II SA/Gd 843/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2009 r. sprawy ze skargi M. O. i Z. O. na decyzję Wojewody z dnia 9 listopada 2006 r., nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty z dnia 5 września 2006r., nr [...], 2. określa, że decyzje wymienione w punkcie pierwszym wyroku nie mogą być wykonane, 3. zasądza od Wojewody solidarnie na rzecz skarżących M. O. i Z. O. kwotę 980 zł (dziewięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 18 sierpnia 2006 r. M. O. i Z. O. zgłosili zamiar budowy przydomowej oczyszczalni ścieków, na działce nr 309/9 w D., gmina S., dołączając projekt oczyszczalni ścieków, projekt technicznego badania podłoża gruntowego oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Starosta decyzją z dnia 5 września 2006 r., wydaną na podstawie art. 36 ust. 6 pkt 2, art. 80 ust. 1 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.) oraz na podstawie art. 104 Kpa wniósł sprzeciw wobec powyższej inwestycji objętej zgłoszeniem. Organ uznał lokalizację przydomowej oczyszczalni ścieków o poj. 2000 l z drenażem rozsączającym na działce nr 309/9 w D. za niezgodną z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego z dnia 12 maja 1999 r. nr X/87/99 (Dz. Urz. Woj. Pom. z 28 lipca 1999 r. Nr 78, poz. 446 z 28 lipca 1999 r.) dotyczącym fragmentu wsi Dobrzewino, zgodnie z którym działka nr 309/9 położona w Dobrzewinie znajduje się na terenie oznaczonym w planie symbolem 5.3 MN. Na terenie tym przewiduje się odprowadzenie ścieków sanitarnych do oczyszczalni ścieków, a tymczasowo do zbiornika bezodpływowego (pod kontrolą gminy). Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia wnieśli M. O. i Z. O. twierdząc, że planowana inwestycja nie jest sprzeczna z planem zagospodarowania przestrzennego, który przewiduje odprowadzenie ścieków do oczyszczalni ścieków. Zdaniem odwołujących, zapis planu miejscowego dotyczący przedmiotowej nieruchomości nie wyklucza odprowadzenia ścieków do przydomowej oczyszczalni. Wojewoda decyzją z dnia 09 listopada 2006 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o art. 30 ust 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zgodnie z którym właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie budowy lub wykonania robót budowlanych narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy. Organ odwoławczy uznał, że przedmiotowa inwestycja objęta zgłoszeniem przez inwestora jest sprzeczna z obowiązującym planem miejscowym zagospodarowania przestrzennego, który nie przewiduje odprowadzenie ścieków sanitarnych do przydomowej oczyszczalni ścieków. Nadto inwestorzy M. O. i Z. O. w dniu 2 maja 2005 r. otrzymali pozwolenie na budowę obejmujące budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz bezodpływowego zbiornika na ścieki na działce nr 309/9 w miejscowości D. Decyzją tą została ostatecznie rozstrzygnięta sprawa dotycząca odprowadzenia ścieków, co również uzasadnia wniesienie sprzeciwu. Inwestor powinien doprowadzić do usunięcia wcześniejszej decyzji w tym przedmiocie, gdyż w przeciwnym razie przedmiotowe zgłoszenie dotknięte byłoby wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 Kpa. Wojewoda uznał nadto, że sprzeciw został wniesiony z zachowaniem terminu określonego w art. 30 ust. 5 ustawy. W niniejszej sprawie przesyłka zawierająca wnoszącą sprzeciw decyzję z dnia 5 września 2006 r. nadana została w dniu 6 września 2006 r., a zatem przed upływem 30 dni od daty zgłoszenia. Okoliczności dotyczące awizowania przesyłki oraz data skutecznego doręczenia nie mogą mieć wpływu na dochowanie przez organ I instancji terminu do wniesienia sprzeciwu. Na powyższą decyzję M. O. i Z. O. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zarzucając rażące naruszenie art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane – poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przewidziany w tym przepisie termin do wniesienia sprzeciwu zostaje zachowany w przypadku wydania, a nie doręczenia stronie przed jego upływem decyzji o zgłoszeniu sprzeciwu. W ocenie skarżących doszło również do rażącego naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 Kpa, poprzez jego wykładnię, która polegała na przyjęciu, że określona w tym przepisie wada kwalifikowana decyzji administracyjnych może dotyczyć aktu nie będącego taką decyzją, tj. zgłoszenia robót budowlanych. Ponadto dokonano błędnej wykładni art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez przyjęcie, iż "sprzeczność" robót budowlanych objętych zgłoszeniem z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie wynika wprost z treści konkretnego postanowienia tego planu odnoszącego się do danej nieruchomości, lecz może być wynikiem swoistej "wykładni całościowej" planu i doszukiwania się w niej "intencji" kryjących się za poszczególnymi postanowieniami. