II OSK 1643/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie sędzia NSA Krystyna Borkowska sędzia del. WSA Jerzy Siegień (spr.) Protokolant Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 20 października 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 lutego 2009 r. sygn. akt II SA/Gl 987/08 w sprawie ze skargi K. S. i M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2009 r. sprawy o sygn. akt II SA/Gl 987/08 ze skargi K. S. i M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...], w przedmiocie warunków zabudowy terenu, oddalił skargę. Przedmiotowy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy. Prezydent Miasta Sosnowca decyzją z dnia [...] maja 2008 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 60, 61, 59 ust. 1, 54 i 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717, z późn. zm.), zwanej dalej jako "u.p.z.p." - na wniosek B. K. - ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny, na działce nr 2819/4 przy ul. Wąskiej 26 w Sosnowcu. Z uwagi na charakter inwestycji (zmiana sposobu użytkowania istniejącego budynku) nie ustalono w decyzji warunków zabudowy stwierdzając, że pozostaną one bez zmian. Zmianie nie uległa również powierzchnia zabudowy. Ustalono natomiast obowiązek zachowania minimum 50 % powierzchni biologicznie czynnej w stosunku do powierzchni działki, warunków w zakresie kolorystyki, ochrony środowiska i zabytków, infrastruktury technicznej i komunikacji (w tym dojazdu do działki z drogi publicznej - ul. Wąskiej), warunków w zakresie ochrony interesu osób trzecich oraz warunków wynikających z faktu usytuowania obiektów na terenach górniczych. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że przeprowadzone postępowanie wykazało spełnienie przez zamierzenie budowlane wymagań art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach po rozpatrzeniu odwołania K. S. i M. S. zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] maja 2008 r. Zdaniem organu odwoławczego w świetle ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wnioskowana inwestycja jest dopuszczalna. Decyzja ustalająca warunki zabudowy została wydana w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu i spełnia przewidziane dla niej wymagania. Decyzja ta nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich i nie rodzi prawa do terenu. Stwarza ona możliwość do rozpoczęcia procesu inwestycyjnego na warunkach określonych w Prawie budowlanym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący zarzucili naruszenie zaskarżoną decyzją art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wskazali na brak ekspertyzy technicznej budynku, od której zależy możliwość zmiany sposobu jego użytkowania, naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. przez nieuwzględnienie przepisów warunków technicznych regulujących usytuowanie obiektów na działkach budowlanych oraz obowiązek zawieszenia postępowania w sprawie z uwagi na brak studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu Sąd I instancji stwierdził, że stosownie do art. 59 ust. 1 u.p.z.p., w przypadku braku planu miejscowego, zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Wymóg uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla działań zmieniających sposób użytkowania obiektu wiąże się z koniecznością spełnienia wymogów określonych w art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Należy jednak mieć na uwadze, że wymóg spełnienia wszystkich warunków z powyższego przepisu dotyczy "nowej zabudowy". Nie wszystkie z nich odnoszą się do ustalenia warunków dla zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Celem ustalenia spełnienia warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5, organ prowadzący postępowanie wyznacza, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003, Nr 164, poz. 1588), wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji i cech, o których mowa w tym artykule. Przepis ten - zdaniem Sądu - ma również zastosowanie do ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zmiany sposobu użytkowania obiektu, ale jedynie w zakresie kontynuacji funkcji, o której stanowi. Dokonywanie analizy pozostałych parametrów wskazanych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. byłoby uzasadnione w przypadku nowej zabudowy, a nie istniejącego już obiektu. W rozpoznawanej sprawie organ I instancji sporządził analizę