VI SA/Wa 2352/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Sędziowie Sędzia WSA Maria Jagielska (spr.) Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Protokolant Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2009 r. sprawy ze skargi A. V., Bułgaria na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2008 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz A. V., Bułgaria kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego, dalej GITD, utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2008 r. nakładającą na A. z siedzibą w V., Bułgaria karę pieniężną w wysokości 3.000,00 zł za wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych. Do wydania decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Podczas kontroli drogowej, która miała miejsce dnia [...] kwietnia 2008 r. w miejscowości M., służby Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego stwierdziły, iż pojazdem silnikowym marki [...] o nr rej. [...] wraz z naczepą, należącym do A. z siedzibą w V., Bułgaria, był wykonywany przewóz drogowy bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych. Ze sporządzonego protokołu wynika, iż okazana w trakcie kontroli przez jednego z kierowców karta opłaty drogowej, nie może być dowodem uiszczenia stosownej opłaty, ponieważ samoprzylepny odcinek winiety nie jest trwale umieszczony wewnątrz pojazdu na przedniej szybie. Fakt ten został potwierdzony sporządzoną w dniu kontroli dokumentacją fotograficzną. Kierowca kontrolowanego pojazdu, podpisując protokół, potwierdził zgodność stwierdzonego naruszenia ze stanem faktycznym. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na A. karę pieniężną w wysokości 3.000,00 zł. Jako podstawę prawną decyzji wskazał art. 92 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 z późn. zm.) – dalej utd. oraz lp. 4.1 załącznika do ww. ustawy, który penalizuje wykonywanie przewozu bez uiszczenia opłaty drogowej. Organ wyjaśnił, iż nałożona kara pieniężna odpowiada stwierdzonemu podczas kontroli drogowej w dniu [...] kwietnia 2008 r. naruszeniu polegającemu na nieprawidłowo umieszczonej w pojeździe karcie opłaty drogowej. W wyniku wniesionego odwołania, Spółka zarzuciła bezpodstawne zastosowanie sankcji. Wskazała, że organ kontrolujący nie uzasadnił należycie decyzji i zastosował przepisy prawa, które wyszły z obrotu prawnego. Dodała, że przepis § 3 Rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 8 sierpnia 2006 r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych po nowelizacji, nie stanowił na gruncie stanu faktycznego niniejszej sprawy podstawy do nałożenia na kontrolowanego kary pieniężnej. Strona podkreśliła, że tylko odcinek kontrolny nieprzedziurkowany i winieta nieprzedziurkowana oraz nieumieszczona trwale w prawym dolnym rogu przedniej szyby łącznie, nie stanowią dowodu uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych, a taki stan w przypadku skarżącej nie miał miejsca. W związku z tym Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2008 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa., decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. utrzymał w mocy decyzję inspektora wojewódzkiego z dnia [...] kwietnia 2008 r., stwierdzając, iż odwołanie skarżącej uwzględnione zostać nie może. Podtrzymując argumentację wyrażoną przez organ I instancji, podkreślił, iż tylko prawidłowo wypełniony i przedziurkowany odcinek kontrolny oraz prawidłowo przedziurkowana i naklejona w odpowiednim miejscu w pojeździe winieta, stanowią łącznie dowód dokonanej opłaty, a co za tym idzie, wystarczy brak jednego z tych elementów by można było mówić o nieposiadaniu przez wykonującego przewóz dowodu jej uiszczenia. GITD nie podzielił stanowiska Spółki, według którego nienaklejenie winiety nie stanowiło braku dowodu uiszczenia przewidzianej opłaty. Stwierdził, iż taka interpretacja przepisów prowadziłaby do ich obchodzenia i w efekcie cele nimi określone nie byłyby możliwe do osiągnięcia. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze skarżąca Spółka domagała się uchylenia decyzji GITD, a uzasadniając swoje stanowisko, podtrzymała argumentację wyrażoną w odwołaniu. Dla podkreślenia konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2008 r., wskazała, że użyta przez legislatora w znowelizowanym przepisie § 3 ust. 4 pkt 1 ww. rozporządzenia Ministra Transportu koniunkcja, diametralnie zmienia znaczenie tej regulacji i przesądza o niewłaściwym zastosowaniu przepisu prawa materialnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, przytaczając argumentacją wyrażoną w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rozpatrzona w sposób określony art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), a więc pod względem zgodności z prawem, skarga zasługuje na uwzględnienie. Co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest decyzja, w wyniku której organ nałożył na skarżącą Spółkę karę pieniężną za wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych, uznając, iż okazana w ramach kontroli drogowej karta należycie opłacona i przedziurkowana nie stanowi dowodu uiszczenia opłaty, bowiem winieta samoprzylepna nie została trwale umieszczona wewnątrz kontrolowanego pojazdu. Organ uznał, że ustalony stan faktyczny odpowiada naruszeniu polegającemu na