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2007 r. sygn. akt IISA/Gd 37/07 oddalił skargę. W uzasadnieniu wskazał, że nie ma możliwości dokonania zgłoszenia takiego, jak w niniejszej sprawie, a więc inwestycji polegającej na realizacji przydomowej oczyszczalni ścieków, gdyż byłoby to odstępstwem od ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, w istocie "częściowym pozbawieniem" tej decyzji jej mocy obowiązującej. Nadto uznał za uzasadnione stanowisko organu, że inwestycja narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli M. O. i Z. O. zarzucając: 1/ naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: a/ art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 1 ppsa w związku z art. 30 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /tekst jednolity z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm./ poprzez uchylenie się przez Sąd od rozstrzygnięcia zasadniczej w sprawie kwestii - zachowania przez organ terminu do wniesienia sprzeciwu, b/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 1 ppsa, w zw. z art. 7 i 77 §1 kpa poprzez wadliwe przyjęcie, że zachodzi art. 156 § 1 pkt 3 kpa, 2/ naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, to jest: a/ art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego polegające na przyjęciu, że budowa inwestycji objętej zgłoszeniem mogłaby naruszać art. 156 § 1 pkt 3 kpa, b/ art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3, w zw. z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, polegające na przyjęciu, że inwestycja wymaga pozwolenia na budowę, c/ art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej z naruszeniem terminu określonego w tym przepisie. Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach wyrokiem z dnia 3 października 2008r. sygn. akt II OSK 1115/07 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku. Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Zgodnie z art. 30 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118) zgłoszenia właściwemu organowi wykonywania robót budowlanych należy dokonać przed terminem ich zamierzonego rozpoczęcia. Do wykonywania prac budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia. Stosownie zaś do art. 30 ust. 6 pkt 2 właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy. W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji uznały, że przedmiotowa inwestycja objęta zgłoszeniem przez inwestora jest sprzeczna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który nie przewiduje odprowadzenie ścieków sanitarnych do przydomowej oczyszczalni ścieków. Nadto organ odwoławczy stwierdził, że inwestor winien w pierwszej kolejności wyeliminować decyzję z dnia 2 maja 2005 r. udzielającą pozwolenia na budowę w części dotyczącej bezodpływowego zbiornika na ścieki. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wydanego w niniejszej sprawie wyroku przepis art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego przewiduje obowiązek wniesienia sprzeciwu w razie dokonania przez inwestora zgłoszenia, które narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie można jednak zasadnie twierdzić, że zgłoszenie inwestycji polegającej na budowie przydomowej oczyszczalni ścieków na terenie przewidzianym pod zabudowę mieszkaniową z możliwością realizacji tymczasowych zbiorników bezodpływowych na ścieki (co w sprawie nie jest kwestią sporną) mogłoby w jakikolwiek sposób pozostawać w sprzeczności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Okoliczność, że w planie przewidziano budownictwo mieszkaniowe zaś do czasu docelowego rozwiązania gospodarki ściekowej poprzez budowę kanalizacji, ustalono możliwość budowy zbiorników bezodpływowych, bynajmniej nie może przesądzić o tym, że inwestorzy nie mają prawa do budowy technicznie odpowiedniej i w korzystniejszy sposób zapewniającej wymogi ekologii inwestycji polegającej na budowie urządzeń stanowiących przydomowe oczyszczalnie ścieków. Nie powinno budzić wątpliwości, że stosując dynamiczną, funkcjonalną wykładnię postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy dojść jedynie do takiego wniosku, że pomimo iż literalnie w planie tym mowa jest o budowie zbiorników bezodpływowych, to inwestor, który ma na ten cel konieczne środki i warunki terenowe, ma prawo zgłosić budowę przydomowej oczyszczalni ścieków. Literalna