graficzną i wykazał, że w najbliższym sąsiedztwie zamierzonej inwestycji znajdują się działki z zabudową mieszkalną jednorodzinną, uzupełnioną budynkami gospodarczymi i garażami. Projektowana zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny stanowi więc kontynuację obowiązującej w obszarze analizowanym funkcji. Przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. nie są przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakie powinny spełniać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690, z późn. zm.). Przepisy te znajdują zastosowanie w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy – Prawo budowlane. Dlatego też zarzuty skarżących dotyczące usytuowania obiektu, potencjalnych okien, wysokości komina, powierzchni i szerokości działki inwestora nie mogą zostać uwzględnione w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla zmiany sposobu użytkowania obiektu. Nie mają one bowiem związku z prowadzonym postępowaniem i wydaną decyzją, która w istocie ogranicza się do stwierdzenia dopuszczalności zmiany sposobu użytkowania wskazanego obiektu i otwiera inwestorowi możliwość zwrócenia się do właściwego organu architektoniczno-budowlanego o wystąpienie z wnioskiem w sprawie dokonania tej zmiany. Brak było zatem podstaw do zobowiązania inwestora do złożenia ekspertyzy technicznej spornego budynku, bowiem ekspertyza taka może być dopiero wymagana w postępowaniu związanym z udzieleniem pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania. Ponadto o niemożności nakładania na inwestora tego typu obowiązku stanowi expressis verbis art. 52 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Dotyczy to także żądania przeprowadzenia na koszt inwestora rozgraniczenia między działką, na której usytuowany jest przedmiotowy budynek, a działką skarżących. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania nie rodzi praw do terenu ani nie narusza praw osób trzecich (art. 63 ust. 2 u.p.z.p.). Nie doszło też - zdaniem Sądu I instancji - do naruszenia w sprawie zasady czynnego udziału w postępowaniu skarżących, a istotnie występujące pewne wadliwości w zakresie doręczenia pism organów przedstawicielowi ustawowemu skarżących nie miały wpływu na wynik sprawy. Skargę kasacyjną o powyższego wyroku złożył małoletni Karol S. reprezentowany przez ojca H. S.. Zarzucił w niej naruszenie: 1) prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 u.p.z.p., poprzez przyjęcie, że charakter inwestycji nie wywołuje zmian w relacjach przestrzennych, przez co nie znajdą, zastosowania przepisy zarówno rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w prawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego plany zagospodarowania przestrzennego - podczas gdy decyzja o warunkach zabudowy wydana w niniejszej sprawie wprost nakłada obowiązek uwzględnienia powyższych regulacji w pkt 2a w zakresie ustalenia kolorystyki elewacji oraz w pkt 2d wprost wskazuje na spełnienie wymagań rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; 2) prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niezastosowanie (pominięcie) regulacji art. 6 pkt 1 i 2 ust. 1 u.p.z.p. w zw. 140 k.c. oraz art. 152 k.c. i art. 143 k.c., przez błędne uznanie prawidłowości wydanej decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji, w sytuacji gdy inwestor nie ma tytułu prawnego do samodzielnego wystąpienia z wnioskiem o wydanie takiej decyzji dla budynku mieszkalnego leżącego w granicy nieruchomości, a tym samym naruszenie nie tyko prawnie chronionego interesu skarżącego, ale i jego prawa do rozporządzania własnością nieruchomości; 3) prawa procesowego, to jest art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." i art. 141 § 4 p.p.s.a. wobec braku merytorycznego ustosunkowania się do zarzutu, skargi, tj. naruszenia art. 10 k.p.a. z zw. z art. 40 § 2 k.p.a. oraz art. 73 § 1 k.p.a., które pozwoliłoby dokonać oceny zasadności zapadłego wyroku w zakresie powołanych podstaw zaskarżenia, co miało wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że zasada wynikająca z art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w istocie dotyczy naruszenia interesu prawnego osoby trzeciej na skutek ustalenia warunków zabudowy lub warunków lokalizacji inwestycji celu publicznego na rzecz innych osób lub jednostek organizacyjnych. Niewątpliwie w ocenie skarżącego zmiana sposobu wykorzystania