nieuiszczeniu wymaganej opłaty, a jako podstawę prawną wskazał § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 8 sierpnia 2006 r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych. Ze stanowiskiem organu zgodzić się nie można. Należy wskazać, że zgodnie z art. 92 ust. 1 utd., kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 do 15.000 złotych. Jak wynika z art. 92 ust. 4 tej ustawy wykaz naruszeń obowiązków i warunków, o których mowa w ust. 1 oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik do ustawy. W lp. 4.1 – 3 załącznika ustawodawca wymienia trzy delikty i przewiduje różne kary za ich popełnienie. Wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych (pl. 4.1) zagrożone jest karą w wysokości 3.000 zł. Dla pozostałych deliktów, to jest wykonywania przewozu drogowego z opłatą uiszczoną w wysokości niższej niż wymagana dla danego pojazdu samochodowego i wykonywania przewozu drogowego z nieprawidłowo wypełnioną kartą za przejazd po drogach krajowych, ustawodawca przewidział kary pieniężne w wysokości 1.000 zł. Wynika z tego, iż najdotkliwiej karany jest wyraźnie wyodrębniony i jednoznacznie sformułowany delikt polegający na naruszeniu obowiązku uiszczenia opłaty za przejazd pojazdami samochodowymi po drogach krajowych, określony w art. 42 ust. 1 utd. W stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy poza sporem pozostaje, że przedsiębiorca dokonał opłaty za przejazd po drogach krajowych, bowiem okazał kontrolującym obydwa przedziurkowane odcinki zakupionej i wypełnionej na dany pojazd winiety. Sąd nie podziela również wątpliwości organu co do sposobu wypełnienia karty za przejazd po drogach krajowych. Z powyższych względów fakt nałożenia kary pieniężnej i to w najwyższej przewidzianej ustawą wysokości na skarżącą Spółkę budzi zastrzeżenia. Odwołując się do podstawy prawnej zaskarżonej decyzji zwrócenia uwagi wymaga okoliczność, iż cyt. wyżej rozporządzenie zostało wydane na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 42 ust. 7 utd. Zgodnie z tym przepisem minister właściwy do spraw transportu, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, upoważniony był do określenia, w drodze rozporządzenia, rodzaju i stawki opłaty za przejazd po drogach krajowych, a także wzorów dokumentów potwierdzających wniesienie tej opłaty. W zakresie dotyczącym dokumentowania wniesienia opłaty minister właściwy do spraw transportu umocowany był jedynie do określenia wzorów dokumentów potwierdzających wniesienie tej opłaty. Taki też zakres regulacji określa § 1 rozporządzenia wykonawczego. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 stycznia 2009 r. (II GSK 593/08) "upoważnienie ustawowe nie obejmowało możliwości zmian zasad dowodzenia określonych w ustawach regulujących postępowanie administracyjne, w szczególności w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Przeniesienie regulowanej ustawowo materii zasad postępowania dowodowego do aktu normatywnego rangi podstawowej naruszałoby zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji)". W związku z tym użyte w powoływanym wyżej rozporządzeniu sformułowanie "nie stanowi dowodu uiszczenia opłaty" zastosowane na gruncie rozpatrywanej sprawy i rodzące określoną sankcję, nie może być odczytywane inaczej jak podstawa uznania, że w opisanych okolicznościach przedmiotowej sprawy dowód uiszczenia opłaty nie odpowiada wzorowi określonemu w omawianym rozporządzeniu. Nie może natomiast stanowić przesłanki wyłączającej możliwość przyjęcia, że opłata faktycznie została uiszczona. Innymi słowy naruszenie przez skarżącą obowiązku nieumieszczenia trwałego odcinka winiety na szybie pojazdu nie może być tożsame z naruszeniem w postaci nieuiszczenia opłaty drogowej, a zatem w stwierdzonym stanie faktycznym brak jest podstaw do zastosowania sankcji wg. lp. 4.1 załącznika do utd. Sąd całkowicie podziela stanowisko zaprezentowane przez NSA w powoływanym wyżej wyroku, że ustawodawca w załączniku do ustawy o transporcie drogowym nie przewidział nakładania na przedsiębiorców sankcji za ogólnie określone niezachowanie wymogów związanych z dokumentowaniem uiszczenia opłaty, a tym bardziej za konkretnie oznaczone zaniechanie umieszczenia winiety w przewidziany prawem sposób, co organy obu instancji utożsamiają ze stanem podlegającym sankcji wg. lp. 4.1 załącznika do utd. Nie jest rzeczą Sądu dociekanie przyczyn tego rodzaju zaniedbania ustawodawcy, który nie zareagował na zmiany wynikające z nowych przepisów wykonawczych wprowadzających obowiązki dotyczące winiet, jako części kart opłat. Istotne jest to, że z przepisów prawa nie wynika podstawa nakładania kar pieniężnych w przypadku nieumieszczenia winiety w sposób trwały wewnątrz pojazdu samochodowego". Zdaniem Sądu brak podstaw prawnych regulujących tę konkretną kwestię, nie może rodzić praktyki sięgania do przepisów mających zastosowanie w podobnych sytuacjach, jak to uczyniły organy obu instancji na gruncie niniejszej sprawy. W efekcie tego typu działanie doprowadziło do nałożenia kary pieniężnej za nieuiszczenie opłaty faktycznie uregulowanej. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Stwierdzając, że uchylone decyzje nie podlega wykonaniu, Sąd działał w oparciu o dyspozycję art. 152 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.