II OSK 769/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łuczaj po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2009 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. w W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 170/09 o odrzuceniu skargi [...] S.A. w W. na uchwałę Rady Gminy Warszawa - Białołęka z dnia [...] października 2001 r., Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 25 lutego 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 170/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) odrzucił skargę [...] S.A. w Warszawie na uchwałę Rady Gminy Warszawa – Białołęka z dnia [...] października 2001 r. Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, iż w dniu 5 stycznia 2009 r. [...] S.A. wniosła skargę na uchwałę Rady Gminy Warszawa – Białołęka z dnia [...] października 2001 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia zmian miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego m. st. Warszawy, dla fragmentów obszarów O-51 i X-71 w Gminie Warszawa – Białołęka. Powołując się na treść art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), Sąd podał, że dopuszczalność złożenia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej uzależniona została od wcześniejszego wezwania do usunięcia naruszenia prawa kwestionowanym aktem. Wprawdzie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie precyzuje, kto powinien być wezwany do usunięcia naruszenia prawa, to – w ocenie Sądu – nie ulega wątpliwości, że takie wezwanie należy skierować do organu, który wydał kwestionowany akt. Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa określone w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym powinno zostać skierowane do Rady Gminy Warszawa – Białołęka. Natomiast z akt sprawy nie wynika, aby skarżąca przed złożeniem skargi do Sądu, wezwała Radę Gminy Warszawa – Białołęka do usunięcia naruszeń kwestionowaną uchwałą z dnia [...] października 2001 r. W aktach znajduje się wprawdzie wezwanie skarżącej spółki do usunięcia "interesu prawnego" dotyczące zaskarżonej uchwały, jednakże skierowane do Prezydenta m. st. Warszawy. Sąd uznał, że skoro właściwy organ nie otrzymał wezwania do usunięcia i nie miał możliwości podjęcia jakiejkolwiek czynności w sprawie, to tym samym skierowanie wezwania do innego organu jest bezskuteczne. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła [...] S.A., reprezentowana przez radcę prawnego B. B.. Postanowienie zaskarżono w całości, zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię poprzez uznanie skierowanego wystąpienia w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym do Prezydenta m. st. Warszawy za skierowane do niewłaściwego organu, skutkiem czego organ właściwy nie otrzymał informacji o wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa i dlatego nie miał możliwości podjęcia jakiejkolwiek czynności w sprawie. W oparciu o powyższy zarzut kasacyjny [...] S.A. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca spółka powołując się na przepis art. 65 k.p.a. stwierdziła, że Prezydent m.st. Warszawy, otrzymując wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, w przypadku uznania swojej niewłaściwości winien był skierować złożone wystąpienie w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym do Rady m. st. Warszawy, a jego decyzja winna mieć formę postanowienia. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Sąd nieprawidłowo wskazał, iż organem właściwym byłaby Rada Gminy Warszawa-Białołęka, bowiem od chwili wejścia w życie ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. z 2002 r., nr 41 poz. 361 z późn. Zm.), zgodnie z art. 15 tej ustawy, znosi się gminy warszawskie, w tym również gminę Warszawa-Białołęka, która obecnie ma status dzielnicy jako jednostki pomocniczej gminy - miasta stołecznego Warszawy. Nadto z pisma z dnia 7 listopada 2008 r., które strona skarżąca otrzymała do wiadomości wynika, że Prezydent m. st. Warszawy przesłał otrzymane wystąpienie celem zaopiniowania do Biura Architektury i Planowania Przestrzennego, Wydział Planowania Przestrzennego Urzędu m.st. Warszawy jako właściwego w sprawie, co – zdaniem skarżącej – świadczy o tym, iż złożone wystąpienie trafiło do właściwego organu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada m. st. Warszawy, reprezentowana przez radcę prawnego K. T. wniosła o jej oddalenie. Rada m. st. Warszawy wskazała, że pomimo, iż art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie precyzuje kto powinien być wezwany do usunięcia prawa, to nie ulega wątpliwości, że takie wezwanie winno być skierowane do