budynku gospodarczego w zakresie jego funkcji, wpłynie na ukształtowanie sposobu wykonywania przez niego prawa własności. Naruszenie interesu prawnego w tym wypadku polega na odjęciu dotychczasowej wartości prawnej (uprawnienia, możliwości prawnej), do realizacji w przyszłości możliwości inwestycyjnych dotyczących działki, w której granicy znajdować się będzie budynek mieszkalny. Ponadto w myśl 140 k.c. uprawnienie do rozporządzania częścią budynku leżącą w granicy nieruchomości przysługuje również właścicielom nieruchomości sąsiedniej, której granica pokrywa się ze ścianą budynku. Mając na uwadze również treść art. 152 k.c., skarżący przyjął, że skoro budynek stoi w granicy, wszelkie zmiany dotyczące istniejących w granicy gruntu zabudowań wymagają współdziałania właścicieli sąsiadujących nieruchomości. W niniejszej sprawie takiego współdziałania dotyczącego realizacji procesu inwestycyjnego nie było, tym samym w istocie brak spełnienia podstawowej przesłanki dotyczącej uprawnienia inwestora do samodzielnego władania całością terenu objętego procesem inwestycyjnym. Już samo, bowiem usytuowanie w granicy nieruchomości powoduje, że wszelkie zmiany w zakresie funkcjonowania budynku (znajdującego się w granicy nieruchomości) powinny być podejmowane przy współdziałaniu właścicieli sąsiadujących nieruchomości. W tym wypadku współdziałanie właścicieli gruntów graniczących powinno być wyrażone w formie zgody współwłaściciela gruntu, w którego granicy jest wbudowana nieruchomość. W ocenie skarżącego zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego na określonej działce ingerująca trwale w granice przestrzenne sąsiedniej działki w rozumieniu art. 143 k.c., powinna być poprzedzona również i ich wnioskiem o wydanie takiej decyzji (art. 59 ust. 1 u.p.z.p). Rozstrzygający skargę sąd administracyjny, w ocenie skarżącego w zasadzie nie odniósł się do podnoszonych zarzutów skargi, tj. nieprawidłowości w doręczeniach pism, oraz odmowy wydania kopi dokumentów ustawowemu pełnomocnikowi stron. Sąd I instancji jednozdaniowo wyjaśnił, że "Nie doszło - zdaniem składu orzekającego – do naruszenia w sprawie zasady czynnego udziału w postępowaniu skarżącego, a istotnie występujące pewne wadliwości w zakresie doręczenia pism organów przedstawicielowi ustawowemu skarżącego nie miały wpływu na wynik sprawy". Uzasadnienie w ten sposób nieuwzględnienia zarzutów podniesionych przez skarżącego, z całą pewnością nie pozwalają na dokonanie oceny zasadności zapadłego wyroku, tj. zarówno prawidłowości przeprowadzonej kontroli prowadzonego postępowania, jak i merytorycznego ustosunkowania do zapadłego rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Podniesiony w niej zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 u.p.z.p. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie nie znajduje uzasadnienia. Postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy w zakresie określonym w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 u.p.z.p. służy przede wszystkim ustaleniu, czy planowana inwestycja jest dopuszczalna z punktu widzenia zachowania wymogów ładu przestrzennego. Całkowicie odmienny jest jednak zakres zastosowania tego przepisu w przypadku ustalania warunków dla nowej zabudowy, a inny w przypadku ustalania warunków dla zmiany sposobu użytkowania budynku już istniejącego. Mając powyższe na uwadze należy zaakceptować stanowisko Sądu I instancji, który uznał, że organy orzekające w sprawie dokonały prawidłowych ustaleń w zakresie zachowania warunku kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu - biorąc pod uwagę m. in. fakt, że przedmiotowy budynek już istnieje i część wskaźników nie ulega zmianie - w tym co do gabarytów, formy architektonicznej obiektów budowlanych oraz linii zabudowy. Z uwagi na charakter projektowanego zamierzenia inwestycyjnego (zmiana sposobu użytkowania bez zmiany gabarytów budynku istniejącego) bezprzedmiotowa była analiza części parametrów architektoniczno - urbanistycznych zabudowy, wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Organ prowadzący postępowanie zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), wyznaczył wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek, obszar analizowany i przeprowadził na nim analizę funkcji i cech, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Niezrozumiałe jest zatem i całkowicie bezpodstawne twierdzenie skarżącego, że w rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji przyjął, iż art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz przepisy powołanego wyżej rozporządzenia nie mają zastosowania. Sąd I instancji jednoznacznie stwierdził, że artykuł ten ma również zastosowanie do ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu, ale jedynie w zakresie kontynuacji funkcji. W pozostałym zakresie zastosowanie tego przepisu jest bezprzedmiotowe. