypadku zaś braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu I instancji, organ orzekający w żaden sposób nie wykazał, aby taki związek istniał. Organ nie może uchylać się od oceny spełnienia ustawowo określonych przesłanek do rozstrzygnięcia danej sprawy – ani tym bardziej przerzucać ich na stronę – oczekując tylko na dokonanie takiej oceny przez inny organ lub Sąd. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. zawieszenie postępowania jest obligatoryjne, ale tylko wówczas, gdy wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5 K.p.a. Materiał zebrany w sprawie nie daje żadnych podstaw do uznania, że przed zawieszeniem postępowania organ orzekający badał, czy nie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 30 § 5 K.p.a. W przypadku bowiem negatywnego wyniku tych czynności, obowiązany jest wystąpić do sądu o wyznaczenie kuratora spadku, zawieszając do tego momentu postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ. Zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy w związku z art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 100 § 1, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez przyjęcie, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, kiedy naruszenia takiego doszukać się nie można. Zarzucono także naruszenie art. 141 § 4 zdanie 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez brak precyzyjnego wskazania co do sposobu dalszego postępowania w sprawie. W związku z powyższym Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej należy uznać za uzasadnione. Przedmiotem postępowania jest stwierdzenie nieważności decyzji o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa szeregu nieruchomości położonych we wsi D. objętych [...] i [...]. Z zebranego w sprawie materiału wynika, że nieruchomości objęte [...] należały do dziadka osób składających wniosek o stwierdzenie nieważności, J.D., zaś nieruchomości objęte [...] należały na zasadzie współwłasności do babci wnioskodawców J.D. i dzieci J. i J.D.: M.D., L.D. i D.D. (ojca wnioskodawców). Sądowe stwierdzenie nabycia spadku nastąpiło tylko po zmarłym ojcu wnioskodawców D. Stwierdzony jest również fakt zgonu, odpowiednim aktem stanu cywilnego, L.S. Natomiast w stosunku do J., J. i M.D. brak jest aktów zgonu i nie zostało dokonane stwierdzenie nabycia pozostałego po nich spadku. Sytuacja taka uniemożliwia ustalenie właściwego kręgu osób uznanych za strony obecnie wszczętego postępowania. Stronami postępowania o stwierdzenie nieważności przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa są właściciele przejętych gruntów (o ile oczywiście jeszcze żyją) albo ich spadkobiercy. Ustalenie prawidłowego kręgu stron postępowania administracyjnego jest podstawowym obowiązkiem organu administracyjnego, wykonywanym już we wstępnej fazie postępowania. Zwrócił na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając w wyroku z 26 czerwca 1998 r. I SA/Lu 684/97, że "Organ administracji państwowej obowiązany jest z urzędu ustalić, kto ma w danej sprawie interes prawny lub obowiązek. Nawet w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, organ administracji nie może tylko jej gwarantować udziału, lecz obowiązany jest ustalić, czy w danej sprawie mają prawnie chronione interesy również inne jednostki. Organ wszczynając postępowanie z urzędu lub na wniosek strony, jest obowiązany zawiadomić o wszczęciu postępowania wszystkie osoby będące, zgodnie z art. 28 K.p.a. stronami w sprawie". Brak odpowiednich dokumentów w rozpoznawanej sprawie uniemożliwia ustalenie stron postępowania. Ustalenie tytułu wnioskodawców do następstwa prawnego po osobach, które w 1968 r. były właścicielami przejętych gruntów, jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., od rozstrzygnięcia którego zależy rozpatrzenie prawy o stwierdzenie nieważności. Błędne jest stanowisko wnioskodawców, iż zgodnie z art. 209 Kodeksu cywilnego mogą oni występować w imieniu wszystkich współwłaścicieli o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji z 1968 r. Przepis art. 209 K.c. dotyczy tzw. "czynności zachowawczych" wykonywanych przez każdego ze współwłaścicieli w celu zachowania wspólnego prawa, ma zastosowanie w stosunkach cywilnoprawnych i nie uchyla obowiązku ustalenia kręgu osób uznanych za strony w postępowaniu administracyjnym. Zauważyć przy tym należy, że o ile wnioskodawcy wykazali swoje prawo do dziedziczenia udziału ich ojca D.D. w nieruchomości objętej [...], to w ogóle nie zostało dotychczas wykazane, że przysługują im prawa do spadku pozostałego po J.D., a więc do nieruchomości z [...]. Skarga kasacyjna zasadnie zarzuciła wiec naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. oraz art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Trafny jest też zarzut naruszenia art. 141 § 4 zdanie 2 P.p.s.a. przez brak odpowiednich wskazań udzielonych organowi do dalszego postępowania. W tej kwestii należy zauważyć, że zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. nakłada zarówno na organ administracyjny jak i na strony odpowiednie obowiązki prowadzące do rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego (art. 100 K.p.a.). Wykonanie tych obowiązków powinno doprowadzić do ustalenia kręgu osób będących stronami postępowania. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a. zasądził od skarżących na rzecz organu zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.