organu, który wydał kwestionowany akt. Zdaniem Rady m.st. Warszawy w niniejszej sprawie, nie nastąpiło skuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, gdyż wezwanie to nie zostało skierowane go uprawnionego organu. Rada m. st. Warszawy podniosła także, iż pismem z dnia 14 grudnia 2005 r. skarżąca spółka, pod nazwą [...] Sp.j., wezwała do usunięcia naruszenia interesu prawnego uchwałą Nr [...] Rady Gminy Warszawa Białołęka z dnia [...] października 2001 r. Rada m.st. Warszawy uchwałą Nr [...] z dnia [...] lutego 2006 r. uznała, iż wezwanie jest niezasadne i odmówiła uchylenia kwestionowanych ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uchwała ta została doręczona na adres skarżącej spółki w dniu 13 marca 2006 r. Wielość wezwań i skarg wnoszonych przez Spółkę pozostaje także w sprzeczności z konstytucyjną zasadą równości wszystkich podmiotów wobec prawa oraz prawem do jednokrotnego wniesienia danego środka odwoławczego od do konkretnego orzeczenia czy decyzji wydanych w pierwszej instancji. Nadto Rada m. st. Warszawy nie podzieliła zarzutu naruszenia art. 65 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności podkreślić należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania - art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego – uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na to, że skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym jest obwarowana przymusem adwokacko – radcowskim (art. 175 § 1 – 3 p.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. Z brzmienia art. 176 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jednoznacznie wynika, że autor skargi ma przytoczyć podstawy kasacyjne i je uzasadnić. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa (oznaczonych numerem artykułu, paragrafu, ustępu), którym - zdaniem skarżącego – uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 7 kwietnia 1997r., sygn. akt III CKN 29/97, OSNC 1997/6-7/96). Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody, zmuszające sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis prawa skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny, działając jako sąd kasacyjny, nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa kasacji. A zatem, warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis prawa materialnego lub przepisów postępowania miał doznać naruszenia. Przepis ten musi być wskazany wyraźnie (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 7 kwietnia 1997 r., sygn. akt III CKN 29/97, OSNC 1997/6-7/96, postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 17 stycznia 2002 r., sygn. akt III CKN 760/00, LEX nr 53138; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2004 r., sygn. akt OSK 421/04, LEX nr 146732; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04, ONSAiWSA 2004/1/9). W skardze kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącej spółki zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Powyższy przepis, tj. art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) dzieli się na cztery jednostki redakcyjne - ustępy. Brak wskazania w skardze kasacyjnej – tak w petitum skargi jak i jej uzasadnieniu - konkretnej jednostki redakcyjnej przepisu art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, która miałaby zostać naruszona przez Sąd pierwszej instancji oznacza, że ta podstawa kasacji nie została należycie przytoczona. Związanie zaś Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi, przy takim oznaczeniu podstawy zaskarżenia, nie pozwala na odniesienie się do tak postawionego zarzutu. Z tych przyczyn skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie może odnieść zamierzonego skutku. Niezależnie od powyższego przypomnieć należy, iż zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) – przepis powołany przez Sąd pierwszej instancji - każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Koniecznym warunkiem do skutecznego wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy jest uprzednie wezwanie organu gminy, który wydał zaskarżoną uchwałę lub zarządzenie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, dokonanego poprzez wydanie zaskarżonego aktu. W przypadku, gdy przedmiotem zaskarżenia jest uchwała rady gminy, ten organ powinien być wezwany do usunięcia naruszenia, jednakże skierowanie takiego wezwania do prezydenta miasta (burmistrza, wójta) nie powoduje, iż wezwanie to jest prawnie bezskuteczne i może być traktowane tak jakby nie zostało wniesione. Prezydent miasta (burmistrz, wójt) kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz (art. 31 w związku art. 