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., zawierającego wymóg zgodności decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi, należy podkreślić, że zgodność ta w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest każdorazowo ograniczona do zakresu przedmiotowego tego postępowania. Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy w zakresie ustalonym w przepisach odrębnych może mieć miejsce tylko do zagadnień, które nie są objęte kognicją organów architektoniczno-budowlanych, ustaloną w art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, z późn. zm.). Ochrona taka może zatem dotyczyć tylko tych kwestii, które są przedmiotem ustaleń decyzji o warunkach zabudowy. Rozstrzyga się w nim jedynie o tym, czy realizacja planowanego zamierzenia inwestycyjnego jest dopuszczalna na konkretnym terenie. Organ orzekający w sprawie warunków zabudowy nie może zatem wkraczać w kompetencje organu administracji architektoniczno-budowlanej, do którego należy ocena, czy projektowany obiekt spełnia warunki określone w ustawie - Prawo budowlane i przepisach wykonawczych wydanych na jego podstawie, w tym warunkach technicznych określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690, z późn. zm.). Podkreślić należy ponadto, że wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, w decyzji o warunkach zabudowy z dnia 5 maja 2008 r. nie wskazuje się, że planowane zamierzenie "spełnia wymagania" powołanego wyżej rozporządzenia, ale stwierdza się jedynie w pkt 2d o konieczności spełnienia wymagań tego rozporządzenia na etapie realizacji inwestycji. Sprawdzenia spełnienia tych wymagań będzie mógł jednak dokonać jedynie organ administracji architektoniczno-budowlanej w trybie powołanego wyżej art. 71 Prawa budowlanego. Pozbawiony podstaw jest także zarzut niezastosowania art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p. w zw. 140 k.c. oraz art. 152 k.c. i art. 143 k.c. przez błędne uznanie prawidłowości wydanej decyzji w sytuacji, gdy inwestor nie ma tytułu prawnego do samodzielnego wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla budynku mieszkalnego leżącego w granicy nieruchomości. Możliwość złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie jest związana z przysługiwaniem praw do danej nieruchomości. Z wnioskiem takim może wystąpić każdy zainteresowany, a w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy (art. 63 ust. 1 u.p.z.p.). Zgodnie natomiast z art. 63 ust. 1 u.p.z.p., decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Ustalenie warunków zabudowy danej nieruchomości nie jest zatem uzależnione od uprzedniego uzyskania przez wnioskodawcą zgody właściciela tej nieruchomości, a tym bardziej zgody właściciela nieruchomości sąsiedniej. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił również zarzutu naruszenia prawa procesowego, to jest art. 3 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie daje podstaw do stwierdzenia naruszenia powyższych przepisów. Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wyczerpująco wyjaśniając podstawę prawną rozstrzygnięcia, stosownie do wymogów art. 141 § 4 p.p.s.a. Wprawdzie Sąd I instancji jedynie ogólnikowo stwierdził, że w przedmiotowym postępowaniu nie doszło do naruszenia zasady czynnego udziału w postępowaniu skarżących, a występujące pewne wadliwości w zakresie doręczenia pism organów przedstawicielowi ustawowemu skarżących nie miały wpływu na wynik sprawy, należy mieć jednak na uwadze, że w skardze również ogólnikowo wskazano na wielokrotne naruszanie praw stron postępowania bez bliższego wskazania rodzaju tych naruszeń, a także ich wpływu na wynik postępowania. Również w skardze kasacyjnej, wbrew wymogom art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie wskazano jaki wpływ na wynik sprawy miało naruszenie powołanych wyżej przepisów procesowych. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.