wykładnia przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego istotnie prowadziłaby do wniosku, że rozwiązanie technicznie i ekologicznie korzystniejsze, a jakie należy uznać możliwość budowy przydomowej oczyszczalni ścieków nie zostało przez normodawcę w ogóle dopuszczone do stosowania. Tego rodzaju wnioskowanie jest jedynie zgodne z literą prawa, natomiast w żaden sposób nie da się pogodzić z racjonalnością stosowania prawa i jego funkcją /celem/, którym jest niewątpliwie, jeżeli chodzi o przepisy z dziedziny planowania przestrzennego, zapewnienie możliwości realizacji inwestycji z uwzględnieniem ładu przestrzennego, walorów architektonicznych i krajobrazowych, wymagań ochrony środowiska, ochrony zdrowia, bezpieczeństwa ludzi i mienia, walorów ekonomicznych przestrzeni, prawa własności, potrzeb interesu publicznego /art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym/. Jak to wynika z niniejszej sprawy, każdorazowo należy rozważyć, czy możliwe jest oparcie rozstrzygnięcia wyłącznie na gramatycznym /literalnym/ brzmieniu przepisu, czy też konieczne jest zastosowanie innych rodzajów wykładni, jak np. wykładni funkcjonalnej /celowościowej/. Ta druga wykładnia prowadzi do jedynego możliwego do zaakceptowania wniosku, a to iż skarga kasacyjna w zakresie zarzutu, iż błędnie Sąd pierwszej instancji przyjął, że budowa przedmiotowej przydomowej oczyszczalni ścieków narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest w pełni zasadna. Także fakt, iż inwestor uzyskał ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę domu mieszkalnego, przy czym w projekcie budowlanym przewidziano, że ścieki będą odprowadzane do zbiornika bezodpływowego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie rodzi takiego skutku, iż budowa przydomowej oczyszczalni ścieków, na którą w świetle ustawy Prawo budowlane wystarczające jest dokonanie zgłoszenia, może być zrealizowana dopiero po uzyskaniu zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, lub usunięciu z obrotu prawnego tej decyzji. Przede wszystkim rację ma wnoszący skargę kasacyjną, iż pozwolenie na budowę obejmuje budowę domu jednorodzinnego a nie zbiornika bezodpływowego na ścieki. W projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę zbiornik taki został wprawdzie ujęty jako urządzenie niezbędne do gromadzenia ścieków, zamiar inwestora budowy przydomowej oczyszczalni ścieków, jako pewna modyfikacja rozwiązania kwestii odprowadzania ścieków, nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę /art. 36 a Prawa budowlanego/. Skoro ustawodawca zadecydował o tym, że przedmiotowa inwestycja ze względu na jej charakter nie musi być realizowana na podstawie pozwolenia na budowę, lecz wystarczające jest jej zgłoszenie organowi architektoniczno-budowlanemu, to oczywiste jest, że nie można wymagać od inwestora, aby zamiast dokonać zgłoszenia, wystąpił o zmianę decyzji w sprawie pozwolenia na budowę. Nałożenie na inwestora takiego obowiązku pozostaje w wyraźnej sprzeczności z wolą ustawodawcy. Stosownie do art. 190 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W świetle powyższego stwierdzić należy, że planowane przez skarżących zamierzenie inwestycyjne nie narusza ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Szemud z dnia 12 maja 1999 r. nr X/87/99 (Dz. Urz. Woj. Pom. z 28 lipca 1999 r. Nr 78, poz. 446 z 28 lipca 1999 r.). Skutkiem tego brak było podstaw do wniesienia sprzeciwu odnośnie zgłoszenia zamiaru budowy przydomowej oczyszczalni ścieków. Zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji zapadły zatem z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 6 pkt 2, co miało oczywisty wpływ na wynik sprawy. Z tych względów Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty Wejherowskiego z dnia 5 września 2006 r. na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym. Na podstawie mocy art. 152 tej ustawy Sąd określił, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane. Wobec uwzględnienia skargi Sąd na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądził od organu na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania przyjmując stosownie do treści art. 205 § 2 tej ustawy, że na koszty te składa się uiszczony przez skarżących wpis sądowy oraz koszty zastępstwa procesowego. Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ I instancji, który winien uwzględnić powyższe uwagi przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, w tym wykładnię prawa zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2008 r. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.