11a ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym). Oznacza to, że obowiązkiem prezydenta miasta (burmistrza, wójta) jest nadanie wezwaniu do usunięcia naruszenia właściwego biegu, a w przypadku gdy wezwanie dotyczy usunięcia naruszenia uchwałą rady gminy, przedstawienie tego wezwania do rozpatrzenia radzie (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1734/07, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 sierpnia 2006 r., sygn. akt II OSK 1009/06 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Jednocześnie należy zważyć, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest surogatem środków odwoławczych, o których mowa w art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. Każdy ze wspomnianych środków odwoławczych stanowi realizację prawa podmiotowego strony do kwestionowania określonego aktu, ale tylko raz w określonej fazie postępowania. Skoro wezwanie do usunięcia naruszenia w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest surogatem środka odwoławczego, to nie może być traktowane inaczej niż określają to przepisy dotyczące klasycznych środków odwoławczych w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym. Uznanie bowiem, że ten sam podmiot jest uprawniony wielokrotnie składać to samo wezwanie do tego samego organu w tej samej sprawie, dotyczącej tej samej uchwały byłoby sprzeczne z konstytucyjną zasadą równości wszystkich podmiotów wobec prawa, wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji R.P. oraz art. 78 Konstytucji zgodnie, z którym każda strona postępowania ma prawo do jednokrotnego wniesienia danego środka odwoławczego od konkretnego orzeczenia czy decyzji wydanych w pierwszej instancji. A zatem, wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest czynnością prawną, która przysługuje danemu podmiotowi w stosunku do określonej uchwały jednokrotnie. Następne pisma w tej samej sprawie, pochodzące od tego samego podmiotu nie są wezwaniami w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (por. postanowienie Składu Siedmiu Sędziów NSA z dnia 24 czerwca 2002 r. - sygn. akt OSA 2/2002, ONSA 2003/1/2). W tym miejscu należy wskazać, iż skarżąca spółka, działając jako [...] Sp.j. w dniu 14 grudnia 2005 r. wezwała Radę m. st. Warszawy do usunięcia naruszenia interesu prawnego uchwałą Nr [...] Rady Gminy Warszawa Białołęka z dnia [...] października 2001 r. Rada m.st. Warszawy uchwałą Nr [...] z dnia [...] lutego 2006 r. uznała wezwanie za niezasadne i odmówiła uchylenia kwestionowanych ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarga na uchwałę z dnia [...] października 2001 r. postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 września 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 1221/06 została odrzucona z powodu uchybienia terminu do wniesienia skargi. Postanowieniem z dnia 15 grudnia 2006 r., sygn. akt II OSK 1850/06 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na to postanowienie. Zaznaczyć należy, iż Rada m. st. Warszawy po raz pierwszy do usunięcia naruszenia interesu prawnego uchwałą Nr [...] Rady Gminy Warszawa Białołęka z dnia [...] października 2001 r. została wezwana przez [...] Sp. j. Drugiego zaś wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego powyższą uchwałą dokonała [...] S.A., przy czym jak wynika z odpisu Rejestru Przedsiębiorców z dnia 29 grudnia 2008 r., nr KRS [...] [...] Spółka Akcyjna powstała w wyniku przekształcenia spółki [...] Spółka jawna. Z mocy art. 571 i 572 ustawy z dnia z dnia 15 września 2000 r. - Kodeks spółek handlowych (Dz. U. Nr 94 poz. 1037 ze zm.) do przekształcenia spółki osobowej w spółkę kapitałową mają zastosowanie m. in. przepisy art. 552 i art. 553 K.S.H. – zawarte w Tytule IV, Dział III – "Przekształcenia spółek", rozdział 1 – Przepisy ogólne. Stosownie do treści art. 552 K.S.H. spółka przekształcana staje się spółką przekształconą z chwilą wpisu spółki przekształconej do rejestru. Zgodnie zaś z art. 553 § 1 K.S.H. spółce przekształconej przysługują wszystkie prawa i obowiązki spółki przekształcanej. W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że pomimo błędnego uzasadnienia zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Zaznaczyć także należy, iż z mocy art. 15 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. – o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 41, poz. 361 ze zm.) zniesiono gminy warszawskie. Zaś z mocy art. 14 powyższej ustawy - Białołęka jest dzielnicą m. st. Warszawy. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 w związku z art. 182 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm.).